第四章 農業稅費改革與鄉鎮財政轉型
第三節 財政制度下的鄉鎮財政路徑依賴
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市縣一級政府再根據該鄉鎮的財政狀況分成，上級政府甚至還可以隨意以 一紙文件平調基層的非稅收入。當然，分稅制改革尚有中央財政對地方的 轉移支付款項，中央為減少對地方財政的衝擊，年年加大財政轉移支付的 力度。但是轉移支付最大的受益者仍舊是市縣一級財政，而非鄉鎮財政。
在縣對鄉鎮採核定收支的管理模式下，收入大於支出須上解，支出大於收 入則獲得部分補助，而補助卻不足填補資金缺口。如此的鄉鎮財政根本無 法順利運作，鐘西聲沈痛地點出鄉鎮現況：「上級壓力、政策的約束、群 眾的要求、財力的貧乏、法律的無奈，就是鄉鎮的現實。」
第三節 財政制度下的鄉鎮財政路徑依賴
筆者認為中國大陸現行的鄉鎮財政制度極符合路徑依賴理論中陷入 鎖定效果且無法脫離的模式。鄉鎮財政制度設計造成鄉鎮財政開支失衡，
鄉鎮負債龐大、公共管理效率低落，進一步威脅鄉鎮政府的存在。近年來 農村問題嚴重，一連串針對鄉鎮財政體制、鄉鎮體制與機構改革的變革始 終未能成功，正是鄉鎮財政制度設計之初就已經導入的因素。182
所謂「路徑依賴」，是指制度變遷一旦在自我增強機制下選擇了一條 路徑，它就會沿著這條路徑走下去。或者說，一次或偶然的機會引致一種 解決方法，這種方法一旦流行起來，就會進入一定的軌跡。「路徑依賴」
現象會產生正反兩個截然不同的效果：如果一開始選擇了正確路徑，制度 變遷就會因自我增強機制的作用，產生報酬遞增，經濟、政治制度變遷會 沿著初始選擇的正確路徑，進入環環相扣、互為因果、互相促進的良性循 環並不斷優化；如果選擇的是一個偏差的路徑，情況則完全不同。意味著 制度變遷將擺脫不了舊體制的慣性約束,從而使「路徑依賴」成為制度變遷 的障礙，甚至會被鎖定在某種無效率的狀態，難以脫身。「路徑依賴」主
182 金太軍、施從美，2006，〈鄉鎮財政制度變遷的路徑依賴及其破解〉。《學習與探索》4：87。
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要指後一種情況。
「路徑依賴」形成的深層次原因也是利益驅動。對應於一種制度安排 就會形成在既有體制下擁有既得利益的群體或集團，他們對於這種制度(或 路徑)有著強烈的需求，力圖鞏固現有制度，阻礙進一步的改革，哪怕新的 制度較現存制度更有效率。
當政府發現機會，能靠打破停滯和制度僵化循環的改革獲得大眾支 持，促進社會穩定發展，同時提高歷史與政治威望時，就會全力推行新的 制度與政策，甚至進行全面的憲法改革，建立新的憲法秩序，強制性制度 變遷就會自上而下地發生。當既有的權勢集團認為新制度的推行將使自己 的利益受損或者效用降低以至威脅到其生存時，就會千方百計阻撓制度變 遷的進程，甚至使得制度變遷成為不可能，一種無效率的制度就會長期存 在。183
壹、財政制度設計︰路徑選擇的低成本偏好
在制度建立的過程中因制度的創新存在著高風險性和外部性，所以在 制度設計的選擇上沿著舊有制度方向並加以改革是一種風險較低、成本不 會太高的最佳選擇方式。由於制度變遷中存在著一種自我強化的機制，一 旦踏上特定的路徑，這個制度就會不斷地在運作過程中得到強化。中國大 陸鄉鎮財政制度的設計即延續著中共建國以來強化政權建設的路徑，並未 在人民公社瓦解後以脫離黨國體制色彩的方式運作，政治體制牽制的財政 制度的發展，最終導致縣鄉財政制度僵化、難以改變。這也是中國鄉鎮財 政始終帶著計畫經濟的痕跡，難以變更的重要原因。
整個中國農村制度的設計自中共建國以來，呈現出一個清晰的脈絡。
為強化國家政權建設，自 1949-1958 年中國農村歷經土地改革、合作化運 動到人民公社制度，確實達到國家政權強化的「國家政權建設」。鄉鎮政
183 呂學波、羅江龍、王勇剛，2005，〈我國農村稅費改革中的路徑依賴〉。《農村經濟》3：25。
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府的建設也由行政區的重新劃分，與人民公社的建立達到在農村有效建立 國家權力的目的。但在人民公社瓦解後重新建設的農村政治體制依舊延續 以代表國家的黨機器為中心的設計，黨組織的意志遠在政府單位之上，同 時中央統一領導的政治體制設計，造成上級黨政機關對下級政府運作擁有 高度權威性與指導性，造成地方事務受到切割。這樣的條塊切割不僅呈現 在鄉鎮政治體制當中，鄉鎮財政體制同樣受到條塊切割影響。
