第三章 中國財政地方分權與地方政府效率
第一節 中國財政改革歷程
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三章、中國財政地方分權與地方政府效率
為了探究中國財政地方分權與地方政府之間的關係。本研究將於本章 第一節中，介紹中國改革開放後，所歷經的財政改革過程。在第二節接著 利用財政分權指標衡量分稅制後中國各省市財政分權程度，並加以分析比 較。而在第三節，將藉由數據包絡分析法來計算中國各省市地方政府之技 術效率值，以提供為本研究之實證資料。最後，於第三節中進行本章內容 之總結。
第一節、中國財政改革歷程
財政體制不只為國家基礎權力（infrastructural power）的展現，同時也 象徵了中央與地方實際權力關係的核心問題。而中國為幅員廣大的國家，
唯有透過有系統的財政制度，中央才能夠約制或有效指揮地方政府，但若 該財政制度又能夠同時提供地方政府適當的誘因，則將能促使地方完成中 央的各項政策，並提升地方在各方面的發展。
中國的財政改革歷程，本文根據財政體制將其分成四階段加以敘述；
第一階段為 1950 年至 1952 年的「統收統支」財政體制；44第二階段為 1953 年至 1979 年，施行的以財政收入分成為中心的財政體制；第三階段則為 1980 年至 1993 年的包乾式的財政體制；最後，第四階段則為 1994 年實施 至現在的分稅制。以下將依序探討中國歷年來的財政改革過程，並著重在 1994 年所進行的分稅制改革。
一、1950－1952 年：「統收統支」財政體制
44 「統收統支」為高度集中的財政管理體制，財權高度集中於中央；各種財政收入都需 上繳中央，而各種財政支出需向中央申請撥款。
‧
‧
‧
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
迫使中國進一步改革財政管理體制。於是，中國於 1994 年開始實行分稅 制，而所謂的分稅制，是指將國家全部稅種，在中央與地方政府間進行劃 分，對中央財政與地方財政的收入範圍加以確定的一種財政管理體制。事 實上，分稅制是根據中央政府和地方政府之間的事權，以確定其相應的財 權，透過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系，其克服了包乾制、分成 制的缺陷，是市場經濟國家普遍推行的一種財政管理體制模式。 以下將 介紹分稅制之主要幾點內容，並於表 2 中整理列示。
第一、將中央與地方的事權和支出劃分。根據現行中央政府與地方政 府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交與中央國家機關運轉所 需經費，與調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支 出，以及由中央直接管理的社會事業發展支出。地方財政主要承擔該地區 政權機關運轉所需支出，以及該地區經濟、社會事業發展所需支出。
第二、將中央與地方的收入劃分。根據事權與財權結合的原則，按稅 種劃分中央與地方收入。關於維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種 劃分為中央稅；將與經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共用 稅；最後，將適合地方徵管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種並增加 地方稅收入。此外，亦分設中央與地方兩套稅務機構，中央稅務機構徵收 中央稅和中央與地方共用稅，地方稅務機構則徵收地方稅。60
第三、建立政府間財政轉移支付制度。分稅制在重新劃分中央財政收 入與地方財政收入的基礎上，相應地調整了政府間財政轉移支付數額和形 式。除保留原體制下中央政府對地方的定額補助、專項補助和地方上繳外，
根據中央財政固定收入範圍擴大、數額增加的新情況，著重建立了中央財
永生（2007）。
60 分稅制下將稅種劃分為中央稅、地方稅與中央地方共享稅，並由 national tax services
（NTSs）徵收中央稅與共享稅，由 local tax services（LTSs）徵收地方稅。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
財政收入之比重自1993年的22%，在1994年大幅上升至55.7%，往後每年之 比重皆高於分稅制實施前的比重。因此，就增加中央政府財政收入佔總財 政收入的比例方面，分稅制達成之效果相當卓越。分稅制的建立，對日後 中央政府及地方政府的經費來源（財權）及所承擔的公共責任（事權），
奠定了制度運作基本的遊戲規則，並改變了長期以來中央財政收入佔國內 生產值比重下降之趨勢，61因此有效改善和扭轉了逐漸降低的國家財政能 力，提高了中央約制地方的力量。
因此，中國於 1994 年實施的分稅制是一項重大的財政體制改革，明 顯地調整和改變了中央與各省的關係，不僅中央政府因而可以有效地直接 進行經濟經營管理，而取得推動宏觀經濟調控政策的基礎；而在此過程中，
中央與省市的財政關係大幅改變，中央得以掌握更高比例的財政稅收。
五、綜合比較
中國於 1950 年至 1979 年之間實施的財政體制為偏向中央集權，但此
時因為無法貼切各地區的財政需求，導致財政資源無法充分有效利用，中 國經濟也隨之受到侷限。而後，中國於 1980 年採行「劃分收支，分級包 乾」的財政管理體制，的確有效使中央佔全中國財政收入的比重逐年增加，
並達成發展地方經濟之目的。然而，中央佔全中國財政支出之比重卻高過 中央佔全中國財政的收入，使得國家債務不斷增加。接著，在 1985 年進 行下一階段的財政改革，推行「劃分稅種，核定收支，分級包乾」之財政 管理體制，該體制成功降低中央財政支出佔全中國之比例，但伴隨全中國 財政收入成長速度的大幅下降。因此，於 1988 年發佈《關於地方實行財 政包乾辦法的決定》，針對 39 個省、自治區、直轄市和計畫單列市，開
61 王紹光（1997）對於分稅制實施前，全中國財政收入佔 GDP 比重下滑的原因歸納為 四點：第一，地方政府執法不嚴所造成的逃漏稅；第二，地方政府非法的減免稅；第三，
企業及個人的拖欠稅款；第四，預算內資金被轉為預算外資金。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
始實行 6 種形式的財政包乾，此次改革仍達成提高全中國財政收入的成長 速度，但同時卻發現中央佔全中國財政收入比重逐年降低，且全中國財政 收入佔 GDP 之比重亦逐年下降。故 1994 年分稅制的改革，即為針對上述 兩項問題進行改善，並且於改革後有效達到改革目的。此外，分稅制使中 央政府可以有效地直接進行經濟經營管理，而取得推動宏觀經濟調控政策 的基礎。而在此過程中，中央與省的財政關係大幅改變，中央得以掌握更 高比例的財政稅收。
綜上所述，可以發現中國的財政體制經過了不斷的探索和改革，除了 針對每個階段的時代背景進行不同的財政體制下，又根據該階段的缺失進 行下一個階段的改革，如此循環之下，直到目前實施的分稅制，使得中國 的財政體系越趨完善，更加釐清中央與地方的財政責任歸屬，以利國家的 財政運作。