中國大陸財政地方分權對其地方政府效率之影響 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學財政研究所碩士論文. 指導教授：黃智聰博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：江姵慧撰. 中華民國九十九年七月.

(2) 論文摘要. 論文名稱：中國大陸財政地方分權對其地方政府效率之影響學校所別：國立政治大學財政研究所指導教授：黃智聰博士研究生：江姵慧關鍵詞：中國、財政地方分權、地方政府效率、數據包絡分析法、Tobit 迴歸模型. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中國自改革開放以來，財政體系歷經了幾次重大的變革，其中財政分. ‧. 權為一個重要的階段，並且也被認為是促進中國經濟快速發展的關鍵因素. sit. y. Nat. 之一。但中央將權力下放給地方，是否對地方政府效率造成正面的效益，許多文獻對此議題有著兩面的看法。因此，本文的研究目的主要探討中國. er. io. 財政分權對地方政府效率的影響。 a. n. iv l C n h e n g31 i U c h個省市的地方政府效率，並以財首先，本研究採用 DEA 衡量中國. 政收入的自主性衡量財政分權程度。接著，利用中國的省級追蹤資料（panel data），以及 Tobit 迴歸模型來進行實證分析。其實證結果指出，財政地方分權和地方政府效率之間存在非線性的關係，意即存在一個財政分權的臨界值。而其他解釋變數方面，各省市人口密度和人均實質 GDP 對地方政府效率為顯著且正面的影響。此外，時間趨勢變數對地方政府效率存在著顯著且負向的效果。. I.

(3) The Effect of Fiscal Decentralization on the Efficiency of Local governments in China Jiang Pei-Huei Abstract The purpose of this study is to investigate the effect of fiscal decentralization on the efficiency of local governments in China. Fisrst, this study uses the data envelopment analysis to weigh the efficiency of local. 政治大. governments in China, and takes revenue-autonomy to the variable of finance. 立. decentralization. Then, by using the panel data in 31 regions during the period. ‧ 國. 學. of 1996-2008, this study adopts the Tobit model to analyze whether or not the. ‧. fiscal decentralization provides a non-linear effect on the local government’s. y. Nat. er. io. sit. efficiency. The empirical result explain why past papers have inconstant. n. a and provides some important conclusions to this problem v policy implications. i l C n U hengchi. Keyword：China, Data envelopment analysis, Fiscal Decentralization, Tobit Model. II.

(4) 目次第一章前言 ……………………………………….…………1 第一節研究背景與目的………….………………………………….1 第二節研究架構與流程………………………………………….….6. 第二章相關文獻回顧…………………………………….…9 第一節財政地方分權理論…..……………………………………..9. 政治大. 第二節衡量地方政府效率之相關文獻……………………………13. 立. 第三節中國財政地方分權對地方政府效率影響之相關文獻……17. ‧ 國. 學. 第四節本章小結………...………………………………………….21. ‧. 中國財政地方分權與地方政府效率……..….........25. y. Nat. 第三章. er. io. sit. 第一節中國財政改革歷程…………….……..………….…………25 第二節財政分權指標………………………………………………35. al. n. iv n C 地方政府效率………………………………………………39 hengchi U. 第三節 . 第四節本章小結………...………………………………………….46. 第四章研究設計 …………………………….…………..…49 第一節研究方法說明………………………………………………49 第二節. 實證模型設定與資料來源…………………………………52. 第三節實證變數假設………………………………………………56 第四節本章小結……………………………………………………60. III.

(5) 第五章實證結果與模型檢定 …………………….…….….62 第一節實證模型結果分析…………………...………………….…62 第二節. 本章小結……………………………………………………67. 第六章結論與政策意涵 ………………………….…..……69 參考文獻 …………………………………………….………..71. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(6) 圖次. 圖 1：1978-2008 中央與地方財政支出比重...........................................3 圖 2：1978-2008 中央與地方財政收入比重...........................................3 圖 3：研究進行流程圖.............................................................................8 圖 4：DEA 方法決策單位的相對效率..................................................41. 政治大. 圖 5：財政地方分權程度與地方政府率…………….…...………..….65. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i Un. v.

(7) 表次. 表 1：利用 DEA 衡量地方政府效率之相關文獻..................................16 表 2：1994 年中國財政體制改革內容概要...........................................32 表 3：FD 值（％）與排序.....................................................................37 表 4：投入、產出項資料之統計量.......................................................42. 政治大. 表 5：投入與產出項之相關係數...........................................................42. 立. 表 6：地方政府之技術效率值...............................................................43. ‧ 國. 學. 表 7：實證變數之基本統計量...............................................................59. ‧. 表 8：實證估計結果...............................................................................63. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i Un. v.

(8) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 第一章、前言第一節、研究背景與目的一、研究背景中國自 1978 年改革開放以來，地方政府日益重視和追求 GDP 的成長，因此成功地推動了中國經濟的發展。即使歷經全球金融風暴後，中國總體. 政治大研究指出，中國經濟的崛起，地方財政分權為關鍵因素之一。不可否認，立. 經濟持續看好，其儼然在國際經濟扮演了一個重要的角色。1透過許多文獻 2. ‧ 國. 學. 近年來財政分權已經成為一個財政理論和實踐中的重要問題。而財政分權為一個相對於財政集權而言的概念，中央政府給予地方政府一定的稅收權. ‧. 和支出責任範圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構，其主要. y. sit. Nat. 核心為中央政府賦予地方政府一定的財政自主權。. er. io. 而中國的財政體制改革歷程，主要可以分為三個階段，第一階段為. n. a. v. l C 1978 年前的中央集權型統收統支體制，接著中國開始了市場導向的經濟體 ni. hengchi U. 制改革，其中財政分權是其由計畫經濟走向市場經濟的一項重要內容。3並且從 1978 年開始，先後歷經了 1980 年、1985 年、1988 年和 1994 年的財政體制改革，但大致來說，第二階段為 1978 年至 1993 年之間實行對地方政府放權讓利的財政包乾體制。在此體制下，地方若超額完成計畫或有預算外自籌增加的收入，則地方政府可以自行運用財政盈餘，無須再報請上 1. 根據中國統計局的數據資料，中國 2008 年和 2009 年的國內生產總額成長率，分別為 9.0%和 8.7%。 2 Ma（2000）之實證結果支持中國財政地方分權化促進經濟發展的觀點；Lin and Liu （2000）發現，在中國的經濟發展過程中，許多因素扮演了重要的角色，其中包括了財政地方分權化；Qiao et al（2002）同樣也指出在中國經濟體系轉型的過程當中，財政地方分權化在過去的確對經濟成長帶來關鍵性的作用。 3 Ma（1997）認為財政地方分權化是中國自 1978 年以來，十分重要的改革。 1.

(9) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 級財政部門批准，因而有效地調動了地方政府的積極性。然而在 1993 年，正當中國改革開放大步前進的同時，全中國財政卻出現失衡現象，中央財政經費不足，乃決定再次推動財政體制改革，故第三階段則為 1994 年開始中央與地方政府的分稅制。4而所謂的分稅制，主要是將國家全部稅種在中央與地方之間進成劃分，藉以確定中央財政和地方財政的收入範圍的一種財政管理體制，它除了使地方財政權擁有一定規模的稅收，以及中央財政與地方財政有獨立性之外，同時也提高了中央財政收入在全中國財政收入中的比重，增強了中央宏觀調控能力。. 政治大乾體制開始，一直呈現穩定上升的趨勢，在 2008 年更高達 78.9％，這說立. 透過圖 1 可以發現，地方財政支出占全中國財政收入比重，從財政包. ‧ 國. 學. 明了地方政府承擔越來越大的財政責任。5而由圖 2 可知，在 1985 年中央財政收入開始呈現小幅下滑的趨勢，然而在實行分稅制之後，中央財政收. ‧. 入占全中國財政收入比重從 1993 年的 22%上升到 1994 年的 55.7%，此後. sit. y. Nat. 雖略有波動，但與地方財政收入比重各自維持在 50%左右；綜合以上所述，. er. io. 中國財政體制在稅制改革後，有了劇烈的變化，其對中央與地方間之財政. n. al 關係產生莫大的影響效果。令人好奇的是中央和地方政府之間的財政分權 iv Un. C. hengchi 關係，是否會影響地方政府的效率，進而對地方經濟發展產生正面或負面的效應。值得注意的是，當政府實施財政地方分權時，也就代表地方政府將會擁有較多的財政自主性，此時是否同樣象徵可以提升地方政府效率，進而刺激經濟發展？在過去相繼有不少學者發表過相關文獻；Oates（1972）認為，地方政府具有信息優勢，更能代表該區民眾的偏好，由中央向地分移 4. 一般認為，中國的最主要的財政體制改革分別發生於 1985 年與 1994 年；Qiao et al. （2002）指出，中國分別歷經 1985 年與 1994 年，兩次最主要的財政改革；Lin and Liu （2000）亦指出，中國在 1985 年以前的財政體制多為試驗性與暫時性，故就省市政府而言，中央的財政政策充滿不確定性。 5 中國地方財政支出比重 1981 年為 45％，之後一直穩定成長，至 2007 年上升至 77％。 2.

