中國大陸鄉鎮財政制度改革之研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學中山人文社會科學研究所碩士論文. 指導教授：趙建民博士. 政治大. 立中國大陸鄉鎮財政制度改革之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：張亭玉 2. 0. 0. 7 年 I. v. 撰 7. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 中國大陸鄉鎮財政制度改革之研究摘要中國大陸自改革開放後經濟快速發展，沿海城市的發展帶動整個中國經濟實力上升，整體經濟以擴散方式逐步往內地發展。長期城鄉發展差距讓農民必須遠離農村至人力需求較高的城市打工賺錢以養家活口，農村經濟發展停滯、基礎建設不足、經費短缺，農村更因經濟吸引力不足，勞動人口大量外移，陷入無效率、停滯的狀況。三農問題成為當前中國政府和專家學者所關注焦點，部分觀察家認. 政治大. 為，三農問題嚴重根源自鄉鎮政府的無效率以及貪腐加重了農民的負擔，. 立. 讓農村發展更加惡化。中共中央提出農業稅費改革與取消農業稅等方式，. ‧ 國. 學. 減輕鄉鎮政府施加於農民的負擔。 . 本研究探究大陸行政體制與行政體系結構下的鄉鎮政府財政制度，自. ‧. 鄉鎮政府所處的體制、發展背景與壓力結構分析鄉鎮政府在整個財政體系. y. Nat. sit. 中扮演的角色，是否鄉鎮政府如部分研究所言扮演著壓榨農民、拖累農村. a. er. io. 農業與商業發展、同時為最大利益獲取者的角色？這樣的角色根源於甚麼. n. iv 樣的歷史背景？又如何破解如此無效率循環的現象。 l . Ch. n U engchi. 關鍵字：鄉鎮財政、分稅制、農業稅費改革、路徑依賴 .

(6) 治政政治大大立立. er. s iitt yy. ‧ ‧. ‧ 國 ‧ 國. 學學. n i on Naatti o N. aal l v i n n CChh eennggcchhii UU.

(7) 目. 錄. 第一章緒論. 1. 第一節研究動機. 1. 第二節研究目的. 2. 第三節研究方法與研究途徑. 4. 第四節文獻檢閱. 6. 壹、國家與社會關係. 6. 貳、中央與地方關係. 9. 參、鄉村權力結構. 立. 政治大. 10. 第五節研究架構與章節安排. 11. ‧ 國. 學. 第二章黨國專政體制之鄉鎮政權. ‧. 第一節中國大陸鄉鎮政權的演變. 15 15. y. Nat. 壹、中共建國初期的鄉鎮建制（1949-1958）. 15. er. io. 參、1982 年至今的「鄉政村治」制度. n. al. Ch. n U engchi. 第二節「鄉政」制度的組成與運作壹、鄉鎮政權的組成. sit. 貳、人民公社時期的「政社合一」體制（1958-1982）. iv. 19 24 26 26. 貳、條塊問題. 30. 第三節鄉鎮財政的構成. 33. 壹、鄉鎮財政管理沿革. 33. 貳、鄉鎮財政收支構成. 36. 參、條塊關係下的鄉鎮財政. 39. 第三章改革開放後的中國大陸鄉鎮財政. 47. 第一節「分灶吃飯」下的財政管理體制. 47. III.

(8) 壹、1980-1993 年「分灶吃飯」政策下的財政. 48. 貳、財政承包制的經濟後果. 51. 第二節分稅制與中央、地方財政關係的調整. 52. 壹、中央與地方財政失衡. 52. 貳、「分稅制」財政管理體制. 55. 參、調整後的中央與地方財政關係. 60. 第三節分稅制對鄉鎮財政的影響. 63. 壹、財權與事權劃分不清. 64. 治政大參、分稅制財政管理體制的設計缺陷立. 69. 貳、以自籌資金為鄉鎮發展收入來源的鄉鎮財政制度. 75. ‧. 81. y. 81 86. 第一節農業稅費改革. Nat. 壹、農業稅費改革實施背景. al. er. io. 貳、稅費改革試點的主要內容與配套措施. n. 第二節稅費改革後的鄉鎮財政. Ch. 壹、規範鄉鎮制度外財政收入. engchi U. 81. sit. 第四章農業稅費改革與鄉鎮財政轉型. 77. 學. ‧ 國. 第四節小結. v ni. 92 93. 貳、鄉鎮財政收入減少、財政缺口持續擴大. 95. 參、農業稅增與轉移支付不足. 98. 第三節財政制度下的鄉鎮財政路徑依賴. 100. 壹、財政制度設計︰路徑選擇的低成本偏好. 101. 貳、關鍵點：分稅制財政體制改革. 103. 參、路徑依賴的加重. 105. 肆、鄉鎮財政無效率狀態的破解. 108. 第五章結論. 112 IV.

(9) 第一節研究結果. 112. 第二節鄉鎮財政制度的未來. 113. 參考書目. 115. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(10) 圖表目次圖 1-1. 理論架構圖. 5. 圖 1-2. 研究架構圖. 13. 表 2-1. 當前中國縣與鄉鎮政府組織機構關係分類. 31. 表 3-1. 1994 年分稅制改革後，中央與地方財政稅種劃分. 57. 表 3-2. 分稅制關於中央財政與地方財政支出的劃分. 58. 表 3-3 表 3-4. 政治大 1995-2002 年中央財政收入增加及增長速度和佔國內生產總值比重立分稅制後地方財政主要支出. 表 3-6. 大陸中央與地方政府收支概況. 表 3-7. 1996-2000 年鄉鎮自籌、統籌資金情況. 表 4-1. 1986-2002 年鄉鎮財政收入結構情況（％）. 表 4-2. 1986-2002 年鄉鎮財政支出結構（％）. 表 4-3. 安徽省襄陽縣、泰和縣稅改前後鄉村兩級財力對比. ‧ 國. 1990-2000 年中央和地方財政收入比重. 61. 74. y. 94. sit. 95. n. er. ‧. io. Ch. 61. 65. Nat. al. 學. 表 3-5. 59. engchi U. VI. v ni. 97.

(11) 第一章緒論第一節研究動機 90 年代中期以後，中國大陸發展進入新的階段，沿海大城市經濟的迅速發展，帶動中國整體經濟上揚，但在沿海地區快速發展的同時，內地農村與農業的困境卻愈加嚴重。農村地區不但工商業不發達，甚至整個農業陷入困境，農民無法溫飽，農村負擔沈重，三農問題成為當前中國政府和專家學者所關注焦點。許多關注三農問題的研究均將鄉鎮政府視為加重農村農民負擔的元兇，中共中央欲以農業稅費改革來解決中國農村日益嚴重. 政治大. 的三農問題，其中取消「三提五統」更是直接針對鄉鎮對農民收費的問題. 立. 加以解決。 1. ‧ 國. 學. 事實上，以鄉鎮政府為最基層國家組織的農村政治體制、權力結構與行政方式均未能與人民公社時期脫離，連帶使得鄉鎮財政體制也呈現出強. ‧. 烈的計畫經濟色彩。隨著改革開放、經濟發展，農村社會基層政治與經濟. y. Nat. sit. 制度所存在的矛盾與不協調衍生出愈趨嚴重的社會矛盾與衝突，甚至擴大. a. er. io. 為國家基層政權的危機。當前中國農村「鄉政村治」的政治制度中，鄉鎮. n. iv 政權為國家位於農村最基層的組織，具有國家權威授權，其角色與功能卻 l 受體制限制而畸形發展。. Ch. n U engchi. 鄉鎮政府位於中共行政體制中最低層級，依中國行政體系結構鄉鎮政府必須受到上一級機關即縣政府的領導，對上級政府負主要責任，行政權力劃分受到縣級政府極大的牽制，「條塊分割」讓鄉鎮政府運作顯得綁手綁腳。財政方面，鄉鎮政府所能掌控的組織多被視為財政包袱，真正有利益存在的單位多為縣級部門所管轄，或由縣級部門主導、鄉鎮政府輔助管. 1. 「三提五統」為農村農民須於繳稅外額外繳納的費用。「三提五統」即三項提留、五項統籌的簡稱，是現今農村基層財政沿襲人民公社分配制度的收費。三項提留指農村村級組織的管理費、公積金和公益金三個項目；五項統籌則是鄉鎮政府用來建設鄉村道路、農村教育、計畫生育、民兵訓練和優撫的公共事業費用。三提五統為農村農民須於繳稅外額外繳納的費用。. 1.