中國大陸財政體制設計配合著其單一制政體的特色，上級政府擁有制 訂遊戲規則的權力，許多財政政策、措施都是自上而下強制推行的，中央 政府或上級政府掌握著制度推出的時機與實施的程度。張立承以中國大陸 這種上下層級結構來解釋鄉鎮財政壓力問題時指出，縣鄉財政壓力來自於 財政內部規範的預算規則與財政外部的政治決定兩個方向。預算規則是以 經濟角度對可調配的財政資源作出安排；政治決定則是可能作出跳脫經濟 角度來調配財政資源。中共單一制政體的政治制度設計使得鄉鎮財政面對 財政壓力時，更多的是政治決定優先於財政制度的預算規則。184整個財政 制度與政治體制的結合讓鄉鎮政府的財稅行為受縣級政府極大制約，縣級 政府以任務指標的達成與否對鄉鎮政府、官員加以評價、獎懲，這樣的壓 力構成使得鄉鎮政府在自身財政運作上無法脫離政治體制運作，最終演變 為鄉鎮財政無力負擔過重財稅任務形成負債。
鄉鎮財政制度中另一個帶有濃厚計畫經濟色彩的，即是鄉鎮財政得以 向農民收取的「三提五統」。「三提五統」是過去人民公社時期分配制度下 的產物，然而隨著人民公社瓦解、鄉鎮政府設置，「三提五統」仍然在新 制度中獲得延續，代表著鄉鎮財政並未完全脫離過去計畫經濟，國家對於 政權建設的重視遠遠超過農村財政制度的建立。
184 張立承，〈中國貧困地區縣鄉財政運行分析〉，頁 172。
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貳、關鍵點：分稅制財政體制改革
在路徑依賴的過程中，「關鍵點」的出現是造成路徑依變遷的重要關 鍵。中國大陸學者金太軍、施從美指出，分稅制是構成鄉鎮財政制度變遷 路徑依賴的制度性根源所在，是中央與地方在集權與分權間博奕下產生的 結果，也是一個利益妥協下不完整的方案。分稅制改革過於著重在中央財 政收入增收，忽略中央、地方稅收平衡，地方政府無權決定該地稅賦與稅 種開徵，只能依靠增值稅、營業稅收入，助長地方政府的尋租行為。對地 方政府來說，財政支出固定財政收入卻不充沛，加上各地競相追求經濟發 展，公共建設與服務供給的需求增強，地方財政收支缺口擴大，進而強化 地方政府擴張制度外收入的動機。
分稅制財政體制改革的設計重點之一就是保持中央政府在財政體制 中的領導位置與財政優勢，確實分稅制提升中央政府財力，使中央政府相 較地方政府掌握更多的財源，因此造成整體收入向中央集中，省級以下的 財政收入向省級集中的狀況。省級以下的財政收入因省以下各級政府稅收 權限劃分不明確，越上層的政府將容易徵收、有利於本級的稅種都劃為本 級政府財政收入範圍，鄉鎮政府分配到的都是零碎、較難徵收的小稅種，
導致在全國財政收入快速增長的同時，鄉鎮財政未享受到經濟發展的果 實，財政增收困難。
再者，1994 年所採行的分稅制財政管理體制改革，對中央政府與地方 政府間的職能作出劃分，也替鄉鎮財政帶來影響。國家安全、外交、中央 機關的運轉和地區發展協調、國家經濟政策等由中央政府直接管理；地方 政府的權責則是其所管轄範圍內機關的運作與經濟、社會事務的發展。按 照這種劃分，鄉鎮政府須提供鄉鎮內的公共基礎建設如交通建設與水利工 程、農業相關服務等，縣市政府則提供縣鄉間交通建設，中央提供給農村 的公共產品應當包含全民義務教育、計畫生育、民兵訓練、國家主要交通
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幹線等。這些公共產品的服務是不論城市或鄉村的人民都應該同等享有 的，各級政府在其應提供公共產品上提供農村農民應享有的公共產品。但 分稅制財政體制改革在中央與地方財政分配上過於傾向於中央財政增 收，中央與地方事權的劃分過於粗略，缺乏嚴謹的規劃，這種全面性、模 糊的劃分造成省級以下地方事權劃分更加向下移轉。
在地方事權劃分上，省級財政決定地市財政的支出劃分，地市財政決 定縣級財政的支出劃分，而縣級財政又決定了鄉鎮財政的支出劃分。這種 上級財政決定下級財政支出責任的制度在分稅制改革後中央與地方收入 分配關係清楚界定後，省市級財政必然將更多的事權轉移至縣鄉財政。以 基本教育、醫療衛生、文化和科學等服務性支出來看，地方政府支出幾乎 佔總支出的 90％，縣鄉兩級財政更是負擔主要義務教育支出。在全國義務 教育支出中，省地財政僅負擔約 11％，縣級財政負擔 9％，鄉鎮財政負起 近八成的教育支出。185分稅制改革後地方政府部門間權責不分的情況並沒
在地方事權劃分上，省級財政決定地市財政的支出劃分，地市財政決 定縣級財政的支出劃分，而縣級財政又決定了鄉鎮財政的支出劃分。這種 上級財政決定下級財政支出責任的制度在分稅制改革後中央與地方收入 分配關係清楚界定後，省市級財政必然將更多的事權轉移至縣鄉財政。以 基本教育、醫療衛生、文化和科學等服務性支出來看，地方政府支出幾乎 佔總支出的 90％，縣鄉兩級財政更是負擔主要義務教育支出。在全國義務 教育支出中，省地財政僅負擔約 11％，縣級財政負擔 9％，鄉鎮財政負起 近八成的教育支出。185分稅制改革後地方政府部門間權責不分的情況並沒