(10) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. . % 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2008. 2006. 2004. 2002. 2000. 1998. 1996. 1994. 1992. 1990. 1988. 1986. 1984. 1982. 1980. 1978. 中央財政支出比重. 年. 地方財政支出比重. 政治大資料來源：各年《中國統計年鑑》。立註：1. 中央、地方財政支出均為本級支出。. 圖1：1978-2008中央與地方財政支出比重. ‧ 國. 學. 2. 本表數字 2000 年以前不包括國內外債務還本付息支出和利用國外借款收入安排的基本建設支出。從 2000 年起，全中國財政支出和中央財政支出中包括國內外. sit. io. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0. y. Nat. %. n. al. er. . ‧. 債務付息支出。. Ch. engchi. v. 地方財政收入比重. 圖2：1978-2008中央與地方財政收入比重資料來源：各年《中國統計年鑑》。註： 1 .中央、地方財政收入均為本級收入。 2. 本表數字不包括國內外債務收入。. 3. 2008. 2006. 2004. 2002. 2000. 1998. 1996. 1994. 1992. 1990. 1988. 1986. 1984. 1982. 1980. 1978. 中央財政收入比重. i Un. 年.

(11) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 轉財政收支權力將更有利於提高經濟效率。而 Bahl and Linn（1992）、Bird and Wallich（1993）等文獻也相繼指出，地方財政分權化或是財政權力的下放可以促進公部門效率的改善。另外，在 Bird and Vaillancourt（1998）的研究認為，地方財政分權具有助於促進地方發展、強化地方政府與居民責任、提升支出效能、總體經濟表現較佳以及地方經濟愈趨繁榮等優點。但也有學者提出不同的意見，Gordon（1983）發現，同級地方政府之間存在稅收競爭和財政競爭的關係，適當的集權能發揮中央政府的規模經濟優勢，可以避免同級政府間財政競爭的外部性成本。而 Bardhan and. 政治大. Mookherjee（1999）指出，財政分權會導致地方腐敗進而降低地方政府效. 立. 率。為何在面對同樣的議題下，卻有不一致的結論，這提供了本研究欲深. ‧ 國. 學. 入瞭解的動機，在中國為背景下，探討財政分權化和地方政府效率之間的關係，分析兩者之間是否存在特定關係。. ‧ sit. y. Nat. 二、研究目的. er. io. 現有的文獻中，關於中國財政地方分權的研究已經相當廣泛，但其中. n. a. v. l C 大多著重於對經濟成長的影響。近年來，許多經濟學者開始關注財政地方 ni. hengchi U. 分權與地方政府效率之間的關係，但針對此議題，相關文獻卻有著分歧的觀點。6本研究的主要目的，即在探究探討中國財政地方分權化，在地方政府效率上所帶來的影響。在透過理論的引述、實證文獻的探討以及利用適當的實證估計模型下，本文試圖達到以下目的：第一、根據相關文獻，以財政收入的自主性（revenue-autonomy）來衡量地方財政分權程度的高低，7並且有系統的整理出中國歷年來地方財政 6. Bird 與 Vaillancourt（1998）、Oates（1972）、Bahl and Linn（1992）、Bird and Wallich （1993）皆支持財政地方分權可以促進地方政府效率的提升，然而 Gordon（1983）和 Bardhan and Mookherjee（1999）卻持有相反的看法。 7 鄭安志（2006），財政地方分權在中國各地區經濟成長所扮演的角色，國立政治大學財 4.

(12) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 分權程度的變化。第二、利用非參數估計中的數據包絡分析（data envelopment analysis, DEA）對中國的地方政府效率進行估計。此外本研究將採用中國在 1994 年實行最近一次的財政改革後，將 31 個省市自 1994 年至 2008 年之間的資料進行分析，以了解 31 個省市的地方政府效率狀況。第三、依據建立一個實證研究模型，試圖探討財政分權和地方政府效率的關係。不同於過去相關研究，本文假設財政分權程度和地方政府效率之間存在非線性的關係，若證實此假設，即可說明為何相關文獻會有分歧. 政治大. 的結果。同時，分析哪些因素會影響地方政府效率，並將顯著的因素加以. 立. 歸納並進行比較，以期增加台灣對中國各個地方政府效率的瞭解。. ‧ 國. 學. 第四、本研究的實證分析結果可以成為其他國家在執行相關政策上實. ‧. 際而有力的參考，並且可讓其他國家在與中國經濟或財政上互動時，可對. n. al. er. io. sit. y. Nat. 中國內部及各省市地區的處境及互動情形，有更深一層的瞭解。. Ch. engchi. 政研究所碩士論文。 5. i Un. v.

(13) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 第二節、研究架構與進行流程首先，本研究將針對財政分權理論進行分析，並搭配地方政府效率之相關文獻，做更完整深入的討論。隨著理論和文獻的整理後，可為本研究提供一個基本的架構，接著利用DEA來衡量中國各省市的政府效率，將經過估計的數值進行排序和比較，統整出中國執行分稅制後的政府效率概況。此外，也將針對各個地方政府財政分權情形加以分析其差異。接著建立各省市地方政府效率的實證理論模型，包括研究各項資料的蒐集、基礎統計. 政治大. 分析，以及計量模型之建立。在獲得實證結果之後，本研究將分析並解釋. 立. 其估計結果，以瞭解各省市地區地方政府效率的決定因素。最後，大略整. ‧ 國. 學. 理出各省市地方政府效率的顯著影響因素，提出幾點相關政策建議。以下將詳述本文之研究架構，與進行之流程。. ‧ sit. y. Nat. 一、研究架構. er. io. 本研究共分為六章，主要之研究架構如下：除了第一章的緒論之外，. n. a. v. l C 第二章針對財政分權理論，與關於地方政府效率之實證文獻進行回顧和整 ni. hengchi U. 理；第三章將說明中國財政地方分權和地方政府效率之衡量方式；第四章則是詳述本文所利用的研究方法、實證模型及變數定義；第五章分析實證模型之估計結果；最後，將於第六章闡述本文之結論與政策意涵。接著，以下將更清楚說明各章之詳細內容概要。第一章為本文之緒論，其中第一節為研究背景與目的、第二節為研究架構與進行流程。第二章為相關文獻回顧，其中第一節為財政地方分權理論，第二節為地方政府效率相關文獻，第三節為財政地方分權化對地方政府效率影響之相關文獻，而第四節為本章小結。第三章為中國財政地方分權與地方政府效率，除了中國財政改革歷程、財政分權指標、地方政府效率等三小節外，第四節為本 6.

(14) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 章小結。第四章則為研究設計，首先第一節為研究方法說明，接著第二節為實證模型設定與資料來源，第三節為實證變數假設，而第四節為本章小結。第五章為實證結果，包含了實證模型分析和本章小結。最後，本文第六章為本研究之結論與政策意涵，其中第一節為結論、第二節為政策意涵。. 二、進行流程本文最主要的研究目的，為探討中國財政地方分權化下，對於地方政府效率的影響為何。並試圖透過財政分權指標的平方項，瞭解中國財政分. 治政權化對於地方政府效率效果之全貌。因此，在探討完研究背景、目的與架大立構後，即針對財政地方分權和地方政府效率的相關文獻進行整理和回顧， ‧ 國. 學. 以提供本研究更完整的基礎理論和文獻支持。. ‧. 接著，介紹中國財政改革歷程，並分別利用財政分權指標和數據包絡. sit. y. Nat. 法衡量中國各省市政府財政分權程度和地方政府效率。然後，本研究將建. er. io. 立一套解釋財政分權對地方政府效率影響之實證模型，瞭解在中國為背景. n. al 下，財政地方分權程度和地方政府效率之間是否存在非線性的關係，其中 iv Un. C. hengchi 包括了研究資料的蒐集、基本統計分析，以及實證計量模型之建立也都將在這一階段中完成。另外，本研究以 Tobit 迴歸模型進行實證估計，並針對實證結果進行分析探討，除了了解中國財政地方分權對地方政府效率的影響為何之外，也將對中國地方政府效率是否受到所屬區域的不同而有所差異、以及時間趨勢與其他解釋變數對於地方政府效率的效果進行分析。最後，本研究將總結研究結果，並提出政策意涵。本研究預計的進行流程和執行進度可由圖 3 清楚說明。. 7.