(12) 理。鄉鎮政府所擁有的資源籌碼寥寥無幾，最重要的財稅收入掌控於上級政府手中，面對鄉鎮政府所轄範圍沒有資源加以整頓發展，因而衍生出複雜的制度外財政問題，造成農村農民負擔沈重。. 第二節研究目的本研究將鄉鎮政權視為一個整體，以國家與社會關係來看待鄉鎮政權處於「鄉政村治」制度中的角色與功能。在極權體制的國家與社會關係中，鄉鎮政權為一個中介角色，國家透過鄉鎮政權的仲介與農村社會形成連結. 政治大府權威是社會與國家的唯一管道，鄉鎮政權此中介角色由於國家對基層規立. 得以控制農村社會秩序與資源。對農村社會而言，鄉鎮政權代表國家與政. ‧ 國. 學. 範的消極態度（少干預），僅以租稅徵收為國家與鄉鎮政府的聯繫，鄉鎮政府藉稅收功能大幅拓展其權力，農村社會因此長期處於受國家汲取的地. ‧. 位。近年來農村社會政治、經濟制度呈現混亂的狀態，農村社會農民負擔. sit. y. Nat. 過重問題與政府對農村控制力逐漸失控，農村長期以來的脆弱的平衡狀態. al. n. 府管理失控的狀態。. er. io. 面臨衝擊，許多學者提出撤銷鄉鎮政權、實行鄉鎮自治，以亟解決鄉鎮政. C. i n U. v. hen hi 90 年代中期以來中國大陸農村鄉鎮財政情勢的惡化，與 1994 年推行 gc. 分稅制財政體制改革有極大關係。中央政府為了改善改革開放後財稅收入向地方嚴重傾斜的狀態，以分稅制改革重新劃分中央與地方稅收的方式扭轉中央財政頹勢。中國大陸公共財政轉為以「吸管」和「噴灌」為特徵的財政制度，財力層層向上集中，財政支出卻逐層向下滲透，越是下層的政府擁有的財力越小，加上各級政府間財權與事權未能配合，處於行政體系最基層的鄉鎮政府負擔由中央與上級政府轉移下來的事權，使得多數鄉村地區鄉鎮政府出現財政赤字與危機。 2. 2. 蕭唐鏢，2003，〈二十餘年來大陸的鄉村建設與治理：觀察與反思〉。《二十一世紀》78：19。. 2.

(13) 鄉鎮財政制度受到壓力型體制與 1994 年分稅制財政體制改革影響，鄉鎮可支配財力無法滿足鄉鎮財政支出，鄉鎮僅能擴大制度外收入來彌補財政缺口，連帶造成侵害到農民利益的「三亂」問題。3 面對農村情勢日益惡化，中共中央領導逐漸重視「三農」問題，中共中央認為要解決「三農」問題就不得不對農村稅費制度不合理處進行改革。因此改革農村不合理的稅費制度成為中央處理農村問題的核心所在，農業稅費改革就是以改善鄉鎮政府向農民徵收龐雜稅費為重心的制度設計。然而農業稅費改革取消鄉鎮財政的制度外財政收入，過去依靠制度外收入才得以勉強維持的鄉鎮財. 政治大稅費改革前，鄉鎮重要的財政收入為鄉統籌，稅費改革取消了鄉統籌立. 政勢必無法正常運作下去。. 收入，相對應的財政支出卻未取消，或改由縣鄉兩級財政共同負擔或依賴. ‧ 國. 學. 上級政府財政轉移支付。財政收入減少下並未同步縮減鄉鎮財政支出，農. ‧. 業稅費改革幾乎完全斷絕鄉鎮財政的制度外收入，對於鄉政財政來說，無. y. Nat. 疑是雪上加霜。在農村稅費改革約束下，鄉鎮財政的困境勢必引發鄉鎮政. er. io. sit. 權新一波合法性危機。 4. 本文選擇以鄉鎮財政構成與運作作為研究的目標，並以分稅制財政體. al. n. v i n Ch 制改革與農業稅費改革分別代表著中央與地方關係和國家與農村關係的 engchi U. 轉變，探究鄉鎮財政面臨國家強勢主導的財政改革下所面臨的困境，鄉鎮財政又將走向什麼樣的道路。本文內容並非尋求鄉鎮政府在中央與地方關係及國家與農村關係改變下的處境，而是以文獻探討的方式來瞭解當前鄉鎮財政過度擴張制度外財政收入行為的狀態，並以路徑依賴理論檢視鄉鎮財政問題所在。. 3 4. 三亂指的是鄉鎮財政對於農民亂收費、亂罰款、亂攤派造成的農民負擔問題。吳理財，2003，〈中國鄉鎮政府往何處去〉。《二十一世紀》8：4-14。. 3.

(14) 第三節研究方法與研究途徑本文在研究方法的應用上，主要採用歷史研究文獻分析法，蒐集與中國農村鄉鎮問題相關的歷史資料與專書、期刊、論文來對鄉鎮建制與鄉鎮財政設置做一瞭解，藉由分析現有資料與鄉鎮政權的現況、變化，針對中國大陸鄉鎮財政的問題提供一歷史演變的因果分析與辯證，而非僅為歷史的陳述與報導，並且對鄉鎮財政面臨的處境歸納出可供解釋與預測的方向。研究途徑的選擇上，本文目的為探討鄉鎮財政因制度設計而導致鄉鎮. 政治大重創鄉鎮財政，擴大鄉鎮財政缺口。「歷史制度主義」中「路徑依賴理論」立. 財政收支失衡，加上 1994 年分稅制財政體制改革與農業稅費改革，更是. ‧ 國. 學. 提供本文在探討中國鄉鎮財政制度變遷適當的途徑。. 「歷史制度主義」認為制度不僅是作為人或行動體的策略選擇背景，. ‧. 更應該嵌入歷史之中，也就是人或行動體以歷史做為策略選擇的背景。對. sit. y. Nat. 歷史制度主義而言，人或個體既受到歷史以及嵌入歷史中的制度所制約，. er. io. 同時在此制約中繼續創造制度與歷史。5「歷史制度主義」對於制度界定中，. n. 霍爾和泰勒認為制度是嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式 a v. i l C n hengchi U 的程式、規則、規範和慣例，也就是說制度是與組織和正式組織所制訂的規則和慣例相連的。諾斯則認為制度是人為制定的限制，約束人類的互動行為。 6 「歷史制度主義」對於制度變遷的探討從獨特的角度關注歷史發展，強調社會因果關係中「路徑依賴」（path dependence）的特性，「路徑依賴」指出歷史的重要，必須追溯制度累積的演變，才能理解今日的決策。「路徑依賴」為某一運作力量將受到過去既定的環境因素的調節，而眾多環境 5. 李英明，2005，《新制度主義與社會資本》。台北：揚智文化。頁 2-20。 Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，何俊智譯，2003，〈政治科學與三個新制度主義〉。《經濟社會體制比較》5：21；Douglass C. North，劉瑞華譯，1994，《制度、制度變遷與經濟成就》。台北：時報文化。頁 7-9。 6. 4.

(15) 因素中，制度作用最為顯著，制度因素被視為路徑依賴的核心因素。小事件的結果和機運環境即能決定結局，而一旦踏上某些特性的發展路徑，持續累積的變動更加強此一制度路徑的韌性而根深蒂固難以扭轉。7 制度變遷的過程決定於鎖進效果（lock-in）或者人類認知與回應機會變化的回饋過程（feedback process）。 8 因此在制度變遷過程中，可能產生所謂鎖進或鎖定效果—達成某一結果即無法撤出，或者因「路徑依賴」的自我強化產生反饋，更加依賴制度的延續。因此「歷史制度主義」途徑應用在本研究，把中國鄉村現行財政體制. 政治大物。農村政治制度建立的過程鑲嵌在歷史背景，但受到歷史制度因素的制立視為一項「正式制度」，同時也是根源於歷史、政治、經濟、社會下的產. 約，鄉鎮政府仍沿用到人民公社時期固有的全權全能方式管理鄉村社會，. ‧ 國. 學. 隨著市場經濟開放，鄉鎮財政的財權與事權不對稱衍生的各種問題逐漸浮. ‧. 現。「路徑依賴」可用來解釋鄉鎮財政受到分稅制財政體制改革與稅費改. n. al. 圖 1-1 理論架構圖. er. io. sit. y. Nat. 革影響時，因舊有制度的制約所產生的路徑依賴的情況。. i n C 路徑依賴 h e n g c路徑依賴 hi U. v. 過度仰賴制度外資金. 鄉鎮財政制度分稅制改革. 農業稅費改革/反饋. 7. Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，《政治科學與三個新制度主義》，頁 22；Douglass C. North，《制度、制度變遷與經濟成就》，頁 113-118。 8 Douglass C. North，《制度、制度變遷與經濟成就》，頁 1-12。. 5.

(16) 第四節文獻檢閱研究中國農村社會與農村政治制度的文獻中，可依其應用的研究途徑、理論與視角分為國家與社會關係、中央與地方關係以及鄉村關係，這三種途徑以不同的角度切入研究中國農村問題，分別描述出不同關係下的中國農村社會，為中國農村社會問題的研究呈現出更多角度的面向。. 壹、國家與社會關係國家與社會關係的視角是在研究中國鄉村各種問題時一個重要的切入點。西方學者首先由社會學分析角度對中國在文化革命後、改革開放初. 政治大. 期進行研究，魏昂德認為國家與社會關係的研究所涉及的重點即為對權力. 立. 運用的研究。 9 現今，國家與社會關係仍然是西方研究中國問題的重點所. ‧ 國. 學. 在，但研究主題轉為改革過程中的問題，如改革過程中官員與制度之間的互動過程，對於國家社會的關係產生什麼樣的影響。中國農村研究領域. ‧. 中，中國大陸國內學者亦多採用「國家與社會關係」研究途徑分析、解釋. y. Nat. sit. 中國國家與鄉村社會關係的變化，以及社會相對國家逐漸具有自主性的轉. a. er. io. 變。不過有關國家–社會關係的分析概念仍十分粗糙，大多以「分化–結合」. n. iv 或「相對強度」為基本架構，將國家與社會看做具有不同性質、不同邏輯 l. n U e n g c h i10 的極端研究對象，容易陷入二元對立思維。. Ch. 鄒讜《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看》一書對近代中國國家與社會關係的歷史形成，以極清晰、獨到且不同於西方的觀點來剖析中國近代的國家與社會關係。二十世紀的中國由皇帝唯一統治的獨特社會政治體系瓦解，進而必須對國家、社會，以及國家與社會的關係進行重建，他提出「全能主義（totalism）」比「極權主義（totalitarianism）」. 9. 魏昂德，1999，〈現代中國國家與社會關係研究：從描述現況到解釋變遷〉。收錄於塗肇慶、林益民主編，《改革開放與中國社會—西方社會學文獻述評》。香港：牛津大學出版社。頁 57-71。 10 柳金財，2003，〈當前中國大陸村民自治研究相關途徑與理論適用之探討〉。《展望與探索》1： 67。. 6.

