第二章 黨國專政體制之鄉鎮政權
第三節 鄉鎮財政的構成
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括農機站、文化站、農業站、林業站、廣播站、水管站、食品站、供銷站、
獸醫站、土地管理站、經管站等主要以農業生產服務的部門。
在條條、條塊、塊塊關係下所開展的鄉鎮組織工作受到許多牽制，鄉 鎮政府對於相關業務的處理，往往受制於條條、條塊關係，無法有效處理 鄉鎮相關事務，鄉鎮權威受到極大影響。其次，鄉鎮範圍內的事項受到條 塊關係的切割，鄉鎮對於本身經濟發展無法取得主要的協調權力，鄉鎮一 方面必須負起發展經濟的責任，另一方面卻又沒有足夠權限來主導鄉鎮所 轄範圍的各項事務，限制了地方經濟的發展效率。而地方政府間因條條、
條塊、塊塊關係存在所產生的矛盾，最終仍由須國家所承擔，影響所及均 關係著地方經濟發展。然而條塊問題的解決十分棘手，涉及了各個部門間 的利益分配與領導者間的關係，改革開放，市場機制下的競爭更加激烈，
要解決條塊分割下的矛盾，更加困難。68
第三節 鄉鎮財政的構成
壹、鄉鎮財政管理沿革
如同鄉村社會政權組織面臨「鄉政府－人民公社－鄉鎮政府」變遷 過程，中國大陸鄉村財政也經歷「鄉財政－人民公社財政－鄉鎮政府財政」
的歷史變遷。鄉鎮財政的建立，表面上看來是與鄉鎮政府建設相配合的需 求，實為國家加強財政稅收、劃分財政權限，將發展權力與責任下放的需 求。
中共建國之初，整體國家經濟尚未恢復，雖然國家在財政經濟方面統 一，但農村經濟落後，鄉村基層政權建設也不完全，遑論鄉級財政的建立。
即使在各地試點籌建鄉級財政，劃分鄉級財政的收支範圍，擁有基本財政 管理權限，鄉級財政也無財政收入可供運用。此一時期鄉政府僅設有一至
68 蔣麗蘊，〈中國的縣級組織機構及其與鄉鎮組織的關係〉，頁 276-277。
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http://cpc.people.com.cn/BIG5/64162/64164/4416039.html。
70 閻坤，2005，〈鄉鎮財政的歷史嚴沿革與弊端〉。收錄於陳錫文主編，《中國農村公共財政制度：
理論、政策、實證研究》。北京：中國發展出版社。頁 57-58。
71 規定地方可以在五年內，按照收入自行安排支出。
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明確劃分地方預算的收支範圍，擴大地方預算的管理權限，在以保證國家 重點建設發展前提下，增加地方的機動財力。但這樣的形式隨著「大躍進」
的進行，全國經濟陷入困境。為了扭轉大躍進，1961 年中共黨中央提出「調 整、鞏固、充實、提高」的調整國民經濟八字方針。在財政方面，改採集 中管理辦法以改變公社先前財力過於分散的現象，建立起「三級所有、隊 為基礎」的核算方式。
「財政包幹」的管理模式直到《農村人民公社工作條例》頒布對人民 公社管理體制進行調整之後，公社的財政管理體制才由「財政包幹」調整 為「統收統支」，以劃分國家財政與公社財務的收支範圍，藉此扭轉鄉鎮 財政、財務混亂的狀況。「統收統支」的管理方式一直延續至 80 年代。
人民公社長達二十年的運作隨著「家庭聯產承包責任制」的模式擴展 而瓦解，恢復鄉鎮政權的建設隨之展開。1983 年中共中央、國務院在《關 於實行政社分開，建立鄉政府的通知》中決定在鄉政府建立的同時，鄉鎮 一級也應建立財政和相應的預決算制度。1985 年 4 月財政部制訂並頒布《鄉
（鎮）財政管理實行辦法》中規定：「鄉（鎮）由國家預算內資金、預算 外資金和自籌資金三部分組成」，並且對鄉鎮財政的組織機構、工作職責、
收支範圍和管理體製作出詳細規定，鄉鎮財政的建設與發展至此進入正常 軌道。72至 1992 年，中國大陸全國共建立鄉鎮財政所 46653 個，佔全國鄉 鎮總數的 56%。1996 年，因鄉鎮合併後，鄉鎮總數減少，全國計設立 43769 個鄉鎮財政所，已達建制鄉鎮的 95%。73
72 曹力群，2004，〈鄉鎮財政運行問題分析〉。收錄於宋洪遠等著，《中國鄉村財政與公共管理研 究》。北京：中國財政經濟出版社。頁 3-4。
73 閻坤，〈鄉鎮財政的歷史嚴沿革與弊端〉，頁 58。
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貳、鄉鎮財政收支構成
一、鄉鎮財政收支
（一）財政支出
鄉鎮財政設立於 1980 年代中期，鄉鎮財政結構與縣級財政類似，可 分為預算內支出與預算外支出和自籌資金支出。但根據中共財政部自 1996 年起發佈的統計報告開始，將預算外支出與自籌資金支出合併為預算外支 出，因此鄉鎮政府財政支出計算上僅分為預算內支出與預算外支出兩項。