(15) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 研究目的：一、了解中國地方財政分權程度與歷年來變化；二、利用 DEA 衡量歷年來中國各個地方政府效率；三、探討對中國而言，財政地方分權化對地方政府效率的影響；四、提供各國在執行相關政策上實際而有力的參考。. 財政分權理論的相關文獻. 地方政府效率定義相關文獻. 文獻回顧與整理分析. 立. 政治大. 研究資料蒐集、基礎統計分析，以及計量模型之建立. Nat. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 介紹中國財政改革歷程，並運用資料分別估計財政分權程度和地方政府效率. n. er. 利用追蹤資料（panel data）進行實證模型推導， al 分析及解釋其估計結果，以瞭解各省市地方政 iv n C 府效率的決定因素。並進一步針對區域性的不 hengchi U 同判斷地方政府效率之間是否存在差異性。. 提出具體之政策建議. 圖 3：研究進行流程圖. 8.

(16) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 第二章、相關文獻回顧如前所述，本研究所欲探討的課題，主要是要探討中國的地方財政分權化，對於地方政府效率是否會造成影響，而之前已經有相關文獻對此議題進行探討，因此本研究認為有必要針對現有相關文獻加以回顧及整理，這將有助本研究之後的分析。首先，本研究將介紹財政分權理論的基本架構，其次再針對關於地方政府效率之文獻加以介紹，最後整理有關中國財政分權和地方政府效率之間相關的文獻，試圖歸納出相關文獻的一致性及差異。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第一節、財政地方分權理論. ‧. 如今，無論是已開發國家或是開發中國家，財政分權問題皆受到了廣. sit. y. Nat. 泛的關注，並且成為公共經濟學研究領域和政府決策部門的重大課題之一，而許多有關於財政分權理論的研究和實踐也不斷取得豐碩的成果。20財政. er. io. 分權（fiscal decentralization）主要在探討如何在不同級次的政府間劃分職 a. n. iv l C n 能，以期促進整體社會福利，Litavck、Ahmad h e n g c h i Uand Bird（1998）認為，財. 政分權可將每一層級的政府進行財政收支劃分，以及設計適當的財政移轉制度。透過賦予地方政府課稅的權利或是支配地方財政的能力，將可使地方政府有更多財政資源來滿足該區域居民對公共服務的需求。其中，Rao （1998）強調，財政分權使地方公共服務的供需平衡，故能達到經濟效率。換言之，因為各區域的居民對公共服務需求不同，而當地方政府擁有更大的財政權利時，即可對該區域的居民提供符合其需求的公共服務，進而提升地方資源整體配置的效率。 20. Fukasaku and Mello（1999）指出，地方財政分權化已經在 OECD 以及非 OECD 國家中，成為財政制度改革的重要一環。 9.

(17) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 在財政分權理論的發展過程中，普遍認為Tiebout（1956）可作為財政分權理論的起點，其內容是就Samuelson（1954）的公共支出定義為基礎，提出地方公共支出的概念，並且以此概念出發，基於各個地方政府有其不同的財政收支組合，假定居民可以在區域間自由流動，若地方政府無法滿足該區域居民的偏好，居民即可透過「用腳投票」的機能，尋求最適的財政組合，因此居民的自由流動會導致地方財政競爭，迫使地方政府關注該管轄區域居民的需求，而這將使地方公共財配置達到最適效率，同時也意味了財政分權比集權的效率更高。21. 政治大大基本原則；一是相較於中央政府，地方政府更能瞭解其管轄區域之居民立接著，Stigler（1957）對地方政府存在的合理性和必要性，提出了兩. ‧ 國. 學. 的需求和效用。其次為不同區域的居民有權力對自己需要的公共服務進行數量和種類的選擇。換言之，關於滿足居民公共服務的決策，應由地方政. ‧. 府進行，以利實現資源配置的有效性，進而實現社會福利最大化。. y. Nat. sit. 此外，Musgrave（1959）歸納了政府的三大職能，分別是改善所得分. er. io. 配、維持經濟發展穩定性以及促進資源配置效率，由於地方政府缺乏經濟. n. a. v. l C 主體的主導權，故前兩項職能由中央政府承擔較為適當，而又因為各區域 ni. hengchi U. 的居民的偏好不同，不同區域的最適資源配置也隨之不同，所以地方政府在資源配置方面比中央政府更具優勢，這也明白指出中央政府和地方政府之間需進行必要的分權。22 而後來Oates（1972）吸收了Tiebout模型的特點，並將其運用在現實財政制度，提出了分權定理（the decentralization theorem）和對應原則（the. 21. 在 Tiebout 的模型中，地方政府支出的水準取決於該管轄區域內中位數投票者（median voter）的偏好，而其他居民的需求可透過遷徙的方式，尋求最符合自己偏好的區域居住。 22 Musgrave（1959）的結論為，高效率的財政體制模型存在多級財政單位時，需對其規模和地區範圍上加以區別。其中，屬於全中國性的公共財，應由中央政府提供；而屬於地區性的公共財，則由地方政府提供才是。 10.

(18) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. correspondence principle），明白的闡述區域間居民的偏好差異性對分權決策有重要的影響，由於不同區域居民對地方公共服務的偏好不同，所以由地方政府各自在該管轄區域內決定其提供水準，將會比中央政府在各區域統一提供相同水準更具水準。Tiebout、Musgrave、Oates等學者相繼為財政分權理論，建構出基本框架，觀點皆強調財政分權可以保證效率和福利實質上的提升。而往後有關財政分權的相關研究基本上都是以此為基礎發展並加以完善。近代的財政分權理論發展，融合了多方面領域的概念，而更趨成熟。. 政治大失，提出了「偏好誤識」理論來驗證財政分權的重要性。假定一個國家的立其中，Tresch（1981）以訊息經濟學的角度出發，針對以往分權理論的疏. ‧ 國. 學. 訊息是充分對稱並完整的，則不論是由中央政府或是地方政府負責提供公共服務，其實並無差異。但現實中的社會經濟活動其實存在著訊息不完全. ‧. 的情形，故在此條件下，中央政府在提供公共服務的過程當中，不是供應. sit. y. Nat. 不足，不然就是數量太多。一般來說，地方政府顯然比中央政府更具有訊. n. 政府來提供公共服務。 a l. er. io. 息優勢，更能了解該區域居民的偏好，於是規避風險的社會將傾向讓地方. Ch. en. hi. i Un. v. gc 此外，以Buchanan（1980）代表的公共選擇學說提出，財政分權除了使中央政府的權力受到地方政府的有效制約外，又可促進地方政府間展開財政競爭，使地方政府不至於濫用權力。所以即使在中央政府和地方政府間財政權力劃分下，資源配置效率並不會有所提升，但仍有理由可以支持中央將權力下放給地方政府，讓其擁有財政自主權，因為這可作為政府間權力相互制衡的一種手段和機制，但此論點需在分權帶來的控制政權的所得超過效率損失為前提下，方可成立。目前關於財政分權理論的爭論依舊不斷，如何劃分中央與地方政府之間的財政關係才能達到最理想的財政制度，還需依靠更多的理論和實踐。 11.

(19) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 當然除了探討財政分權理論之外，許多研究文獻更將財政分權與經濟成長、社會福利、政府規模等經濟指標進行實證分析探討，以期為國家政策提供一個依據。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i Un. v.