(17) 能夠更精確地描述由共產黨領導的中國大陸，「全能主義」指的是國家– 社會關係的一種型態，政治機構的權力不受限制地滲透、控制著社會各個階層、領域，「全能主義政治」則是以此思想為基礎的政治社會，在此之下的政治與社會關係存在特定形式，而不涉及其社會中的政治制度或組織形式。11 中國共產黨最初運用農村中組織起的社會政治力量，將知識份子、農民、小資產階級以及學生納入社會運動與群眾團體，建立政府和軍隊，組成一個國家內的國家，在此國家內，黨領導一切，滲透社會各領域和人民正常生活，透過互相作用的過程，黨國家與社會深深連結。1949 年以後，. 政治大國家—社會關係。接著歷經工商業社會主義改造和合作化、集體化運動，立共產黨成功地在可能範圍內，重新建設整個社會，建立起不同君主時代的. 國家更佔領多數社會領域，社會不再擁有其自由、自主的組織與機構，這. ‧ 國. 學. 樣的制度下國家權力全面擴張至社會生活的任何領域並且不受道德與意. ‧. 識型態的約束，徹底形成「黨–國家」（party-state）的形式。 12. y. Nat. 于建嶸則以「城市與鄉村的二元政治結構理論」為國家與社會的互動. er. io. sit. 關係研究中國的基礎政治社會，並試圖從鄉村政治社會內在的衝突和交換過程來解釋國家在制度安排及對中國鄉村政治發展的影響。于建嶸以位於. al. n. v i n Ch 湖南省衡山縣白果鎮的岳村為出發，運用縣、鄉、村循序深入的模式，將 engchi U. 國家與鄉村社會相互關係的演變與變化探討清楚。透過岳村、白果鎮、衡山縣的線性關係，探討廣大中國農村中一個小小的村所面臨的轉變與衝擊。運用「國家、基層政府、社區組織和村民」的解釋路徑，來探討轉型期中國鄉村社會的政治結構，于建嶸在其書結論點出，轉型期中國鄉村政治結構的變遷過程是在現代化背景下由國家主導的鄉村社會制度變遷過程。國家受到鄉村利益結構等多種因素形成有限主導的政治模式，同時鄉村政治結構的變遷過程，也是從身份到契約的轉變過程、中國傳統權力文 11. 鄒讜，1994，《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看》。香港：牛津大學出版社。頁 3。 12 鄒讜，《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，頁 3-5。. 7.

(18) 化走向民主權利文化的發展過程。 13 配合以現在化為特定的歷史背景，從城市與鄉村分離、自給經濟與市場經濟、傳統文化與現代文明等多角度，釐清鄉村政治發展脈絡。黃宗智認為以哈貝馬斯資產公共領域（bourgeois public sphere）與市民社會等國家與社會之間的二元對立預設概念被運用在分析中國並不全然適合，他將哈貝馬斯公共領域的概念運用在中國時加以界定，提出在國家與社會中應該還存有一個第三空間，也就是哈貝馬斯將公共領域概念放入國家與社會關係時的概念，將之定義為第三領域（third realm），藉以更. 政治大程所消滅，同時具有超出國家與社會影響的自身特性與自身邏輯存在，透立清晰地瞭解、運用此概念。第三領域不會被國家社會化與社會國家化的過. 過第三領域概念的運用，國家與社會過於簡化的對立狀態也就不易產生。. ‧ 國. 學. 黃宗智認為此一概念可避免採用西方國家與社會關係途徑來解釋國家權. ‧. 力與鄉村社會力量時，產生兩者同時增強或減弱的矛盾。 14. y. Nat. 對此魏昂德指出，當國家與社會關係的模式被運用到研究中國社會. er. io. sit. 時，自下而上的影響均被標為「公民社會的興起」或「公民社會的萌芽」，「公民社會」的概念偏離如何分析正在發生的政治變化，而將歐洲歷史發. al. n. v i n Ch 展投射至中國社會。他贊同中國國家與社會關係產生變化的原因來自於經 engchi U 濟重組的觀點，中國經濟的重組改變不同層面的政府官員間的利益與權. 力，改變不同國家機構間的關係。在國家與社會關係上，國家與社會關係的變遷更重於國家與社會關係的描述，外於國家與社會關係的領域，如生產資料控制的變化或黨不再對成員進行嚴格控制、不再動員和改造社會，可用來觀察國家與社會關係的變化，國家與社會關係的研究應轉變為對政治變遷及其原因的研究。 15 13. 于建嶸，2001，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》。北京：商務印書館。頁 18-20。黃宗智，1998，〈中國的「公共領域」與「市民社會」？—國家與社會間的第三領域〉。收錄於《國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑》。北京：中央編譯出版社。頁 420-443。 15 魏昂德，〈現代中國國家與社會關係研究：從描述現況到解釋變遷〉，頁 57-71。 14. 8.

(19) 徐勇則以國家政權建設的論點，國家以制度安排來向農村汲取資源為其論述起點。農業稅費改革帶動農村基層政權體系的財政基礎，使原本依靠農業財政維持和運行的基層政權體系及政府任務面臨財政枯竭的財政壓力，來看鄉鎮治理體制的改革。他認為農業稅費改革實質上是國家對權益和權力的再配置過程。農業稅費改革不僅僅減輕農民負擔，更直接衝擊原本傳統的農村基層治理體制，因為中國農村基層治理體制基本上是依靠農業稅費所維持，免除農業稅後，受衝擊和影響最大的就是鄉鎮體制。徐勇更指出，因財政壓力而帶動的鄉鎮體制改革應該跳脫鄉村視角，以現代. 政治大與農民之間的關係，強化國家統治根基。立. 國家構造的角度重新設計現代鄉鎮制度。透過制度的重新設計，調整國家 16. ‧ 國. 學. 貳、中央與地方關係. 中國大陸自改革開放後，將國家計畫的權力轉移至市場，由過去集中. ‧. 決策改由地方決策，實行「權力下放」，使中國大陸經濟與政治產生極大. sit. y. Nat. 的轉變，證明中國現行制度缺乏能力與手段來處理國家（the state）內部的. er. io. 利益衝突，鄉鎮問題事實上就是中央與地方關係下模糊未清的地帶。. n. 吳國光與鄭永年由「地方主義」興起討論中國大陸所面臨的中央與地 a v. i l C n hengchi U 方關係轉變。他們認為民眾對於中央採取權力下放後所快速發展的經濟感. 到滿意，進而使國家與社會（state-society）間的矛盾得到舒緩，並保持相對的政治穩定，分權策略確實增加了中國政權本身的合法性與穩定性。然而權力下放也使共產主義的中國產生制度性危機，地方自主性提高擁有極大的權力發展地方經濟進而行程某種程度上的政治自主性；地方對於中央政策的貫徹也因自主性提高而受到阻礙，同時中央財政能力的衰退夠使得中央漸漸失去調節與控制地方的最有效力量。這樣制度化的危機，吳國光與鄭永年認為，必須從改革中央地方關係與中央權力構成來下手，制度設 16. 徐勇，2006，〈在鄉鎮體制改革中建立現代鄉鎮制度—稅費改革後的思考〉。《社會科學》（北京）7：93-96。. 9.

(20) 計的轉型比起「集權」、「分權」的二分法更能解決中央與地方關係的矛盾，但制度的創新並不是創造一個新的制度，而是對舊有制度產生的危機–如財政危機、產權問題與權力轉移等來分析舊制度的缺失，進而改造原有制度形成新制度。 17 邱澤奇對於鄉村選舉的研究中提到，經濟發展後的新的中央與地方關係不僅止於中央與省級政府間關係，也概括了鄉鎮政府與上級政府的關係，也就是說「地方」是一個多層級的複合概念。「地方政府」是多層次的獨立於民眾與中央政府，又相互獨立的第三方利益團體。中央與地方經. 政治大一方面權力的下放也使得中央地方關係產生「變通」的制度性變化。地方立濟資源消長而產生的談判機制中，中央仍保有人事權和整體政策資源，另. 政府變通的行為造成其權力邊界的擴大，使得對上級政府權力產生侵蝕或. ‧ 國. 學. 地域化，並且對地域範圍內組織全面控制。這也是為何鄉村社會中鄉鎮政. sit. y. Nat. 參、鄉村權力結構. ‧. 府代表著實際運作的政府的原因。 18. er. io. 賀雪峰與董磊明將中國鄉村治理透過村莊基本秩序狀況及維繫機. n. 制、村幹部角色與動力機制和鄉村關係狀況三方面，將鄉村治理類型加以 a v. i l C n hengchi U 分類，包括原生秩序型、次生秩序型、鄉村合謀型與無序型等四種鄉村治理模式。他們認為中國鄉村治理狀況受到制度極大影響，卻又在制度規定間存在差異，此差異更多表現在不同地區間的實施差異上，也就是說不同地區的實施狀況影響著鄉村關係與鄉村治理。此外賀雪峰認為縣鄉村體制中的鄉村關係是一產生制度性腐敗的體制，鄉鎮行政與村幹部間霸佔諸多資源，將鄉與村間的轉移支付和自下而上的農民負擔均納為己有，使鄉村. 17. 吳國光、鄭永年，1995，《論中央–地方關係：中國制度轉型中的一個軸心問題》。香港：牛津大學。 18 邱澤奇，1998，〈鄉村選舉與村鎮組織關係：兼論中央與地方關係的制度性變遷〉。收錄於陳明通、鄭永年主編《兩岸基層選舉與政治社會變遷》。台北：月旦出版社。頁 362-392。. 10.

