第五章 台灣災害防救合作機制之個案分析
第五節 中央與地方政府防救災合作機制檢討
市自治財政等多方面整合，擴大區域內各縣市救災資源的整合與共享，於應變搶救階段 更應加速推動。
員及救災物資順利運送以及災區警戒、治安維護，防止危害社會秩序情事發生 外；更與消防署同負督導地方政府執行危險區域公告、劃定、管制以及動員警察、
消防、民間救難團體實施人命搜救工作之責。由上所述警察同仁於風災搶救本質 上僅為協助消防機關執行危險區域公告、劃定、管制相關事宜，對於防救災業務 與教育不若消防人員熟捻，易造成救災缺口，未來宜將加強警消防救災合作。
4.跨政府層級救災體系的漏洞：救災往往因為時間急迫，必須發揮命令與行動一致 的效果，才能動員整體政府力量進行救災。但目前執行實際救災之消防體系，進 駐中央應變中心負責指揮救災調度即為消防署，然消防署對於地方政府消防局，
沒有人事權、預算權，地方政府消防局對於消防署的業務指導或命令，經常有命 令不能下達的情形，未來宜提升中央災害防救委員會層級，亦即強化消防署指揮 與資源分配權限。
第六節 小結
艾利風災之所以災情慘重，一個重要的因素是事前防範措施不足，事權不當劃分所 致。由防災應變體系還分風災、水災兩類來看便可知一二。風災應變搶救歸內政部指揮、
水災應變搶救歸經濟部指揮，政府部門依權責劃分事權，卻又缺乏統合、刻板僵化。當 然，防災應變也不是坐在辦公室打過了幾通電話就可以交代、就可以卸免職責的。此外，
既有的管理法令沒有被落實、主管機關沒有認真執法也是釀成巨災的原因之一。總之，
事權不統一以及執法寬鬆，造成防災應變的重大疏失，亦是值得深究的一個問題(張隆 盛，胡思聰，李至倫，2004)。
災害防救法自 2000 年 7 月 19 日公布施行至今，各級政府依據本法推動災害防救事 務時，屢屢遭遇執行上的疑義，內政部消防署於 2004 年研擬「災害防救法修正草案」
檢討改進「災害防救法」及相關之子法等配套措施，茲將「災害防救法」修正草案重點
一、中央災害防救會報與行政院災害防救委員會予以整併，落實行政組織精簡政策，
同時強化災防會功能。
二、統合各搜救單位資源，由災防會設置行政院國家搜救指揮中心，並將行政院災 害防救專家諮詢委員會併入災害防救科技中心，以強化救難體系與機制。
三、明定公共事業機構負有擬訂災害防救業務計畫之義務與責任，希望經由公共事 業機構的參與，使災害防救體系周延而完整。
四、其他有關災害防救財源籌措機制、中央補助地方政府法制化等興革、進步之防 災理念與事項。
上述修正案，對於行政體制主要建議係強化災防會功能，例如中央災害防救會報與 行政院災害防救委員會予以整併，落實行政組織精簡政策、設置行政院國家搜救指揮中 心等措施，同時於防災科技研發機構，將行政院災害防救專家諮詢委員會併入災害防救 科技中心，以強化救難體系與機制，依據以上強化要點與架構，本文據以進一步提出中 央與地方防救災合作機制組織架構如下圖所示，以強化未來防救體系運作：
1.本文提出縣市、鄉鎮市層級等地方災害防救會報合作災害防救體系架構圖(詳如圖 5-2 所示)，建議全國各縣市、鄉鎮市比照健保分區組織建立五大區域聯防分區，分 區區域聯防相互支援協定，並應加速區域聯防相互支援協定相關子法法制化。