(20) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 第二節、衡量地方政府效率之相關文獻近年來，使用數據包絡法（data envelopment analysis, DEA）來衡量地方政府效率的相關研究，國內外皆十分熱衷。從此趨勢可以看出，攸關地方政府效率的議題越來越受到重視，以下為探討地方政府效率的文獻整理。首先，Charnes et al.（1989）利用 DEA 衡量中國 28 個主要城市，於 1983 與 1984 二年的效率值及規模報酬，其選取投入項分別有勞動（包含. 政治大動資本及公務人員及一般受僱者之人事費用）及投資（含國營事業單位的立. 公務人員及一般受僱者，但不含從事農業的工作者）、營運基金（包含流. ‧ 國. 學. 資本建設、機器設備及固定資產）；產出項則為工業產值（毛額）、來自國營事業之利潤及稅收、零售業的銷售量等三種。研究結果指出，在 28 個. ‧. 主要城市中，上海、鞍山、蘇州、寧波、無鍚及南通等 6 個城市為二年皆. sit. y. Nat. 屬相對有效率；而將二年資料一起評估時，除了上海二年皆為有效率，以. er. io. 及廣州和鞍山為效率退步外，其餘城市皆為效率進步。. n. a. v. i 1985 年比利時 589 l C 接著，De Borger et al.（1994）亦採用 DEA n 評估. hengchi U. 個地方政府之效率值。其投入項為資本（以地方政府自有財產面積替代）和勞動（將公務員區分藍領和白領兩種）；產出項則為道路面積、接受補助之低收入人數、就讀當地小學之人口、公共娛樂設施面積以及地方政府的外溢效果（已非居住本地之就業人口占本地總人口表示之）。而該研究之實證結果顯示，在 Tobit 模型分析下，發現總人口和政治參與率與地方政府效率呈正相關，而補助款大小則與地方政府效率呈現負相關。另外，Worthington and Dolly（2000）則以 1993 年澳洲新南威爾斯 173 個地方政府為觀察對象，利用 DEA 對地方政府在規劃及管制制度上的效率值進行衡量。該文將投入項分成地方政府可控制的投入和不可控制的投 13.

(21) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 入兩種；可控制的投入為計畫支出、合法支出與相當全職工作的人員數。而不可控制的投入項分別有人口成長率、人口分佈指標、非英語背景之人口比例、開發指標、環境指標、環境資產指標及非住宅建築物指標等，而產出項則包括建築物核准數和開發案核准數。至於實證分析上，影響效率值的解釋變數則分別為鄉村農業、偏遠農業、農業成長、都市周圍長度、都市面積及都市化程度等六項，結果發現以都市周圍長度、都市面積及都市化程度等三項對效率有明顯正面的影響。而解堊（2007）針對稅收和公共品的組合，採用數據包絡分析法進行. 政治大投入項，以公路密度、每萬人病床數和每萬人在校小學生數為產出項，並立中國於 1997 年至 2004 年間 30 個省市地方政府的相對效率，其以稅收為. ‧ 國. 學. 且運用空間計量模型研究了政府效率的空間特徵，其研究結果表示，政府效率具有空間溢出效果（the Spatial Spillover Effect），並且這種空間溢出效. ‧. 果呈逐年增強的趨勢；政府效率在空間上存在著顯著的互補效應，這說明. sit. y. Nat. 地方政府之間有互相模仿的狀況。. er. io. 至於，陳詩一、張憲（2008）則以 1978 年至 2005 年中國各省市為觀. n. a. v. l C 察對象，利用 DEA 估計中國各個省市地方政府財政支出的相對效率。而 ni. hengchi U. 其中 DEA 採用的投入項為人均財政支出，產出項則為透過教育、醫療及基礎建設進行加權求得的地方政府綜合產出指標。該研究結果發現：中國大部分省級政府的財政支出效率並不高。而以中國各區域別來比較的話，東、中部地區的政府支出效率較高，西部地區的財政支出效率則相對較低。此外，王肇蘭、許義忠、徐偉初（2008）的研究說明台灣 21 個縣市政府於 1995 年至 2002 年間的成本效率，並探討有哪些因素顯著影響其效率。首先，以 DEA 來衡量台灣 21 個縣市政府的成本效率，而投入項則為各縣市政府之經常性歲出決算，至於產出項分別為：各縣市總人口、國中 14.

(22) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 小人數、身心障礙人數、65 歲以上人數、鄉縣道路長度及未犯罪率。其研究結果發現省轄市政府的效率較縣政府差。並且就區域來看，北區地方政府的效率較其它地區高。此外，該研究採用追蹤資料的 Tobit 隨機效果模型對各縣市的成本效率進行迴歸分析，則可發現對政府成本效率有正面影響的因素為道路里程密度、公務人員素質、每一公務員服務人數及一致性地方政府等四項；對成本效率有不利影響的有土地面積、人口密度、居民素質、補助依存度和地方議會一黨過半等五項因素。以上所述使用 DEA 來衡量地方政府效率的相關文獻，皆詳列於表 1。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 15. i Un. v.

(23) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 表 1：利用 DEA 衡量地方政府效率之相關文獻研究者 Charnes et al. （1989）. 樣本期間 1983 與 1984 中國. 投入項 1. 勞動（包含公務人員及一般受僱者，但不含從事農業的工作者） 2. 營運基金（包含流動資本及公務人員及一般受僱者之人事費用） 3. 投資（含國營事業單位的資本建設、機器設備及固定資產）. 產出項 1. 工業產值（毛額） 2. 來自國營事業之利潤及稅收 3. 零售業的銷售量. De Borger et al.（1994）. 1985 比利時. 1. 資本（以地方政府自有財產面積替代） 2. 勞動（將公務員區分藍領和白領兩種）. 1.道路面積 2.接受補助之低收入人數 3.就讀當地小學之人口 4.公共娛樂設施面積 5.地方政府的外溢效果（已非居住本地之就業人口占本地總人口表示之）. 立. 1.建築物核准數 2.開發案核准數. n. al. er. io. sit. Nat. 1. 可控制之投入項：計畫支出、合法支出與相當全職工作的人員數 2. 不可控制之投入項：人口成長率、人口分佈指標、非英語背景之人口比例、開發指標、環境指標、環境資產指標及非住宅建築物指標. y. 1993 澳洲. ‧. ‧ 國. 學. Worthington and Dolly （2000）. 政治大. Ch. engchi. i Un. v. 解堊（2007）. 1997-2004 中國. 稅收. 陳詩一、張憲（2008）. 1978-2005 中國. 人均財政支出. 王肇蘭、許義忠、徐偉初（2008）. 1995-2002 台灣. 地方政府之經常性歲出決算. 資料來源：作者自行整理。註：本文獻依年份加以排列。 16. 1.公路密度 2.每萬人病床數 3.每萬人在校小學生數以教育、衛生及基礎建設為指標，進行加權得出的地方政府綜合產出指標 1. 2. 3. 4. 5. 6.. 總人口國中小人數身心障礙人數 65 歲以上人數鄉縣道長度未犯罪率.

(24) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 第三節、中國財政地方分權對地方政府效率影響之相關文獻本文主要之研究目的，為分析財政地方分權化，對於地方政府效率而言，所扮演的角色為何。對於上述議題， Oates（1972）認為，地方政府具有信息優勢，更能代表該區民眾的偏好，由中央向地分移轉財政收支權力將更有利於提高經濟效率。而 Bahl and Linn（1992）、Bird and Wallich （1993）這三篇文獻也相繼指出，地方財政分權化或是財政權力的下放可以促進公部門效率的改善。另外，在 Bird and Vaillancourt（1998）的研究認為，地方財政分權具有助於促進地方發展、強化地方政府與居民責任、. 治政提升支出效能、總體經濟表現較佳以及地方經濟愈趨繁榮等優點。大立 ‧ 國. 學. 但也有學者提出不同的意見，Gordon（1983）發現，同級地方政府之間存在稅收競爭和財政競爭的關係，適當的集權能發揮中央政府的規模經. ‧. 濟優勢，可以避免同級政府間財政競爭的外部性成本。而 Bardhan and. sit. y. Nat. Mookherjee（1999）指出，財政分權會導致地方腐敗進而降低地方政府效. er. io. 率。40綜合相關文獻，可以發現在面對同樣的議題下，卻有不一致的結論。. n. al 因此，為了更了解財政分權化對於地方政府效率的影響，以下為在中國為 iv C. hengchi 背景下，探討該議題的實證文獻整理。. Un. 若以財政分權對地方政府效率造成正面影響之相關文獻，分別有劉長生、郭小東與簡玉峰（2008）、駱永民（2008）、秦川譚鵬（2010）等人。其中，劉長生、郭小東與簡玉峰（2008）利用自 1980 年至 2005 年間，中國 30 個省市的追蹤資料，以義務教育為例來探討財政分權與提供公共服務效率之間的關係。其利用各省市縣級及以下地方政府對義務教育的財政. 40. Prud'homme（1995）認為地方政府官員的升遷管道比中央政府官員狹隘，又直接面對利益團體，因此其貪污的機率會較中央政府官員高，加上地方政府防範貪污的查核工作較中央政府鬆散，也提高了其貪汙的誘因。 17.