(21) 組織成為一大問題。 19 趙樹凱認為自 90 年代以來，鄉村兩級組織關係經歷變化的過程，村莊內部自主性資源和自主性組織結構的生成發展與鄉鎮政權對村級組織的行政控制相互作用，鄉鎮對於村莊的控制看似加強了，實則造成基層政府與村莊社會的脫節。鄉鎮政府的衝突化解者與衝突製造者雙重角色在不同體制與條件環境下，互有消長。近年來，中央政府連續頒布的農村新政，有效地緩和農村社會的結構性緊張，要解決農村社會問題，進一步推動政府體制改革是不可避免的。 20. 政治大社會的關係框架的正式權力為研究重心，包括村鎮兩級的權力結構關係。立王雅林則以黑龍江省昌五鎮為個案研究農村基層權力結構，在政府與. 王雅林的研究中，不論在村級或者鎮級組織上，黨皆為權力中心。村級組. ‧ 國. 學. 織中黨支部活動力最強處於權力中樞位置，其他組織在黨支部領導下活. ‧. 動；鎮級組織則呈現金字塔型結構，是一個以鎮黨委為核心的黨政高度一. y. Nat. 體化的權力結構。在由行政支配主導與缺少制衡的體制下，鎮級權力體系. io. sit. 表現出極強的自我擴張慣性，使得政府機構臃腫和行政成本過高，更令人. n. al. er. 擔憂出現「內捲化」的現象。 21. Ch. engchi. i n U. v. 第五節研究架構與章節安排本研究擬由鄉鎮政府在中共政治體制下的制度面切入，先針對鄉鎮政權的組成與鄉鎮財政的構成、運作做一瞭解，並以 1994 年分稅制財政體制改革與 2000 年展開的農業稅費改革作為影響鄉鎮財政收支狀況的政策性因素，分析鄉鎮財政擴張制度外財政收入的因素與解決方式。本文欲探 19. 賀雪峰、董磊明，2005，〈中國鄉村治理：結構與類型〉。《經濟社會體制比較》119：42-50；賀雪峰，2003，〈當前縣鄉村體制存在的主要問題〉。《經濟社會體制比較》110：83-87。 20 趙樹凱，2005，〈鄉村關係：在控制中脫節—10 省（區）20 鄉鎮調查〉。《華中師範大學學報（人文社會科學版）》44：2-9。 21 王雅林，1999，〈農村基層的權力結構及其運行機制—對黑龍江省昌五鎮的個案研究〉。《中國社會科學》5：37-51。. 11.

(22) 討的部份分為：第二章由鄉鎮政權組成的歷史因素、結構談起。在中共建國後的國家與社會關係下，鄉鎮政權為國家與農民間的唯一媒介，經由鄉鎮政權，中央得以控制並汲取農村資源以求國家發展，鄉鎮政權實際支配著廣大農村社會。隨著 80 年代後人民公社體制瓦解，鄉鎮政府與相應的鄉鎮財政建立，由於中共政治體制中存在以黨做為核心的一元化領導與一體化運作，因此鄉鎮政府與鄉鎮財政運作主要是依據上級與黨的指示。第三章探討分稅制財政體制改革對鄉鎮財政收支結構影響的因素。鄉. 政治大鎮政權必須兼顧上級指標與鄉鎮發展，造成鄉鎮財政惡化，不得不鑽體制立. 鎮財政因中央實施分稅制以解決中央政府收入下降的問題而陷入窘境，鄉. 漏洞，巧立名目向農民徵收稅費，使農民負擔沈重，形成農村財政問題的. ‧ 國. 學. 惡性循環。. ‧. 第四章則針對 2000 年展開的農業稅費改革試點與鄉鎮財政制度做一. y. Nat. 理論探討。中共中央為解決農民負擔過重問題，於農村實行稅費改革試. er. io. sit. 行，至 2006 年更宣佈全面廢除農業稅，鄉鎮財政更是雪上加霜。本章第一個部分對鄉鎮財政受到農業稅費改革的內容與相關制度調整深入瞭. al. n. v i n Ch 解，第二個部分則依歷史制度主義中路徑依賴的觀點來分析鄉鎮財政是否 engchi U 存在著路徑依賴的問題，又如何破解路徑依賴的鎖定狀態。. 12.

(23) 圖 1-2 研究架構圖. 事權劃分不清加重. 分稅制. 縣級交付的指標數字及任務. 縣級轉嫁支出責任. 公共支出下移. 財政籌集收入. 上解. 政治大. 下撥. 立. 實際可支配收入. 縣鄉協調. 鄉鎮財政收支. ‧. ‧ 國. 學財政赤字. io. sit. 收費行為. al. n. 農民負擔. er. Nat. y. 制度外資金收入. Ch. engchi U. 13. v ni. 鄉鎮負債.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(25) 第二章黨國專政體制之鄉鎮政權第一節中國大陸鄉鎮政權的演變從長遠的制度角度觀察中國大陸鄉鎮政府從草創到制度化的過程，可看出鄉鎮政府與中共建國後對農村進行的國家基層建設發展有著密不可分的關係，鄉鎮的發展不僅僅是公社化的社會經濟管理組織機構改革。制度層面看來，中國鄉鎮政府的正規化發展是國家權力集中過程中權力延伸的手段與結果。國家與鄉村的關係從建國初期到 80 年代的改革數十年間並未產生國家的權力和國家對農村社會的控制自農村地區撤退的狀況 22 ，. 政治大. 看似由模糊到清晰的演化過程中，鄉村與國家的關係依舊相依相存、密不. 立. 可分。. ‧ 國. 學. 中共建國後的中國農村政權建設發展大略可分為三個階段，第一階段是 1949 年到 1958 年建國初期；第二階段為 1958 年至 1982 年人民公社時. ‧. 期的政社合一；第三階段則是 1982 年政社分開，重新建立鄉人民政府至. y. Nat. sit. 今。 23 第一階段是政府機構建立「管理式」控制模式的發展時期，1958 年. a. er. io. 至 1982 年的第二個階段則是中國社會生產動員式的社會運動模式，1982. n. i v 24 年後開始的第三階段則又回歸至強化階段的管理模式。 l. n U engchi 本節將針對中共建國初期的鄉鎮建制與人民公社時期鄉鎮制度的演. Ch. 變進行初步探討，了解鄉鎮政權發展與制度組成，同時解析鄉鎮財政制度的構成與系統關聯。. 壹、中共建國初期的鄉鎮建制（1949-1958） 20 世紀初中共政府為了實現國家的現代化，將國家行政權力開始下沈，由過去「王權止於縣政」更進一步地把國家政權建立到縣級以下，將 22. 王銘銘，2000，〈國家與社會關係史視野中的中國鄉鎮政府〉。收錄於馬戎、劉世定、邱澤奇主編《中國鄉鎮組織變遷研究》。北京：華夏出版社。頁 26-35。 23 張厚安、白益華主編，1992，《中國農村基層建制的歷史演變》。成都：四川人民出版社。頁 186。 24 王銘銘，《國家與社會關係史視野中的中國鄉鎮政府》，頁 63。. 15.

(26) 廣闊中國農村納入中共國家一體化的體系當中，將中國農村一方面納入中共國家全面式的國家掌控之下，另一方面從廣大農村匯集資源以挹注國家發展現代化。 25 一個國家對於強化國家權力，進一步地將國家權力推進鄉村社會，即透過「政權建設」的逐漸加強，包括政權的官僚化、滲透性、分化以及對下層控制的鞏固，大幅改變鄉村社會固有的政治、文化及社會。這個加強政權建設的過程在中國不僅僅出現於清末民初，1949 年中共政權的建立就是由基層開始建立與國家政權相關連結的各級組織，進而達到清末民初以來試圖完成的「國家政權建設」。 26. 政治大觸，在此過程中，存在著「動員式」與「管理式」交替的過程，在大多地立. 1949 年前，中國共產黨為推翻舊政權，採用社會動員的方式與社會接. 區這兩者是並存。在中共取得政權前，中國共產黨為了進一步鞏固解放區. ‧ 國. 學. 的政權，在新解放區採取社會動員的模式，在較為穩定的解放區則實行同. y. Nat. 「專政」。 27. ‧. 村土地改革，透過以階級標準劃分地方社會的方式達到強化人民政權的. er. io. sit. 1949 年至 1958 年間，中國農村歷經土地改革、合作化運動到實施人民公社制度，經過這個建設國家政權的手段與過程，中國大陸農村基層政. n. al. C 權的建設呈現出國家權力逐步下移的狀況。. hengchi. i n U. v. 1949 年 10 月 1 日，中華人民共和國成立在全國展開土地改革與基層政權的建設，部分地區實行縣、區、鄉三級人民代表會議，對數以萬計的鄉級組織進行重整。1950 年 8 月進行民主建政，在區以下設立鄉一級行政單位。同年 12 月，中央人民政府政務院頒布《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，延續民國時期的行 25. 徐勇，2003，《鄉村治理與中國政治》。北京：中國社會科學出版社。頁 113。杜贊奇，1994，〈現代化的陷阱－1900-1942 年中國國家權的擴張對華北鄉村社會的影響〉。《戰略與管理》（北京）4：38-40、50-51。文中指出，中共政權建立後，一直試圖將納稅責任固定在一個穩定、可靠的社區組織上，但這種組織越來越不滿足地方與國家需求，直到五○年代實行合作化才使得徵稅單位、土地所有和政權結構完全統一，合作化在政治與經濟上均完成當時「政權建設」的目標。 27 王銘銘，〈國家與社會關係史視野中的中國鄉鎮政府〉，頁 61-62。 26. 16.