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鄉鎮財政收入中預算內支出是維持鄉鎮政府功能執行與運作的主要 經費來源，支出的項目包含農業生產類的支出、農林水利氣象等部門的事 業費支出、教育事項費用支出、及衛生計畫生育、撫卹、社會福利救濟、
司法、行政管理費等等。
預算外支出項目則較為龐雜，扣除預算內支出外的事項均可列為預算 外支出。預算外支出包含固定支出與臨時性事項，如鄉鎮政府中不列入國 家預算開支單位的人員薪資支出為鄉鎮政府預算外固定支出，其餘行政事 業單位於預算外追加部分和用於農業、農村工商業發展的補助或投資等，
均為臨時性支出。
鄉鎮財政支出方面，因鄉鎮政府為最基層政府機關，財政開支項目也 較為龐雜。主要支出項目包括鄉鎮行政管理支出（行政人員薪資）、基本 建設開支（鋪修道路和橋樑、農田基本建設）、文教衛生（主要是學校修 建、教師薪資、衛生院、衛生所）等等。以鄉鎮政府為數不多的收入用以 支出鄉鎮財政開支，原本就十分困難。中西部鄉村地區，鄉鎮的統籌款收 入大多僅可填補行政人員和教育人員的薪資缺口，或者連教師薪資都需拖
74 自 1996 年起，中國財政部關於預算編列部分，將自籌資金收入併入預算外資金收入，不再單 獨列出自籌資金收入部分。張軍，2004，〈鄉鎮財政缺陷與農民負擔〉。收錄於中國社會科學院農 村發展研究所編，《中國農村研究報告No.4》。北京：社會科學文獻出版社，頁 143。
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欠。
（二）財政收入
鄉鎮財政收入同樣分為預算內資金收入、預算外資金收入和自籌資金 收入三個部分。預算內資金收入是鄉鎮財政收入的主要部分，用以保證鄉 鎮政府運作與日常經費所需。預算內資金收入主要為正式的專項稅收，除 工商稅收外，農業方面稅收則有農業稅、農業特產稅、耕地佔用稅、契稅，
一般稱為農業四稅。
預算外收入指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職 能，依據國家法律、法規和具有法例效力的規定而收取、提取和安排使用 的未納入國家預算管理的各種財政性資金。鄉鎮政府的預算外資金收入包 含鄉鎮政府按國家規定管理的各項附加收入，事業單位自收自支的不納入 預算資金，以及其他公共管理部門的專項資金等。
鄉鎮財政收入中除預算內及預算外資金外，自籌資金收入更具可調整 性與重要性。根據國家政策規定鄉鎮政府可自行籌集的收入，稱為自籌資 金收入。自籌資金收入主要包括農村義務工與勞動積累工的折抵收入；鄉 鎮公共福利事業統籌，即鄉村兩級辦學經費、計畫生育工作費用、優撫費 用、民兵訓練、修建鄉村道路等鄉統籌費。除此之外，自籌資金收入還包 含來自鄉鎮企業上繳的利潤、管理費和各項集資、罰款、捐款、鄉鎮資產 轉讓、出租等等。
鄉鎮收入的取得可分為上級政府劃撥、鄉鎮政府直接徵收及鄉鎮政府 發展鄉鎮經濟的收入三個部分。上級政府劃撥的部分是與徵稅部門由該鄉 鎮徵收的稅額有所關連，徵稅部門在該鄉鎮所徵收到的稅款部分做為鄉鎮 財政收入。預算內財政收入和部分預算外財政收入便是以這種方式獲得。
第二個部分為鄉鎮政府直接徵收所得資金，此項收入可直接進入鄉鎮財 政，鄉鎮財政收入中部分預算外收入即以此種方式獲得，同時自籌資金也 是以這種方式取得。第三個部分則是鄉鎮政府依據其所有權自經濟剩餘中
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獲得，例如發展鄉鎮企業所獲取的利潤以及出租鄉鎮土地的租金收入，自 籌資金收入中這種方式是一個重要的收入來源。75
鄉鎮財政收入使用部分，無論是預算內、預算外或者自籌資金收入都 是鄉鎮政府可以自行支配的部分。鄉鎮政府使用財政收入依規定必須經過 鄉鎮人民代表大會審查通過，並且受到鄉鎮人民代表大會的監督，鄉鎮政 府每年須將財政預算、決算情況向鄉鎮人民代表大會報告，鄉鎮人民代表 大會對此具有審查權和決定是否通過鄉鎮政府的預算、決算的權限。但由 於鄉鎮人民代表大會在鄉鎮政權權力運作機構中並未具有實質的監督能 力，鄉鎮政權運作實權多掌握在鄉鎮黨委手中。因此鄉鎮人民代表大會實 際上能為鄉鎮財政預算、決算實行審議、通過以及監督功能的作用少之又 少。76目前鄉鎮財政各項具體支出採取由鄉鎮中主要領導「一枝筆批審」
的方式運作，所有支出均需要由該領導簽字後，交由財務管理部門辦理，
藉此達到鄉鎮財政的集中管控，避免因條塊分割造成財政混亂的情形。
二、鄉鎮財政運作狀況
鄉鎮財政中預算外財政所占財政收入比重較預算內資金和自籌資金 來得少。1986 年後，鄉鎮預算外財政增長快速，但占鄉鎮財政三類資金收 入中的比例一直不大，當時預算外收入占鄉鎮財政三項資金收入約為 5
％，隨著改革開放經濟發展，到 1992 年時也僅占 7.6％。因此，鄉鎮政府
％，隨著改革開放經濟發展，到 1992 年時也僅占 7.6％。因此，鄉鎮政府