(25) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 支出佔該省市義務教育所有財政支出的比例，來衡量財政分權程度。41至於，對義務教育提供的效率則利用相對義務教育升學率作為表示。42在實證模型中採用固定效果迴歸模型，其結果指出以義務教育為例，總體而言財政分權度的確顯著提升了義務教育的提供效率。另外，財政分權在義務教育的供給效率上有著區域性差異；在西部地區，財政分權對於義務教育的供給效率為負面的影響。而在中部地區，則幾乎無明顯效果。相較之下，東部沿海地區則擁有正面的效果。而駱永民（2008）使用 DEA 來衡量於 1998 年至 2005 年間，中國 31. 政治大下，所估計之效率值為該實證模型之應變數。至於，各省級政府之財政分立個省級地方政府效率，43並分別以規模報酬不變和可變規模報酬兩種假設. ‧ 國. 學. 權程度則利用省級人均財政支出為衡量指標。藉由固定效果模型發現，中國財政分權的確顯著的提升了地方政府效率，而地方人均 GDP 對地方政. ‧. 府效率有顯著的正向效果，國有經濟職工比例則對地方政府造成顯著的負. sit. y. Nat. 面影響。此外，透過空間計量分析，傳統的固定效果模型沒有考慮空間相. er. io. 關性，以致低估了財政分權對於地方政府效率的影響。. n. a. v. l C採用 DEA 來計算中國各省市地方政府效率，另外，秦川譚鵬（2010） ni. hengchi U. 其投入項分別為該地區生產總值和人口數，而產出項則為該地區 65 歲及以上人口占總人口之比例、生產總值電耗、一般預算收入、一般預算支出、 “三廢＂綜合利用產品產值、公路里程、每十萬人口高等學校平均在校學生數、醫療機構人員數等 8 種。該研究在投入項加入財政分權度指標之前 41. 該義務教育支出的財政分權度介於 0 和 1 之間；當其比例為 0 時，即代表義務教育全由縣級及以下的地方政府負擔。反之，當其比例為 1 時，則上級政府為完全集權的管理體制。 42 相對義務教育升學率即為，該省份當年升入普通高中、職業高中和中專的學生人數，佔 15 歲的人口數之比例。其數值越大，則代表在既定的義務教育支出的情況下，其義務教育的產出越大。 43 駱永民（2008）以 DEA 來衡量地方政府效率，其中投入項為政府人均公共支出，而以鐵路密度、公路密度、每百人擁有的固定電話數、每千萬人擁有的高校數、每萬人擁有的醫療機構床位數、全年人均發電量(以千瓦計)等這些基礎設施為產出項。 18.

(26) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 後，其計算的效率值發生了變化。其中效率值為 1 的省份，在加入財政分權指標後的效率值依舊為 1。而效率值不為 1 在加入財政分權指標為投入項時後，其地方政府之效率值都有所提升，這說明在引入財政分權度指標之後，地方政府的效率值是提高的，即財政分權與地方政府效率呈正向相關。然而，在趙文哲（2008）之實證研究則發現，在引進時間變數後，財政分權對各省市之技術效率分別會造成不一致的影響效果。其利用中國 1986 年至 2005 年間 29 個省市資料，將財政分權對技術效率的影響進行探. 政治大支出之比重、各省市財政收入佔中央財政收入之比重、各省市人均財政支立討。而該文將財政分權指標分成四種，分別為各省市財政支出佔中央財政. ‧ 國. 學. 出佔全中國人均財政支出之比重，以及各省市人均財政收入佔全中國人均財政支出之比重。並以超越對數生產函數（Translog production function）. ‧. 為基礎，估計各省市的技術效率。而實證結果顯示，在固定效果模型下，. sit. y. Nat. 財政分權對前沿技術進步和技術效率的影響，會隨著分權指標選取的不同. er. io. 而有所差異。大致來說，以收入面衡量的分權指標對技術效率無顯著影響，. n. al 但以支出面衡量的財政分權指標則對技術效率造成正向效果。另外，無論 iv Un. C. hengchi 財政分權指標為何，國有固定資產投資佔全中國固定資產投資的比重和對外投資總額佔 GDP 之比例，兩者皆對各省市之技術效率造成顯著的正向效果。而人力資本水平則為負向影響。值得注意的是，該文以實施分稅制為一個時間分界，發現在 1994 年前財政分權有效提升技術效率，但在 1994 年後財政分權卻對技術效率造成負向的影響。而對於財政分權程度對地方政府效率造成負面影響的文獻，則有劉小勇（2009）利用 DEA 分別從預算內外總支出、預算內外支出和收入衡量的產出組合估計中國的地方政府效率，並在此基礎上利用空間追蹤模型來檢驗財政分權對地方政府效率的影響，發現透過空間效應檢驗，地方政府 19.

(27) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 間政府效率存在明顯的空間相關性，其實證分析發現，各投入產出組合模型中，空間溢出係數都顯著為正，相鄰地方政府間政府效率呈現出顯著的正向溢出效應，意即某一地方政府效率的提高會促使相鄰地區政府效率的提高；從財政分權來看，除財政自給率衡量的財政分權指標外，其他財政分權指標衡量的變數對不同投入組合下衡量的政府效率都呈現出顯著的負向影響。由上述關於財政分權化對地方政府效率的文獻中，可以發現此議題有著分歧的實證結論，因此本文推估財政分權化對於地方政府效率的影響為非線性。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i Un. v.

(28) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 第四節、本章小結由於本文的主要研究目的，為探討中國財政地方分權對其地方政府效率的影響。因此，本章先回顧過去探討與本文相關的既有文獻，並於第一節先行介紹財政地方分權理論的演進。接著，在第二節針對衡量地方政府效率的文獻做回顧。最後，在第三節中整理有關財政分權化對於地方政府效率影響之相關文獻。並於本節中，將上述三個部份加以歸納整理。. 一、財政地方分權理論. 立. 政治大. 在第一節的財政地方分權理論中，針對現代財政理論進行回顧。而在. ‧ 國. 學. 財政分權理論的發展過程中，普遍財政分權理論起源於Tiebout（1956）。接著，Stigler（1957）對地方政府存在提出其合理性和必要性。而Musgrave. ‧. （1959）歸納了政府的三大職能，分別是改善所得分配、維持經濟發展穩. y. Nat. sit. 定性以及促進資源配置效率，並說明中央與地方政府各自適合負責的職能. er. io. 為何。後來Oates（1972）吸收了Tiebout模型的特點，並將其運用在現實財. n. a. v. l C decentralization theorem）和對應原則（the 政制度，提出了分權定理（the ni. hengchi U. correspondence principle），明白的闡述由於不同區域居民對地方公共服務的偏好不同，所以由地方政府各自在該管轄區域內決定其提供水準，將會比中央政府在各區域統一提供相同水準更具水準。上述學者相繼為財政分權理論，建構出基本框架，觀點皆強調財政分權可以保證效率和福利實質上的提升。而往後有關財政分權的相關研究基本上都是以此為基礎發展並加以完善。近代的財政分權理論發展，融合了多方面領域的概念，而更趨成熟。其中，Tresch（1981）以訊息經濟學的角度出發，針對以往分權理論的疏失，提出了「偏好誤識」理論來驗證財政分權的重要性。此外，以Buchanan 21.