(27) 政劃分，建立鄉（行政村）為一級地方政權的基礎，規定鄉人民政府的規模與職權，強調鄉級政府組織的基層政權性質。中共透過行政區的重新劃分，對原本縣以下的行政區做更細微的切割，加強國家對鄉村社會的控制。中國農村基層政權建立過程與土地改革關係極為密切，可說土地改革的過程就是建立政權的過程。 28 為了鞏固農村的革命成果，中共在農村藉著土地改革抑制傳統農村地區地主菁英階級，加以擴大農村群眾基礎。 29 並藉由土地改革對鄉村社會產生權力的重組，使國家政權得以延伸到農村村莊，建立起自上而下的支配體系，將農民完全地被納入國家政治體系之中，形成鄉村社會中新的國家與社會關係。 30. 政治大 1954 年 1 月農業合作化運動剛起步之時，內務部為強化鄉政府的組織立. 建設發出規定，要求鄉政府設立正規的下屬工作委員會（1 個工作委員會. ‧ 國. 學. 由 5 至 9 人組成），對生產合作、文教衛生、治安保衛、人民武裝、民政、. ‧. 財糧、調解等方面做出管理，進一步發揮鄉政權的效能。1954 年 9 月第一. y. Nat. 屆全國人民代表大會通過的「五四憲法」明確規定鄉、鎮為國家在農村的. er. io. sit. 基層行政區劃，鄉、鎮政權是農村基層政權；鄉、鎮政權組織的權力機關為人民代表大會，權力執行機關為人民委員會。1955 年配合農業合作化運. al. n. v i n Ch 動在全國展開，鄉的工作重心由打擊反革命、領導土地改革等政治任務轉 engchi U 為組成農業合作社、發展農業生展等功能。為了適應農業合作化運動所帶. 來的功能變動，中共對於鄉的區劃加以擴大，在全國展開併鄉等擴大鄉的措施。至 1995 年底，全國鄉的數目由 21,800 多個減少為 11,700 多個，鄉的數目下降。 31 但鄉鎮政府的人員組成、規模及功能在此一階段已達到管理成熟的狀態。 32. 28. 王振耀、白益華主編，1996，《鄉鎮政權與村委會建設》。北京：中國社會科學出版社。頁 19-21。史景遷，2001，《追尋中國現代化：從共產主義到市場經濟》。臺北：時報文化。頁 31-35。 30 吳理財，2002，〈村民自治與國家政權建設〉。《學習與探索》1：26。 31 張厚安、白益華主編，《中國農村基層建制的歷史演變》，頁 189。 32 王銘銘，〈國家與社會關係史視野中的中國鄉鎮政府〉，頁 63；于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 220-221；張立榮，1995，〈農村政治制度狀況與政治穩定〉。收錄 29. 17.

(28) 以湖北省衡山縣與衡山縣為例，1957 年鄉鎮總數增加為 53 個，較 1949 年的 16 個增加近 3 倍多，行政建制不斷小化，所轄範圍縮小。此時期的制度變革表現出明顯的集中性特徵，由小到大、由少到多、由分散至集中，整體而言 1951 到 1958 年可說是中共行政管理制度變革最頻繁的時期。國家行政建制小化的結果使得國家與鄉村社會間的聯繫獲得加強，確保國家行政權力深入鄉村社會。行政建制縮小對國家而言，政權架構不產生變化而管轄範圍上變小，權力機構能夠更有效地管理管轄區域，社會民眾也更接近國家的政治權力。國家運用文化引導、利益誘導和權力強制方式主導. 政治大威的存在與作用方式。國家權力得以在鄉村社會滲透、紮根、深化。立. 鄉村社會。在國家力量強勢進入鄉村的同時，也改變鄉村社會既有地方權 33. 1949 年至 1958 年同時也是中共國家機器急速膨脹的時期。此時期中. ‧ 國. 學. 共為鞏固新生政權，加速擴大國家職能，國家工作人員人數不論黨群系. ‧. 統、政法系統、財貿工交系統等等均急遽增加。橫山縣於 1949 年縣區人. y. Nat. 民政府成立之時僅有幹部 163 人，至該年年底增加至 629 人，1953 年幹部. er. io. sit. 總數已急速增長達 3,694 人，其中黨群、政法等系統達 1,786 人。國家透過派遣工作人員到基層農村社會，建立起國家權力的滲透。對農村村民而. al. n. v i n Ch 言，國家幹部代表著國家和政府，幹部與農村村民之間的關係就是農民與 engchi U 國家間的關係，在這緊密的關係之下中共中央命令可以地有效傳達到廣大農村，國家意志藉此得以貫徹。 34 土地改革後，原本在鄉村社會處於低層、政治上無任何影響力的貧窮農民與昔日把持農村經濟、政治生活的地主、富農位置一夕倒轉，新的地. 方權威—「幹部」產生。從初級合作社到高級合作社，產生較為複雜的公共權力組織，國家與鄉村社會之間需要一個密切的聯繫，「幹部」在完成國家政權建設同時，成為國家權力滲透農村社會的對話窗口。整個合作化於張厚安、徐勇主筆，《中國農村政治穩定與發展》。武漢：武漢出版社。頁 504-505。 33 于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 249-250。 34 于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 250-251、256。. 18.

(29) 運動的過程是計畫性的制度變遷過程，這個過程中，國家權力扮演著主導角色，改變地方權威存在狀況與網絡，家族權威亦受到削減，農村社會最終形成「村社合一」的政治結構。 35 這樣的村社合一狀況一直到 1958 年「大躍進」運動，為了適應新的土地經營方式，以及新的農村經濟與社會的發展需求，轉變為全國農村撤鄉併社的人民公社體制。中共在農村撤銷了鄉級政權建制，改以「黨政不分」、「政企合一」的人民公社體制，代替鄉鎮政府行使基層政府的職權。由於人民公社體制的出現，使得鄉鎮政權的設計在 1958 年遭取消長達 20 餘年，直到人民公社瓦解後才逐漸恢復。 36. 政治大貳、人民公社時期的「政社合一」體制（1958-1982）立. ‧ 國. 學. 1958 年 12 月展開至 1983 年才取消的人民公社制度，是中國國家對於農村社會掌控進入更緊密的時期。整個 20 世紀 50 年代，中國以強化國家. ‧. 對農村的整合為目的，經歷土地改革、農業合作化和集體化運動，於 50. sit. y. Nat. 年代末期鑄造出人民公社制度的架構，人民公社時期農村政治穩定可視為. er. io. 前公社時期一系列劇烈的政治社會改造運動逐步沈寂之後的結果。吳毅指. n. 出，自人民公社制度建立起來到 70 年代末 80 年代初農村改革開放，中國 a v. i l C n hengchi U 農村並無大規模的制度變遷，即便人民公社期間政治運動不斷，甚至出現「文化大革命」如此轟烈的全國政治運動，農村社會依舊維持在人民公社. 制度框架內運作，而不再是以改變農村制度為由的變動。因此，人民公社時期的中國農村經濟、政治、社會等方面進入一個變化較小的時期。 37 人民公社建立的意義並不僅在於經濟層面，除了意識型態外，還有一項重要因素，就是權力體制問題。合作化運動進行至高級社階段時，僅是在鄉鎮體制之下的村級單位組合，與國家基層政權組織鄉鎮政府並未形成 35. 于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 247-259。王振耀、白益華主編，《鄉鎮政權與村委會建設》，頁 3。 37 吳毅，1997，〈人民公社時期農村政治穩定形態及其效應—對影響中國現代化進程一項因素的分析〉。《天津社會科學》5：96。 36. 19.

