第三章 文獻回顧
第二節 中國式財政分權的影響
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財過程中存在的無效率問題。
另外，近年來財政分權領域的學者越來越關注財政分權的負面效果，代表學 者包括 Keen et al.（1996）、Treisman（2000）、Bardhan（2002）、周黎安（2004）、 Bucovetsky（2005）、Cai et al.（2005）、王永欽等（2007）等。他們的文獻多是反 思為什麼財政分權在某些國家（特別是發展中國家）不能帶來和傳統財政分權理 論結論相同的結果。Faguet（2004）認為 Tiebout 模型所描述的機制並不能很好 地運作、分權無法普遍地提升公共財供給效率的一個重要原因是，居民不會因公 共服務的差異而完全流動。即便在歐洲，極低的國內人口遷移率也不能保證 Tiebout「用腳投票」的機制發揮作用，發展中國家更是如此，並且公共服務的差 異通常不是人口流動的主要誘因；Treisman（2000）則認為財政分權下發展中國 家的地方政府無法改善公共財供給的原因是地方政府的運行並不滿足效率原則，
首先，發展中國家的地方政府通常難以得到有效的監督；其次，地方政府相比中 央政府更容易被利益集團所操縱；最後，發展中國家的地方政府在提供公共財時，
會更多地參考收入分配以及反貧困等非效率目標；Bardhan（2002）則認為地方 政府同中央政府相比，在人員素質、技術水準和管理能力上都存在差距，因此分 權反而會造成公共財供給效率的降低；另外，Cai et al.（2005）認為當地方在初 始稟賦（地理位置、人力或自然資源）上差異過大時，落後地區就可能放棄努力，
從而喪失財政分權下地方政府在公共財供給上的競爭效果。
第二節 中國式財政分權的影響
中國的財政分權體制與傳統的財政分權理論模型相去甚遠，首先，雖然中國 流動人口數量龐大，但由於教育、醫療等公共財的提供是依附於戶籍體系的，而
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戶籍的流動更加困難，在這種制度下傳統「用腳投票」的理論基礎難以成立；其 次，在現行的地方政府官員考核制度下，居民的偏好滿足程度難以反映在政績考 核中，因此「用手投票」的理論也不適用。中國式財政分權的核心是財政分權與 垂直集中的政治管理體制，兩者的結合構成了中國獨特的分權制度。關於中國式 財政分權對經濟成長的影響，已經有眾多學者討論過，如錢穎一，Weingast（1996，
1997）、Shleifer（1997）、Zhuravskaya（2000）、張晏，龔六堂（2005）、平新喬，
白潔（2006）等人，因為財政分權對經濟成長的影響不是我們的研究重點因此對 他們的文獻不做具體介紹，但是中國式財政分權下地方政府行為模式是我們想要 瞭解的，接下來我們通過回顧比較不同國家財政分權制度的文獻來看中國式財政 分權是通過什麼激勵約束機制影響地方政府行為的。
Zhuravskaya（2000）把俄羅斯和中國的財政分權以及中央政府與地方政府間 的關係進行了比較分析，發現中國的地方政府在財權上擁有很高的獨立性，地方 政府提供公共財的效率與財政收入激勵之間存在很強的正向關係；而俄羅斯雖然 也實行財政分權制度，但地方政府並沒有獲得真正獨立的財政自主權，地方政府 通過發展經濟等手段提高財政收入時，中央政府也會相應降低地方政府的財政收 入分成比重並且減少對其轉移支付數額，因此俄羅斯的財政分權下地方政府受到 的財政收入激勵效果微弱。
Shleifer（1997）13在比較俄羅斯和波蘭經濟轉型差異的過程中則發現中央政 府與地方政府間的政治治理模式和政治激勵對地方政府行為有限制影響，他發現 俄羅斯的財政分權並沒有在中央政府與地方政府間發展出一套經濟和政治的激
13 该文收入了他们编写的论文集（Shleifer and Vishny，1998）。参见其中文版《掠夺之手》（施 莱弗和维什尼，2004）。
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勵模式以規範、激勵地方政府的行為，所以沒有改變地方政府阻礙地方發展的「掠 奪屬性」，而波蘭則有一套更加系統的選舉制度以約束地方政府的行為。但是 Shleifer 提到的選舉制度對地方官員的約束和激勵並不適用於中國的情況，因為 中國的地方政府官員是受上級任命的而不是通過居民投票選舉出的，因此中央政 府擁有政治上絕對的權威，這就是中國垂直集中的政治體制，相對於財政上的分 權，政治上的高度集中非常明顯。之後 Blanchard，Shleifer（2001）之後也提出 中國中央政府因為有能力獎勵和懲罰地方官員，所以能夠有效約束激勵地方政府 官員的行為，而俄羅斯紊亂的民主制度不僅沒有起到約束和激勵地方官員的作用 反而使中央政府無法貫徹其政策目標。
Bardhan（2006）分析了印度財政分權與中國的差別，印度地方政府得到的 決策權與制定稅收政策的權力微不足道，因此雖然地方政府官員是通過自下而上 的選舉產生的，但他們更多時候是利用職權為自己牟利，而不是考慮地方經濟的 發展或滿足地方公共財的需求，這一點和中國式財政分權大相近庭。