(29) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. （1980）代表的公共選擇學說提出，財政分權除了使中央政府的權力受到地方政府的有效制約外，又可促進地方政府間展開財政競爭，使地方政府不至於濫用權力。目前關於財政分權理論的爭論依舊不斷，如何劃分中央與地方政府之間的財政關係才能達到最理想的財政制度，還需依靠更多的理論和實踐。當然除了探討財政分權理論之外，許多研究文獻更將財政分權與經濟成長、社會福利、政府規模等經濟指標進行實證分析探討，以期為國家政策提供一個依據。. 政治大. 二、衡量地方政府效率之相關文獻. 立. ‧ 國. 學. 在第二節針對使用 DEA 衡量地方政府效率之文獻，進行探討並加以、Worthington and 整理，主要包括 Charnes et al.（1989）、De Borger et al.（1994）. ‧. Dolly（2000）、解堊（2007）、陳詩一、張憲（2008）、王肇蘭、許義忠、徐偉. sit. y. Nat. 初（2008）等實證文獻。其中，Charnes et al.（1989）評估中國 28 個主要城市. er. io. 於 1983 與 1984 二年的效率值及規模報酬，該研究結果發現，在 28 個主. n. al 要城市中，上海、鞍山、蘇州、寧波、無鍚及南通等 i v 6 個城市為二年皆屬 Un. C. hengchi 相對有效率；而將二年資料一起評估時，除了上海二年皆為有效率，以及廣州和鞍山為效率退步外，其餘城市皆為效率進步。至於在規模報酬方面， 1983 年達到規模效率的城市有 9 個，1984 年則為 8 個。而 De Borger et al.（1994）以 1985 年比利時 589 個地方政府隊觀察對象，利用 DEA 衡量各地方政府效率。該研究之實證結果顯示，在 Tobit 模型分析下，發現總人口和政治參與率與地方政府效率呈正相關，而補助款大小則與地方政府效率呈現負相關。另外，Worthington and Dolly（2000）則以 1993 年澳洲新南威爾斯 173 個地方政府為觀察對象，採用 DEA 進行地方政府在規劃及管制制度上的效率。其實證結果發現以都市周圍長度、 22.

(30) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 都市面積及都市化程度等三項對效率有明顯正面的影響。至於，解堊（2007）則是針對稅收和公共品的組合，採用 DEA 對中國 30 個省市地方政府於 1997 年至 2004 年間的相對效率。其研究結果表示，政府效率具有空間溢出效果（the Spatial Spillover Effect），並且這種空間溢出效果呈逐年增強的趨勢；政府效率在空間上存在著顯著的互補效應，這說明地方政府之間有互相模仿的狀況。而陳詩一、張憲（2008）利用 1978 年至 2005 年中國各省市的資料，以 DEA 來估計中國各省級地方政府財政支出的相對效率。該研究結果發現：中國大部分省級政府的財政支出效率. 政治大高，西部地區的財政支出效率則相對較低。立. 並不高。而以中國各區域別來比較的話，東、中部地區的政府支出效率較. ‧ 國. 學. 最後，王肇蘭、許義忠、徐偉初（2008）的研究說明台灣 21 個縣市政府於 1995 年至 2002 年間的成本效率，並對其進行分析。該研究採用追. ‧. 蹤資料的 Tobit 隨機效果模型對各縣市的成本效率進行迴歸分析，則可發. y. Nat. sit. 現對政府成本效率有正面影響的因素為道路里程密度、公務人員素質、每. er. io. 一公務員服務人數及一致性地方政府等四項；對成本效率有不利影響的有. n. a. v. l C 土地面積、人口密度、居民素質、補助依存度和地方議會一黨過半等五項 ni 因素。. hengchi U. 三、中國財政地方分權對地方政府效率影響之相關文獻本文主要之研究目的，為分析財政地方分權化，對於地方政府效率而言，所扮演的角色為何。因此，在第三節終將針對中國財政地方分權化對地方政府效率影響之相關文獻加以介紹。支持財政分權對地方政府效率有正面影響的文獻分別有 Oates（1972）、Bird and Vaillancourt（1998）、Bahl and Linn（1992）、Bird and Wallich（1993）等研究。但也有學者提出不同的意見，主要包括 Gordon（1983）、Bardhan and Mookherjee（1999）等研 23.

(31) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 究，認為財政分權會使地方政府間產生財政競爭，或是地方政府腐敗等狀況，進而降低地方政府。綜合上述，可以發現在面對同樣的議題下，卻有不一致的結論。因此，為了更了解財政分權化對於地方政府效率的影響，以下為在中國為背景下，探討該議題的實證文獻整理。而財政分權對地方政府效率造成正面影響之相關文獻，分別有劉長生、郭小東與簡玉峰（2008）、駱永民（2008）、秦川譚鵬（2010）等人。然而，在趙文哲（2008）之實證研究則發現，在引進時間變數後，財政分權對各省市之技術效率分別會造成不一致的影響效果，發現在 1994 年前財政分. 政治大影響。而對於財政分權程度對地方政府效率造成負面影響的文獻，則有劉立. 權有效提升技術效率，但在 1994 年後財政分權卻對技術效率造成負向的. ‧ 國. 學. 小勇（2009），其發現除了財政自給率衡量的財政分權指標外，其他財政分權指標衡量的變數對不同投入組合下衡量的政府效率，都呈現出顯著的. ‧. 負向影響。由上述關於中國財政分權化對地方政府效率的文獻中，本文推. n. al. y. er. io. sit. Nat. 估財政分權化對於地方政府效率的影響為非線性。. Ch. engchi. 24. i Un. v.

(32) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 第三章、中國財政地方分權與地方政府效率為了探究中國財政地方分權與地方政府之間的關係。本研究將於本章第一節中，介紹中國改革開放後，所歷經的財政改革過程。在第二節接著利用財政分權指標衡量分稅制後中國各省市財政分權程度，並加以分析比較。而在第三節，將藉由數據包絡分析法來計算中國各省市地方政府之技術效率值，以提供為本研究之實證資料。最後，於第三節中進行本章內容之總結。. 治. 政第一節、中國財政改革歷程大. 立. ‧ 國. 學. 財政體制不只為國家基礎權力（infrastructural power）的展現，同時也象徵了中央與地方實際權力關係的核心問題。而中國為幅員廣大的國家，. ‧. 唯有透過有系統的財政制度，中央才能夠約制或有效指揮地方政府，但若. y. Nat. al. er. io. 央的各項政策，並提升地方在各方面的發展。. sit. 該財政制度又能夠同時提供地方政府適當的誘因，則將能促使地方完成中. n. iv n C 中國的財政改革歷程，本文根據財政體制將其分成四階段加以敘述； hengchi U 44. 第一階段為 1950 年至 1952 年的「統收統支」財政體制；第二階段為 1953. 年至 1979 年，施行的以財政收入分成為中心的財政體制；第三階段則為 1980 年至 1993 年的包乾式的財政體制；最後，第四階段則為 1994 年實施至現在的分稅制。以下將依序探討中國歷年來的財政改革過程，並著重在 1994 年所進行的分稅制改革。. 一、1950－1952 年：「統收統支」財政體制. 44. 「統收統支」為高度集中的財政管理體制，財權高度集中於中央；各種財政收入都需上繳中央，而各種財政支出需向中央申請撥款。 25.

(33) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 1950 年，中國政務院第 22 次會議通過「關於國家財政經濟工作的決定」，其中內容之一為統一財政收支管理，即為財政全由中央統收統支。在此財政體制之下，實際上只有中央一級財政，地方財政收支互相獨立，皆由中央管理。但因為中央在財政的運作上，無法貼切因應地方經濟社會發展的個別需要，導致不利於地方經濟。由於上述原因，中國政務院發佈《關於 1951 年財政收支系統劃分的決定》，對統收統支財政管理體制進行初步改革，確立「統一領導，分級管理」的原則。45但在 1953 年前，執行的仍是統收統支的財政管理體制。. 政治大. 二、1953－1979 年：財政收入分成為中心的財政體制. 立. 相較於統收統支式財政管理體制，分成式財政管理體制為在中央核定. ‧ 國. 學. 的財政收支範圍內，賦予地方一定的財力，但實際上地方財政仍不是名副. ‧. 其實的相對獨立的一級財政。由於地方財政支出由中央每年核定，地方分. y. Nat. 成收入實際上是中央財政撥款，分成式財政管理體制仍未擺脫中央集權的. er. io. sit. 模式。這一時期中國財政體制主要為收入分配形式的分成辦法，分別有分類分成、總額分成、增收分成三種形式，46此時的財政體制仍偏重於中央. al. n. iv n C 財政集權。首先，在 1953 年至 h 1958 e n g年間，中國實施分類分成財政體制， chi U. 45. 《關於一九五一年度財政收支系統劃分的決定》中規定，財政權力集中在中央和大區兩級，縣鄉沒有獨立的財政。除了將地方捐稅等極少數收入歸地方，以沖抵部分財政支出外，全中國各地的財政收入均統一上繳中央，地方政府的支出皆由中央核撥。 46 分類分成的收入劃分原則為，凡屬項目零散、數額較小、與各地區經濟和財政狀況聯繫緊密的一些收入，劃分為地方財政固定收入，以利於加強徵收管理。而在財政收入中佔有主要地位且收入來源比較穩定的收入項目，劃分為中央財政的固定收入，以利於確保重點建設的需要。至於在財政收入中佔有一定比重的某些較大收入項目，則劃分為中央財政與地方財政共享收入，以利於充分發揮各級財政的職能和作用，促進財政收入成長；總額分成為將地方政府的收入按一定的比例，在中央財政與地方財政之間分成，具體做法是，按中央核定的地方財政總支出佔地方財政組織的總收入的比例，確定地方留用與上繳中央財政的比例。由於這種形式簡便易行，並且將中央與地方財政緊密聯繫在一起，使其對收入完成情況共擔風險和責任，有利於調動和發揮地方組織財政收入的積極性；增收分成則為地方財政年度財政收入實際完成數額比上一年度財政收入實際完成數額增加的部分，由中央財政按規定的增收分成比例，給予地方財政分成收入。其收入分配形式目的明確，鼓勵地方財政每年收入比上一年度成長。 26.