(30) 一致，產生高級社形成的權力體系與國家基層行政體系的落差，造成國家全面控制鄉村社會的困難。因此人民公社體制的設計，可將國家基層行政體制與鄉村社會的經濟組織相結合，達到政社合一的實現。 38 一、人民公社體制的建立中共通過縣、鄉基層政權和中國共產黨農村基層組織，將國家權力延伸到自然村，建立起國家與農村的制度連結。農業合作化高潮後，農村的政治結構與社會經濟發生變化，使得高級農業生產合作社在經濟層面上將分散的農戶組織起來，同時也將農民的社會生活與家庭生活納入集體的控. 政治大好基礎。人民公社設計的產生及其形式，滿足了國家加強農村社會管理的立制。國家因此具備凝結和動員農民的能力，為後來人民公社制度的產生打. 需求。 39. ‧ 國. 學. 1958 年 9 月中共中央政治局擴大會議通過《關於在農村建立人民公社. ‧. 的決議》中指出人民公社的建立是趨勢發展所必須，人民公社將發展成為. y. Nat. 共產主義社會的基層單位，實行統一領導、分級管理的制度。. er. io. sit. 人民公社的組織規模，在決議中提出一般以一鄉為一社，2000 戶左右較為適合。公社的管理機構分為公社管理委員會、管理區（或生產大隊），. al. n. v i n Ch 一般是分片管理工農商學兵、進行經濟核算的單位，盈虧由公社統一負 engchi U 責。生產隊是組織勞動的基本單位。《關於在農村建立人民公社的決議》. 通過後僅一個月的時間，中國各地除雲南、四川省等的少數民族地區外，普遍撤銷鄉、民族鄉政府成立「政社合一」的公社管理委員會。全國有 94 個縣，以縣為單位建立人民公社，區鄉體制被取消，大多數地方則以鄉為單位建立人民公社。 40 1958 年 12 月中共中央《關於農村人民公社若干問題的決議》規定：「人 38. 于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 261。吳毅，〈人民公社時期農村政治穩定形態及其效應—對影響中國現代化進程一項因素的分析〉，頁 97-98。 40 王振耀、白益華主編，《鄉鎮政權與村委會建設》，頁 21。 39. 20.

(31) 民公社是我國社會主義社會結構的工農商學兵結合的基本單位，同時又是社會主義政務組織的基層單位。」公社採用政治組織和經濟社會組織合二為一的體制，具有國家行政管理和社會生產管理的雙重職能。公社組織體系一般由公社管理委員會、生產大隊（或管理區）和生產小隊三級構成。 41. 1958 年的人民公社第一階段帶來的問題，迫使黨和國家認識到人民公社制度的缺陷。1962 年中共中央公佈《關於改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》，把核算單位確定在生產隊一級，以生產隊為基礎實行三. 政治大同年 9 月，中國共產黨八屆三中全會通過《農村人民公社工作條例修正草立. 級集體所有權為根本制度。與原本高級合作社規模相似，大體上 20~30 戶。. 案》，進一步確認生產隊作為基本核算單位的原則，並公社的組織、機構、. ‧ 國. 學. 職權、管理體制等做出規定，人民公社體制逐漸定型 42 。透過一連串的整. y. Nat. 按公社、生產大隊和生產隊來分配權力與職權。. ‧. 頓，將人民公社規模縮小、恢復區建制，並且建立起公社內部的分權體制，. er. io. sit. 人民公社體制運作期間雖然發生「由大至小」的調整，由成立初期的「三級所有、公社為基本核算單位」，一年後調整為「三級所有，生產大. al. n. v i n 隊為基本核算單位」，1962 C 年又調整為「三級所有，生產隊為基本核算單 hengchi U 位」，但是人民公社的管理體制和組織運作原則、分配方式並沒有本質上的改變。二、共產黨一元化領導的「政社合一」體制人民公社體制實行「政社合一」體制，「政社合一」意指經濟組織和政權組織結合在一起，人民公社兼具農村經濟組織和農村基層政權組織的功能，採取將農村經濟組織與政權組織結合的方式，創造過渡至全民所有制經濟過渡的條件。人民公社一方面執行著政權機構的職能，另一方面也 41 42. 張立榮，〈農村政治制度狀況與政治穩定〉，頁 505。王振耀、白益華主編，《鄉鎮政權與村委會建設》，頁 21。. 21.

(32) 執行組織生產和流通等經濟組織的功能，但經濟與政治組織兼具的運作結果並不如想像中的簡單。以人民公社作為經濟組織來說，成本核算是重要的事項，但在政社合一的組織中，所有開支，包括徵糧、徵兵、社會救濟、教育、修路、調節糾紛、戶口登記和婚姻登記等均屬於政權組織行政方面開支，由公社整體開支、負責，這種方式不利於公社劃分經濟核算。相同地，具有行政組織功能的公社在以發展農村經濟工作為主的目的下，也容易使農村行政管理產生漏洞。此外人民公社化初期的「政社合一」將各種權力過於集中在縣、社兩級，基層生產單位沒有自主權進行分級管理，使人民公社基層勞動紀律鬆散，形成分配平均化的狀況。 43. 政治大兼具經濟與政治角色的人民公社的建立並不完全是經濟上的目的，除立. 了意識型態之外，還包括權力體制的問題。合作社的建立重要意圖在於國. ‧ 國. 學. 家擁有絕對控制農產品、掌握農村的權力，高級社則是國家通過將農民家. ‧. 庭所有的生產資料變為公有財產，同時培養對國家負責的高級幹部。但高. y. Nat. 級社的範圍處於鄉鎮體制之下的村級組合，與國家基層的行政組織鄉鎮一. er. io. sit. 級並未形成權力體制的一致，使得國家對於鄉村社會控制不夠完整因此。人民公社的建立，將國家權力與農村社會的經濟組織相結合，達成政社合. al. n. 一。. 44. Ch. engchi. i n U. v. 人民公社的領導體制是以中共基層黨組織為核心，對全社的經濟、政治、文化和其他事務實行統一領導，分級管理。公社一級一般均設有黨委會，生產大隊和小隊皆有隸屬於黨委的黨支部和黨小組。公社黨委幹部多由上級黨委任命，屬國家行政官員，大隊書記和支部成員則以工分補貼，仍屬農民身份。黨組織高於公社其他組織之上，重大事務均由黨組織決定，透過嚴密的黨組織將黨的領導權延伸至農村社會的最基層。由於實行黨的一元化領導，使得政權組織難以獨立發揮功能，作為生產基本單位的 43 44. 陸文強、李建軍，1998，《農村合作制的演變》。北京：農村讀物出版社。頁 100-102。于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 260-261。. 22.

(33) 小隊也必須服從公社黨委與大隊黨支部的集中領導，基層管理經濟的自主權因此弱化。 45 人民公社時期的領導體制也因黨的一元化領導呈現出黨政財經融合為一體、工農商學兵統一領導的「政權組織經濟化」、「行政活動黨務化」、「管理活動軍事化」現象。人民公社的管理組織機構為公社社員代表大會及其產生的公社管理委員會。社員代表大會定期開會並選出公社社長、管理委員、監察委員，組成公社管理委員會。公社管理委員會相當於原先的鄉人民委員會（即鄉人民政府），受到縣人民政府的領導。 46 實際上由於黨組織所處的領導地. 政治大社重大事件的決策權並不在社員代表大會，而是各級黨組織。人民公社體立. 位，公社重大事件仍須先經黨組織討論後，再交由各級權力機關處理。公. 制下是將原來的行政組織轉變為行政化的鄉村組織，而不是以經濟組織取. ‧ 國. 學. 代行政組織。 47. ‧. 數億農民在「政社合一」的人民公社體制下，經濟組織、政權組織和. y. Nat. 黨團青婦等組織緊密配合，形成一個無所不包的強力社會權力網絡公社運. er. io. sit. 用政權的力量，通過政治動員、精神鼓勵、思想教育和行政處罰等超經濟手段以實現農村社會的高度整合。但這種高度集中的產品計畫體制背景. al. n. v i n Ch 下，廣大農民喪失財產權與自由，無法長期維持農村的政治穩定與發展， e n48 g c h i U. 反而使得農村經濟處於停滯狀態。在此情況下，「家庭聯產承包責任制」的產生滿足了農民的生存與經濟的需求，迅速地解構人民公社體制，根本地改變公社的政治關係、經濟關係和生產關係，使得公社體制名存實亡。因此人民公社制度於 1979 年在部分地區展開改革，到 1983 年 10 月至 1985 年春建鄉工作完成後才全面取消。人民公社體制在建國後的鄉鎮 45. 張立榮，〈農村政治制度狀況與政治穩定〉，頁 505-506；金太軍、施從美，2002，《鄉村關係與村民自治》。廣州：廣東人民出版社。頁 97。 46 金太軍、施從美，《鄉村關係與村民自治》，頁 94-95。 47 劉婭，2004，《解體與重構：現代化進程中的「國家—鄉村社會》，北京：中國社會科學出版社。頁 55-56。 48 鄧彔軍，1995，〈農村政治體系狀況與政治穩定〉。收錄於張厚安、徐勇主筆《中國農村政治穩定與發展》。武漢：武漢出版社。頁 480-481。. 23.