關於中國式財政分權下地方政府對公共基礎設施和非經濟性公共財供給效 率的研究，必須和中國官員的選拔機制結合在一起分析。對於中國官員選拔機制 與地方政府官員行為的關係，目前學術界比較認可的是地方官員晉升錦標賽理論。
周黎安（2007）首先詳細介紹了中國的地方官員晉升錦標賽制度，他認為地方官 員圍繞 GDP 增長而進行的「晉升錦標賽」模式是理解地方政府行為的關鍵。文 章中定義晉升錦標賽模式為「上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一 種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是 GDP 增長率，也可以是其它可度量的指標。這裡涉及的地方官員主要是各級地 方政府的行政首長」。晉升錦標賽制度至少要有以下的幾個制度環境作為其實施
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前提：(1) 上級政府的人事權力必須是集中的，它可以決定一定的晉升和提拔的 標準，並根據下級政府官員的績效決定升遷人選。(2) 存在一種從委託人和代理 人的角度看都可衡量的、客觀的競賽指標，如 GDP 增長率、財政收入、招商引 資、出口創匯等指標，競爭指標越模糊越主觀，晉升錦標賽模式的激勵效果就會 越差。(3) 各參賽主體即政府官員的「競賽成績」是相對可分離和可比較的。在 錦標賽中的地方政府官員擁有很大的自由裁量權（即行政權力大且基本不受約 束），並且會努力達成競賽指標標準並爭取第一名，在這種晉升制度的激勵和約 束之下，地方政府官員會引導地方政府維護地方經濟增長、提高財政收入水準、
提高對公共基礎設施建設的投入、制定競爭性的招商引資或鼓勵出口的優惠政策 等。
Li and Zhou（2005）、周黎安等（2005）運用中國改革開放以來的省級資料，
系統地驗證了地方官員晉升與地方經濟績效的顯著關聯，為地方政府官員的晉升 競標賽制度的存在提供了一定的經驗證據。而這種晉升錦標賽制度作為財政分權 制度下的一種激勵機制，除了創造了經濟高速成長外，還造成了很多問題，其中 和地方政府提供公共財相關的問題主要是偏好扭曲以及政府財政體制轉型難的 問題。
第一、偏好扭曲。晉升錦標賽治理最大的問題是缺乏轄區居民的偏好顯示機 制，以 GDP 指標代替居民的偏好。隨著人們收入大幅增加、生活條件不斷改善，
人們的偏好和需求趨於多樣化，此時 GDP 增長、甚至綠色 GDP 增長已不能準確 代表轄區內居民高度多樣化的偏好結構，最重要的是，轄區居民和企業無法直接 影響地方官員的仕途，所以目前的官員任命機制無法保證地方官員對居民和企業 的多樣化偏好做出及時有效的反應，如何將轄區居民的滿意度以恰當方式加入地
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方官員的政績考核中將是未來改革的重要方向。
第二、政府財政體制轉型困難。現在財政體制改革的方向是從傳統的「投資 建設型」財政向「公共財政型」轉型，這一財政體制強調政府公共支出的重點應 該由過去的經濟建設支出（如基礎設施投資）逐步過渡到以教育、科技、醫療衛 生等公共財的支出，這是與市場經濟環境下政府從「建設職能型」政府向「公共 服務型」政府轉型的目標相一致。但在晉升競標賽制度下，地方官員更關心的是 任期內的經濟指標的高低，而教育、科技和醫療衛生的投入均是在長期才能產生 作用、短期內無法「兌現」為經濟增長，所以參賽官員主導下的地方政府財政體 制沒有轉型的動因，而解決的方法同樣是將轄區居民對公共財的需求和滿意度以 恰當方式加入地方官員的政績考核中。
最後，關於財政分權下地方政府競爭問題的研究，國外學者就地方政府租稅 競爭以及地方政府公共財供給的競爭的議題已取得很多成果，在此不再一一列舉，
在中國大陸地方政府競爭主要體現在招商引資以及公共基礎設施投資，張晏，夏 紀軍（2005）、張軍，高遠，傅勇，張弘（2007）都認為地方政府間競爭的主要 手段是通過政策減免稅負和提供優良的基礎設施招商引資。但醫療衛生等公共財 的供給，是否存在 Tiebout 傳統分權模型中地方政府關於公共財供給的競爭，還 是如張晏，傅勇（2007）所說的地方政府競爭會影響到財政支出結構，地方政府 競爭度越高越容易偏向生產性的支出，這一效果還尚未定論，但地方政府競爭確
在中國大陸地方政府競爭主要體現在招商引資以及公共基礎設施投資，張晏，夏 紀軍（2005）、張軍，高遠，傅勇，張弘（2007）都認為地方政府間競爭的主要 手段是通過政策減免稅負和提供優良的基礎設施招商引資。但醫療衛生等公共財 的供給，是否存在 Tiebout 傳統分權模型中地方政府關於公共財供給的競爭，還 是如張晏，傅勇（2007）所說的地方政府競爭會影響到財政支出結構，地方政府 競爭度越高越容易偏向生產性的支出，這一效果還尚未定論，但地方政府競爭確