(34) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 其將地方財政收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入和中央與地方財政共享收入三種，並用地方財政固定收入加上共享收入之和與財政體制確定的地方財政支出基數比較，如有餘，按餘額佔支出基數的比例上繳中央財政；如不足，則由中央財政定額補助。而後，1958 年 9 月，中國國務院下達關於進一步改進財政管理體制和改進銀行信貸管理體制的實行辦法，從 1959 年起開始實行。目的是適當集中財力，並與國民經濟計畫一年一定相銜接。於是開始了 1959 年至 1967 年以及 1969 年至 1970 年 11 年間，執行的「總額分成，一年一變」財政. 政治大被迫採取了「收支兩條線」的管理辦法，即該年的地方收入全部上繳中央，立. 體制。47其中，1968 年則因受文化大革命影響，導致當年預算無法編制，. ‧ 國. 學. 地方支出也都由中央撥給。. 到了 1971 年，中央第二次下放財政權力，實行了「收支包乾」財政. ‧. 管理體制，不僅僅擴大了地方財政的收支範圍，地方超收的部分歸屬地方；. y. Nat. sit. 到了 1974 年，由於中國經濟受到文革嚴重的破壞，原先用的「收支包乾」. er. io. 體制已經無法執行，於是在 1974 年至 1975 年間實行收入按固定比例留成，. n. a. v. i 年實行「收支掛鉤， l C 超收另定分成比例，支出按指標包乾的財政體制； n1976 48. 總額分成」的財政體制。. hengchi U. 此外，1978 年至 1979 年，中國實行「增收分. 47. 主要內容是：1.收支下放。收入方面，除少數仍由中央直接管理企業的收入和鐵道、郵電、海關等不便按地區劃分的收入外。全部劃作地方預算收入。不再按類別劃成幾種收入；支出方面，除國防、援外、債務支出以及中央級的經濟建設、行政、文教等支出外，均作為地方預算支出，不再區分地方正常支出和中央專案撥款支出。2.計畫包幹。根據國民經濟計畫和有關指標計算地方的預算收支，收支相抵後，多餘部分按比例上繳中央，不足部分中央加以調劑補助。在這個基礎上，由地方包幹使用。3.總額分成。地方負責組織的總收入和地方預算總支出掛鉤，以省、自治區、直轄市為單位，按收支總額計算一個分成比例，即地方財政總支出佔地方總收入的比例，作為地方總額分成比例，地方按比例分得收入。4.一年一變。地方當年的預算收支指標，分成比例和補助數額，中央每年核定一次。 48 「收支掛鉤，總額分成」體制，全名為「定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一定」預算體制。實行期間為 1976 年至 1979 年間，其內容與「總額分成﹐一年一變」體制基本相同。 27.

(35) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 成，收支掛鉤」的財政管理體制，地方財政收入本年比上一年實際成長的部分，按照核定比例，在中央和地方之間分配。. 三、1980-1993 年：包乾式的財政體制隨著中國經濟體制改革的全面展開，為了改革過去中央高度集權的財政管理體制，中國國務院於1980年宣佈，由過去的吃「大鍋飯」，改為開始實施「劃分收支，分級包乾」的財政管理體制（亦稱「分灶吃飯」的財，就是明確劃分中央和地方預算的政管理體制）。49而所謂的「劃分收支」收支範圍；所謂「分級包乾」，首先是確定預算收支包乾基數，然後根據. 治政基數實施各級收支包乾。就各個省市地區而言，此階段的財政改革將29個大立省級單位劃分為以下五種財政體制形式：第一種是「劃分收支、分級包乾」， ‧ 國. 學. 共有15個省市；50第二種是「民族自治地方財政體制」，共有8個省市；51第. ‧. 三種是廣東所施行的「劃分收支，定額上繳」；第四種是福建所實施的「劃. y. Nat. 分收支，定額補助」；第五種則是江蘇所實施的「比例包乾，四年不變」。. er. io. sit. 除以上26個省級地方政府施行新的財政體制制度外，北京、天津與上海此三個直轄市仍繼續維持「收支掛鉤，總額分成，一年一定」的體制。52. n. al. i Un. Ch. v. engchi 以施行的成效而言，1980年中國的財政改革，的確使中央佔全中國財政收入的比重逐年增加，同時亦達成其發展地方經濟之目的。然而，為了試圖減輕中央的財政壓力，即擴大地方財政支出佔全中國支出比例的方式，. 49. 賈康、閻坤（2000）指出，於 1980 年以前中國的財政體制為高度的中央集權，但 1980 年的財政改革開始了由中央明確劃分地方收支權限，各有其「灶」，各負其責的「分灶吃飯」體制。 50 執行「劃分收支、分級包乾」的 15 個省市分別為，四川、陝西、甘肅、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山東、山西、河北、遼寧、黑龍江、吉林和浙江。 51 採用「民族自治地方財政體制」的省市分別有，內蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、雲南、青海和貴州等 8 個省市。 52 至於此五種財政體制形式之特點則為，由「一灶吃飯」改為「分灶吃飯」；由「條條分配」改為「塊塊分配」；由「一年一定」改為「一定五年不變」；由「總額分成」改為「分類分成」。詳見宋新中（1992）。 28.

(36) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 並未能有效解決中央的財政問題，中央仍然必須向地方借款，國家債務也不斷增加。有鑑於此，中國自1981年起，將包乾範圍縮小，且於1982年開始逐步改為「總額分成，比例包乾」的包乾辦法，希望能舒緩中央的財政壓力。53 接著，中國於1985年實行「劃分稅種，核定收支，分級包乾」的財政管理體制，54除因「劃分收支，分級包乾」體制已屆滿5年外，主要目的是為了配合兩步「利改稅」的需要。55由於1980年的財政體制改革曾經造成中國財政困難，因此此次「利改稅」實行之目的即為穩定政府財政收入，. 政治大財政支出佔全中國財政支出的比例逐年下降，有效達到減輕中央財政壓立. 且希望降低中央政府佔全中國總財政支出的比重。該次財政改革，使中央 56. ‧ 國. 學. 力之目的。但對於中國中央政府而言，其財政收入佔全中國財政收入的比例卻自1984年的40.5%下降至1985年的38.4%，往後亦逐年下降，以及改革. ‧. 後造成全中國財政收入的成長幅度降低，皆是中國中央政府所不樂見。有. er. io. 求全中國財政收入成長為重要改革目的。. sit. y. Nat. 鑑於全中國財政收入的成長幅度降低，因此在下個階段的財政改革中，追. n. a. v. l C 為了配合國有企業普遍推行的承包經營責任制，中國國務院於1988年 ni. hengchi U. 53. 中國自 1982 年始，除廣東繼續實行「劃分收支，定額上繳」、福建繼續實行「劃分收支，定額補助」外，其他省市逐步改為「總額分成，比例包乾」的包乾辦法。而所謂「總額分成，比例包乾」之辦法，乃指改按地方收入基數總額與支出基數總額，求出一個分成百分比，並按此百分比劃分中央收入與地方收入，實行包乾。 54 除廣東與福建不變外，其他省市及自治區均改行。主要內容可分成四部分：一，劃分支出，少數不適宜包乾的專項支出由中央專案撥款；二，劃分三種收入，中央固定收入、地方固定收入與中央地方共享收入，其中中央地方共享收入大於固定收入；三，核定基數，以 1983 的決算核算分成基數；四，分成辦法區分為三種，且一定五年不變。詳閱賈康、閻坤（2000）。 55 第一步是「利稅並存」階段：國有大中型企業凡有盈餘者，先從實現利潤中繳納 55% 的所得稅，稅後利潤還要向國家上繳調節稅和其他形式的稅。小型企業則就盈利部分按八級超額累進稅率繳納所得稅，最低稅率 7%，最高為 55%。第二步則完全「以稅代利」：取消上繳利潤的辦法，建立以工業徵收產品稅、商業徵收營業稅為主的稅收體制，企業按 11 個稅種向國家繳稅。詳閱林毅夫、蔡昉、李周（2000）。 56 根據中國統計年鑑指出，中央財政支出比重由 1984 年的 52.5%驟降至 1985 年的 39.7%，往後幾年仍繼續降低。 29.