(34) 建制發展中，維持長達 25 年之久，這 25 年間公社的規模與區劃略有變動，但從公社時期的管理方式來看，堪稱農村社會平穩的階段。參、1982 年至今的「鄉政村治」制度人民公社制度實行期間農村基層政權的規模與形式隨著設區、撤區，人民公社的擴大、縮小或合併而反覆變化，無形中使得農村資源嚴重耗費，更對農村的經濟與社會發展產生消極、停滯不前的影響。直到 1978 年底中共十一屆三中全會，黨的實事求是思想路線恢復，農村經濟因家庭聯產承包責任制逐漸活絡，中國大陸行政區劃工作才又步上軌道。 49 人民. 政治大化各方面的需求，農村家庭聯產承包責任制的普遍推行宣告著「三級所立. 公社體制在面臨新的經濟體制轉型時，並未能夠配合國家社會、經濟和文. 有、隊為依歸」的公社管理體制瓦解。. ‧ 國. 學. 人民公社瓦解後，中國農村開始展開鄉村建制的恢復。「鄉政村治」. ‧. 制度的建立是一個漸進的過程。1982 年 12 月 4 日第五屆全國人民代表大. y. Nat. 會通過的《中華人民共和國憲法》頒布，確定廢除人民公社體制後的鄉村. io. sit. 組織形式。八二憲法將中共國家政權層次劃分為中央、省、縣、鄉（包括. er. 民族鄉、鎮）四級， 50 並且規定鄉、民族鄉和鎮為最基層行政區域，鄉鎮. al. n. v i n Ch 行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責，鄉鎮人民政府實行鄉長、鎮 engchi U. 長負責制，鄉鎮長由鄉鎮人民代表大會選舉產生。鄉鎮政府體制獲得確立。 1983 年 10 月，中共中央、國務院頒布《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求改善公社時期黨不管黨、政不管政和政企不分的情況，確實進行農村政社分離的改革。同時建立鄉政府、鄉黨委，設立鄉（鎮）人民代表大會為農村基層最高權力機關，人民代表大會選舉產生正、副鄉（鎮）長，鄉（鎮）長要向鄉（鎮）人民代表大會報告工作，並接受人民 49. 張厚安，1998，《中國大陸基層的民主改革：歷史篇中國特色的農村政治–「鄉政村治」的模式》。臺北：桂冠圖書。頁 4。 50 中共 1982 年憲法第三十條對中國大陸行政區域劃分做出規定，全國分為省、自治區、直轄市：省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。此外直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。因此大陸地方行政區層次可說為三級、四級並存。. 24.

(35) 代表大會的評議和監督。政社分設建立鄉政權改革的完成，代表著人民公社制度的結束，同時《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》中也要求鄉以下實行村民自治，按照居民居住狀況，建立具農村基層群眾性自治性質的村民委員會。村民委員會的工作與功能為積極辦理村內的公共事務和公益事業，並且協助鄉人民政府進行行政與生產建設工作。自此，鄉鎮政府恢復與重建的工作在全國各地展開，至 1985 年 2 月大致底定，全國農村人民公社政社分開、建立鄉政府的工作全部結束。建鄉前的中國計有 65,000 多個人民公社、鎮。全國大多數地區是以原先人民. 政治大村為基礎建鄉，屬小鄉制。政社分開展開後，總計在全國共建立 92,000 多立. 公社時期管轄範圍設立鄉，實行大鄉制，僅少數地區以原生產大隊或數個. 個鄉鎮政府（包括民族鄉）。. ‧ 國. 學. 中國大陸全國各地實行政社分開、重建鄉鎮政府的同時，鄉鎮地區亦. ‧. 按鄉鎮的劃分建立鄉鎮黨委。1985 年 4 月 12 日財政部頒布《鄉（鎮）財. y. Nat. 政管理試行辦法》，在鄉鎮建立起鄉級財政，加強鄉鎮政的功能，同時也. er. io. sit. 強化鄉鎮政府的作用與地位。 51. 除撤社建鄉的行動外，農村村級組織重建工作也跟著進行。村級組織. al. n. v i n Ch 重建的方式是在村民委員會下設立村民小組取代生產小隊，以村民委員會 engchi U 取代人民公社時期的生產大隊，並於村裡設村黨支部，在村民小組設黨小. 組。根據中共八二憲法，1987 年第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過《村民委員會組織法（試行）》，並於 1988 年 6 月 1 日正式試行。按照《村民委員會組織法》，村民委員會成為農民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。至此，「鄉政村治」的模式基本確立，取代人民公社制度的「三級所有，隊為基礎」與「政社合一」的運作方式。黨政經職能分開與村民自治組織的建立，使農村政治體系呈現新的格局， 51. 鄧彔軍，〈農村政治體系狀況與政治穩定〉，頁 476-477；王振耀、白益華主編，《鄉鎮政權與村委會建設》，頁 22。. 25.

(36) 適度調適農村經濟發展下的農村社會，改革後農村某些地區出現的失控和混亂的情況受到控制，維持經濟發展中的農村政治穩定。 52 鄉政村治制度架構是一種分權和限權制體制，鄉鎮政權不得任意干涉農民生產經營自主權和農村村民自治的領域範圍，但由於缺乏法律與制度化的規範做支撐，鄉鎮政權仍用著人民公社時期的全權全能體制方法來管理農村社會生活的各個層面。全權全能體制的管理方式隨著市場經濟與村民自治的發展、運作，各種問題不斷浮現。 53 事實上當前的鄉鎮政權是 50 年代鄉政權建設的繼續與發展，建立在. 政治大成。農村改革的出現乃迫於人民公社體制的弊端，並未對「鄉政村治」模立. 原有人民公社體制上的部分切割，延續著人民公社解體基礎下發展、形. 式進行周全地設計。「鄉政村治」制度下，鄉鎮政權為國家權力在農村社. ‧ 國. 學. 會的基礎與末梢，透過以鄉鎮黨組織為主的「鄉政」是國家權力與社區權. ‧. 力互為滲透、影響的連接點。 54 在探討鄉鎮問題上，首先必須對鄉鎮政府. y. Nat. 組成做一認識與釐清。鄉鎮人民政府屬於地方行政管理層級中的第四個層. 鎮黨組織仍為鄉鎮實際運作領導者。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 次，如同省級、市（地）級、縣級政府必須遵循黨為領導的原則，因此鄉. i n U. v. 第二節「鄉政」制度的組成與運作壹、鄉鎮政權的組成鄉鎮處於基層，管理轄區內的政治、經濟、社會發展等層面，管理的區域大小不盡相同。鄉鎮內的機構極為複雜，包含許多縣級的下派機構與單位，並且以執行上級的指示、命令、決議為要務。單獨的決策少，執行決策多。根據 2005 年中國統計年鑑統計，至 2004 年底，鄉鎮數為 36,952 52 53 54. 鄧彔軍，〈農村政治體系狀況與政治穩定〉，頁 477-478。金太軍、施從美，《鄉村關係與村民自治》，頁 117。金太軍、施從美，《鄉村關係與村民自治》，頁 123。. 26.

(37) 個，鄉村人口數為 75,705 萬人，佔全國總人口的 58.24％。 55 按照憲法規定，中共農村基層政權是指縣以下的鄉（民族鄉）、鎮一級政權。同時根據憲法第 96 條和第 105 條關於「地方各級人民代表大會是地方權力機關」與「地方各級人民政府是地方各級權力機關的執行機關，是地方各級行政機關」的規定，農村基層政權主要由鄉鎮人民代表大會和鄉鎮人民政府兩大部分組成，此外鄉鎮權力運行機關勢必包含控制國家的強大黨機器—鄉鎮黨委。鄉鎮黨委、政府、人大是鄉鎮組織中的基本結構部分，是俗稱為「塊塊」的部分。. 政治大鄉、鎮人民代表大會根據憲法規定，為農村基層一級地方國家權力立. 一、鄉鎮人民代表大會. 機關。鄉鎮人民代表的產生則是由，鄉、鎮人大代表每屆任期三年，屆滿. ‧ 國. 學. 之後，必須重新選舉新一屆人民代表大會。如同中共所有直接選舉，鄉鎮. ‧. 一級人大代表選舉最重要的環節是正式候選人的產生，根據規定除了各政. y. Nat. 黨和社會團體可推薦候選人外，選民十人以上也可推薦，但大多數情況下. er. io. sit. 仍是由農村基層黨組織主導鄉鎮人大候選人的產生與選舉。鄉鎮人民代表大會代表人民群眾行使管理基層國家事務的權力，直接參與地方國家事務. al. n. v i n Ch 的管理。現今的鄉鎮體制下，鄉鎮人大最主要的功能是每三年一次的鄉鎮 engchi U. 長選舉和每年對鄉鎮政府工作報告的審查和鄉鎮財政預算決算的審查。然而鄉鎮人大雖為鄉鎮政權組織中的最高權力機構，卻缺乏對鄉鎮長和其直屬單位的正副職幹部任免權，一方面又因條塊分割影響鄉鎮政府運作而連帶使鄉鎮人大權力受影響，鄉鎮人大在職權行使上受到許多限制。二、鄉鎮人民政府鄉、民族鄉、鎮人民政府是中國的基層國家行政機關，至 2005 年底，全國鄉鎮總數計有 35,473 個，15,951 個鄉政府，19,522 個鎮政府。 56 依照 55 56. 國家統計局編，2004，《中國統計年鑑 2005》。北京：中國統計出版社。頁 473。數據來源為中國民政部，《2004-2005 中國民政事業發展報告－農村村民自治》，中國網，. 27.