(37) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 發佈《關於地方實行財政包乾辦法的決定》，針對39個省、自治區、直轄市和計畫單列市，開始實行6種形式的財政包乾。57第一種為「收入遞增包乾」辦法，實施於6個省級行政區及4個計畫單列市；第二種為「總額分成」辦法，實施於3個省市；第三種為「總額分成加成長分成」辦法，實施於3 個單列計畫市；第四種為「上繳遞增包乾」辦法，實施於2個省及1個計畫單列市；第五種為「定額上繳」辦法，實施於3個省市。第六種為「定額補助」辦法，實施於14個省級行政區，及1個計畫單列市。若針對1988年的財政體制改革做成效驗收，可發現的是中國中央追求. 政治大長速度即提升為改革前的兩倍，但伴隨著全中國財政收入成長速度的提升，立. 全中國財政收入成長的目標，就全中國財政收入成長速度而言，1988年成. ‧ 國. 學. 可發現全中國財政支出的成長速度幾乎亦是同步提升。然而，不論是財政收入或支出的成長，主要的來源均是地方。觀察中央佔全中國財政收入與. ‧. 支出的比重，從1988年至1993年的趨勢大體上是降低的。58. y. Nat. er. io. sit. 四、1994 年至今：分稅制. n. al 中國實施財政包乾體制下，雖對於調整中央與地方財政分配和擴大地 iv Un. C. 59 hengchi 而方自主權，產生相當的改革成效。但是，也因此出現若干重大問題， 57. 項懷誠、姜維壯（1992）指出此六種辦法具有三項特點：第一，承包經營責任制被正式納入預算管理體制中。第二，增加透明度，使地方能從成長的財政收入中得到更多的好處，進而更加關心財政收入的成長。第三，使地方自負財政盈虧的風險，增加地方平衡預算的壓力。 58 以各年《中國統計年鑑》資料計算，1987 年全中國財政收入成長 77.34 億人民幣，但 1988 年卻成長了 157.89 億人民幣，兩年成長率分別為 3.6%與 7.2%。往後年度成長率最低一年為 1991 年的 7.2%，其餘年度皆高於 10%。且 1987 年全中國財政支出僅成長 57.27 億人民幣，但 1988 年卻成長了 229.03 億人民幣，此兩年的成長率分別為 2.6%與 10.1%。往後年度成長率最低一年為 1990 年的 9.2%。 59 財政包乾體制下導致地方政府以擴大自己的收入來源為主要目標，而往往不惜犧牲中央利益。此外，不同的財政包乾方法也導致地區分配不公，如中央對廣東等特定省區賦予的特殊財政政策，造成全中國各個地方的不公平競爭，引發貧窮省份的反彈，引發地方衝突，詳見熊文釗（2005）。另外，財政包乾制度實施既久，在全中國財政收入的比例當中，中央財政收入偏低，以致中央的財政收入無法滿足其財政支出需要，並造成國家財力分散，弱化了中央政府的宏觀調控能力及其對社會經濟活動的主導力量，詳見陳 30.

(38) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 迫使中國進一步改革財政管理體制。於是，中國於 1994 年開始實行分稅制，而所謂的分稅制，是指將國家全部稅種，在中央與地方政府間進行劃分，對中央財政與地方財政的收入範圍加以確定的一種財政管理體制。事實上，分稅制是根據中央政府和地方政府之間的事權，以確定其相應的財權，透過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系，其克服了包乾制、分成制的缺陷，是市場經濟國家普遍推行的一種財政管理體制模式。以下將介紹分稅制之主要幾點內容，並於表 2 中整理列示。第一、將中央與地方的事權和支出劃分。根據現行中央政府與地方政. 政治大需經費，與調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支立府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交與中央國家機關運轉所. ‧ 國. 學. 出，以及由中央直接管理的社會事業發展支出。地方財政主要承擔該地區政權機關運轉所需支出，以及該地區經濟、社會事業發展所需支出。. ‧. 第二、將中央與地方的收入劃分。根據事權與財權結合的原則，按稅. y. Nat. sit. 種劃分中央與地方收入。關於維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種. er. io. 劃分為中央稅；將與經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共用. n. a. v. l C 稅；最後，將適合地方徵管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種並增加 ni. hengchi U. 地方稅收入。此外，亦分設中央與地方兩套稅務機構，中央稅務機構徵收中央稅和中央與地方共用稅，地方稅務機構則徵收地方稅。60 第三、建立政府間財政轉移支付制度。分稅制在重新劃分中央財政收入與地方財政收入的基礎上，相應地調整了政府間財政轉移支付數額和形式。除保留原體制下中央政府對地方的定額補助、專項補助和地方上繳外，根據中央財政固定收入範圍擴大、數額增加的新情況，著重建立了中央財. 永生（2007）。 60 分稅制下將稅種劃分為中央稅、地方稅與中央地方共享稅，並由 national tax services （NTSs）徵收中央稅與共享稅，由 local tax services（LTSs）徵收地方稅。 31.

(39) 中國大陸財政地方分權對其地方政府效率的影響. 政對地方財政的稅收返還制度。具體辦法是，中央稅收上繳完成後，透過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用。第四、建立預算編制與資金調度。實行分稅制後，中央和地方都要按照新口徑編報預算。同時將中央稅收返還數和地方的原上繳數抵扣，按扣抵後的淨額占當年預計中央消費稅和增值稅收入數的比重，核定一個資金調度比例，按此比例劃撥消費稅和中央分享增值稅給地方。而在1994年分稅制實施後，使地方財政權有一定規模的稅收，中央財政與地方財政有獨立性，同時也提高了中央財政收入在全中國財政收入中. 政治大. 的比重，增強了中央宏觀調控能力。根據中國統計年鑑的資料所示，中央. 立. 內容概要. 學. 施行步驟. ‧ 國. 表2：1994年中國財政體制改革內容概要. 一、中央主要承擔國家安全、外交與中央國家機關運轉所需經費，與調整國. 事權和支出劃分. 民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出，以及由中央. ‧. 將中央與地方的. y. sit. Nat. 直接管理的社會事業發展支出。. 二、地方財政主要承擔該地區政權機關運轉所需支出以及該地區經濟、社會. io. 收入劃分. al. iv n C hengchi U 濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共用稅；將適合地方徵管 n. 將中央與地方的. er. 事業發展所需支出。. 一、關於維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅，將與經的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入。. 二、分設中央與地方兩套稅務機構，中央稅務機構徵收中央稅和中央與地方共用稅，地方稅務機構徵收地方稅。建立政府間財政. 一、保留原體制下中央財政對地方的定額補助、專項補助和地方上繳。. 轉移支付制度. 二、根據中央財政固定收入範圍擴大、數量增加的新情況，著重建立了中央財政對地方財政的稅收返還制度，具體辦法是，中央稅收上繳完成後，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用。. 建立預算編制與. 一、實行分稅制後，中央和地方均按照新口徑編報預算。. 資金調度. 二、將中央稅收返還數和地方的原上繳數抵扣，按扣抵後的淨額占當年預計中央消費稅和增值稅收入數的比重，核定一個“資金調度比例”，按此比例劃撥消費稅和中央分享增值稅給地方。. 資料來源：整理自鄭安志（2006）。. 32.