(38) 中共現行憲法和《地方組織法》規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府實行鄉長或鎮長負責制，由每屆鄉鎮人民代表大會首次會議直接選舉產生，負責鄉鎮人民政府運作，每屆任期為 3 年。鄉鎮規模方面，中央政府有關部門根據經濟發展、人口和面積等因素，將全國鄉鎮分為三個等級。經濟發達、規模大的鄉鎮為一類鄉鎮，機關人員編制為 45 人以內；發展與規模居中的鄉鎮為二類鄉鎮，黨政機關人員編制在 30 人以內；經濟不發達且規模小的鄉鎮為三類鄉鎮，機關人員編制不超過 15 人。鄉鎮政府機關設置根據其規模大小而有所不同。一類鄉鎮設置的政府. 政治大室等綜合性辦公室 4 至 5 個；二類鄉鎮則設置政府辦公室、財經辦公室和立行政機關包括政府辦公室、財經辦公室、社會事務辦公室、鄉村建設辦公. 民政、文教衛生、鄉村建設、計畫生育等助理員；三類鄉鎮則不設職能機. ‧ 國. 學. 構，只設民政、財政、生產、科教文衛、計劃生育、鄉村建設等助理員。. ‧. 57. y. Nat. 實際運作上，鄉鎮主要領導人包括正副書記、正副鄉鎮長、正副人大. er. io. sit. 主席的任免調動主要均由縣級黨委及黨組織所操縱，選舉流於形式。正副鄉鎮長人選經過縣委常委會決定後，為了保證此安排會受到落實，鄉黨委. al. n. v i n Ch 首先召開人代會中的黨員代表會議，要求黨員依照上級指示，並且在人大 engchi U. 代表中成立臨時黨支部和黨小組，確保上級屬意人選成功當選。正因為如此，鄉鎮政府雖具鄉鎮人大的執行機關與上級政府的行政執行機關雙重身份，鄉鎮政府執行程式上通常優先考慮上級行政指令的執行，加上鄉鎮人大效力不彰，縣級政府對鄉鎮政府具有極大的約束與操縱。三、鄉鎮黨委鄉鎮黨委是中國共產黨的基層組織，位居於鄉鎮權力組織中核心位置。鄉鎮黨委作為「鄉政」制度的核心，實行一元化領導和一體化運作，. http://big5.china.com.cn/chinese/zhuanti/minzheng05/894397.htm。 57 俞可平，2001，《中國政治體制》。臺北：風雲論壇出版社。頁 92。. 28.

(39) 居最高權力地位。在農村地區，按照屬地關係建構黨的基層組織系統，幾乎是有多少村莊就有多少個農村基層黨支部。 58 根據中國共產黨章程規定黨委作為執政黨在農村的基層組織，主要職責為貫徹執行黨的路線、方針、政策，執行中央和上級黨組織的各項指示，保證上級的指示在鄉鎮能獲得實踐。鄉鎮黨委採取委員制，每一屆委員會任期為 3 年，任期屆滿時由鄉鎮黨員大會進行換屆選舉。實際上鄉鎮黨委的產生就是按照縣委的意思，選舉出新的領導班子。鄉鎮黨員代表大會及鄉鎮黨委選舉都是按照上級黨委. 政治大黨組織更能直接控制鄉鎮。根據黨章規定，上級黨委甚至可在其認為必要立圈選決定好的人選來進行投票，透過形式安排出的黨委成員選舉，使縣級. 時，直接指定下級組織的負責人。這樣的運作模式顯示，鄉鎮黨委的權力. ‧ 國. 學. 來自於上級黨委的授與，確保上級黨委的指令能夠在鄉鎮獲得徹底實踐，. ‧. 確保國家政權的權力範圍和效力。 59. y. Nat. 鄉鎮政府運作結構主要是由鄉鎮黨委、鄉鎮人民代表大會與鄉鎮人民. er. io. sit. 政府的上下關係所構成的。鄉鎮黨委和鄉鎮政府原屬兩個具有不同功能與職責的平行組織，但實際運作過程中卻是兩個權力位階有所差別的機構。. al. n. v i n Ch 如同其他各級政權權力運作，鄉鎮黨委和組織機構所組成的權力與鄉鎮政 engchi U 府及其職能部門組成的權力運作同時存在，形成了權力運作雙軌運行體. 制。在這種權力雙軌運行體制當中，鄉鎮政府在法律上、名義上是鄉鎮事務的最高領導機關，但鄉鎮黨委才是鄉鎮層級的決策重心，鄉鎮政府反而成為鄉鎮黨委的附屬工作機構。因此「鄉政」呈現出以鄉鎮黨委為核心，鄉鎮黨委書記為「當家」，黨政高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔式權力結構。 60 鄉鎮政府作為基層國家政權機關，鄉鎮級人民政府必須對上一級人民 58 59 60. 朱光磊，2002，《當代中國政府過程》。天津：天津人民出版社。頁 29-30。于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 326-329。金太軍、施從美，《鄉村關係與村民自治》，頁 123、155-156。. 29.

(40) 政府負責、報告工作，完成上級政府交辦的各項行政工作，同時接受國務院的統一領導。上級政府（主要為上級黨委）對鄉鎮政府的人事、財政有著絕對的控制，縣黨委透過對鄉鎮負責人的考察、培養、推薦與任用達到對鄉鎮黨組織與鄉鎮政府的領導，縣黨委實為領導鄉鎮的核心政治機構。同樣地狀況也存在鄉鎮人大與鄉鎮政府運作上，縣人大常委會對鄉鎮人大具有非經常性的指導關係，縣人民政府則可透過全面監督鄉鎮政府的人員和工作事項，達到領導的內涵。如此的縣鄉上下領導關係構成透過政府部門間的互動呈現出來，縣人民政府與鄉鎮政府在事項來往之間透過上下級. 政治大條與塊塊交織的複雜關係，深深地影響鄉鎮政府的運作模式。立. 辦事機構來推動，在此互動過程中，縣政府各部門與鄉鎮政府間就形成條. ‧ 國. 學. 貳、條塊問題. 縣政府各部門與鄉鎮政府間由條條、塊塊和條塊交錯構成複雜的「條. ‧. 塊關係」 61 ，來自於中共國家結構形式單一制的設計。中共為實現中央的. sit. y. Nat. 集中統一領導，並且配合中國特殊的歷史傳統、民族構成與地域特性，於. er. io. 是透過單一制的設計，以「條條」管理的方式將人事權、財權、物權集中. n. 62 如此的政治體制設計使得中共中央建立在中央，加強對於地方的掌控。 a v. i l C n hengchi U 起高度的威權性，但條塊關係卻造成大多事情上權威受到分割。從地方的角度來看，「條條」切割「塊塊」，使地方黨政機關無法完整發揮其職能，每個官員有數個不同地方的上司，形成一種「支離的威權主義」（fragmented authoritarianism）。 63 條塊問題反映在地方政府事務上，主要是指鄉鎮政府與縣級部門設在鄉鎮分支機構間的行政權責問題。條塊關係中，條條垂直領導為主的體制削弱鄉鎮政府的管理職能與權威，鄉鎮政府無法有效自主地運作。縣人民政府對鄉鎮政府各項工作的領 61. 垂直官僚組織叫做「條」，而各層級的水準對等機構叫做「塊」。垂直與水準機構間交錯構成條塊關係。 62 朱光磊，2004，《中國政府與政治》。臺北：揚智文化。頁 12。 63 李侃如，1998，《治理中國：從革命到改革》。臺北：國立編譯館。頁 166-167。. 30.

(41) 導，主要透過各政府部門及其設在各鄉鎮的辦事機構來推動。第一個部分是縣人民政府對鄉鎮政府自己工作部門的領導，包括政府辦公室、民政辦公室、工業辦公室、農業辦公室、信訪辦公室、計畫生育辦公室、綜合治理辦公室等。這些部門一般都直接受到縣政府有關部門的直接領導。第二部分則是縣和鄉鎮「雙重領導」的各類機構，這些機構被通成為「七站八所」， 64 然而由縣和鄉鎮共同領導的機構遠多於 15 個。「七站八所」名義上是由縣人民政府與鄉鎮人民政府「雙重領導」，實際上在多數鄉鎮政府運作過程中「七站八所」的業務、人事調動、工資. 政治大和代管黨團的組織關係。農村基層政府因此呈現出「部門掌權、政府協調」立和機構設置及撤銷等，均由上級主管部門掌控，鄉鎮政府只負責工作協調. 的格局，鄉鎮政府內業務處理所需的資源主控在「條條」手中。由於鄉鎮. ‧ 國. 學. 政府對轄內各項工作部具備綜合調控的權力，因此「七站八所」所衍生出. y. Nat. 「塊塊」的地位更為尷尬。 65 （見表 2-1）. ‧. 的條塊問題，比起鄉鎮政府之上任何一級政府存在的條塊關係更加複雜，. io. er. 條條條塊塊塊 al 郵電所、人民銀行、地稅所、派出所、 i v 農機站、文化站、 n 農業站、林業站、氣象站、國稅所、C h司法所、法庭等 U engchi 電管站、工商所、廣播站、水管站、保險公司等食品站、供銷站、獸醫站、土地管理站、經管站等資料來源：蔣麗蘊，〈中國的縣級組織機構及其與鄉鎮組織的關係〉，頁 277。. n. 關係機構. sit. 表 2-1 當前中國縣與鄉鎮政府組織機構關係分類. 64. 「所」指得多是政府機構，如國稅所、地稅所、派出所、司法所、財政所、土地管理所、郵電所、工商行政管理所、統計科、農業銀行營業所等。「站」則是指具有行政性事務的機構，如農機站、農技（科）站、林業站、水利站、文化站、種子站、獸醫站、食品站廣播站、農經和流通部門的供銷站等等。 65 蔣麗蘊， 2000，〈中國的縣級組織機構及其與鄉鎮組織的關係〉。收錄於馬戎、劉世定、邱澤奇主編，《中國鄉鎮組織變遷研究》。北京：華夏出版社。頁 268-269。. 31.