2.本文有關五大區域聯防分區劃分類似於健保分區組織，主要以區域地緣性為劃分原 則，方便區域聯防相互支援，計有北區（基隆市、台北市、台北縣、桃園縣、新竹 縣市）、中區（苗栗縣、台中市、台中縣、彰化縣、南投縣）、南區（雲林縣、嘉 義縣市、台南市、台南縣）、高屏區（金門縣、澎湖縣、連江縣、高雄市、高雄縣、
屏東縣）、花東區（宜蘭縣、台東縣、花蓮縣）。
3.本文另建議中央政府層級防救會報合作體系架構詳如圖 5-3 所示，圖中之複合式災 害防救災合作體系架構可整合國內反恐核生化、緊急醫療、全民動員、民防救災體 系，建立防救災指揮一元化。
*筆者自行研究繪製
圖 5-2 地方災害防救會報防救災合作體系架構圖
*筆者自行研究繪製
災害防救應 變體系
行政院反恐 辦公室
緊急醫療應 變體系 複合式災害防救會報
（召集人：總統或行政院長）
指揮權統一
災害防救應 變體系
行政院反恐 辦公室
緊急醫療應 變體系 複合式災害防救會報
（召集人：總統或行政院長）
指揮權統一
中央災害防救會報（召集人：行政院院長）
災害防救專家 諮詢委員會
直轄市、縣(市)災害防救會報、災害應變中心
鄉(鎮市)災害防救會報、災害應變中心 (比照縣市層級分區)
（緊急應變）
行政院災害 防救委員會
中 央 災 害 應 變 中 心
中央災害防救會報
北區縣市區域聯防 中區縣市區域聯防 南區縣市區域聯防 高屏縣市區域聯防 花東縣市區域聯防
中央災害防救會報（召集人：行政院院長）
災害防救專家 諮詢委員會
直轄市、縣(市)災害防救會報、災害應變中心
鄉(鎮市)災害防救會報、災害應變中心 (比照縣市層級分區)
（緊急應變）
行政院災害 防救委員會
中 央 災 害 應 變 中 心
中央災害防救會報
北區縣市區域聯防 中區縣市區域聯防 南區縣市區域聯防 高屏縣市區域聯防 花東縣市區域聯防
第六章 研究發現與建議
壹、本文研究發現
依據國外英防救災體制發現，對我國防救災研究之啟發如下所述：
一、英、美、日災害防救體制發現
各國對社會安全控制與掌握，國家安全為基本考量，早期皆以民防體制為主要 救災架構，並逐漸朝向複合性災害救援與馳援的任務，但仍不脫離國土防衛之一 環。各國體制在依法行政精神下，均設置專責防災單位或組織，重視良好的府際關 係與行政權運作模式，尊重專家與專業意見，並研訂完整的防災計畫與各種應變措 施。
二、美國的防救災體制對國內體制影響
美國的防救災體制區分聯邦、州及地方三級體系，對緊急事務或意外災難的 管控一般是由州政府、市、郡之地方政府擔任前線工作，故美國的災害防治體系係 以各州政府及地方政府為主。我國防救災體制亦區分為中央、直轄縣（市）與鄉（鎮 市）三級制，面對每年汛期常發生之颱風災害，第一線救災應變單位係屬直轄縣（市）
應變中心，負責指揮其轄內各級鄉鎮市救災搶救，救災成敗責任亦多屬直轄縣（市）
地方首長，雖然近年來，中央災害防救委員會對於各縣市強化地區災害防救能力持 續投入經費，不僅增添直轄縣（市）層級應變中心硬體與軟體設施，對於颱風災害 所導致之淹水潛勢分析技術轉移不虞餘力，然而因各縣市地方政府在預算與人力分 配不均情況下，各縣市執行防救災效益尚待檢驗。
三、颱風災害應變改善措施
2004 年颱風水災所帶來的雨量，遠較往年為多，行政院中央災害應變中心採 取些許應變精進作為，使得颱風災害人員傷亡得以較往年重大災害案例降低，應變
時期改善措施如下所述：
（1）增加協同指揮官機制。
（2）全力對偏遠原住民地區實施空投物資作業。
（3）預先對淹水及土石流危險潛勢區域進行疏散安置。
（4）派遣協調官至縣市災害應變中心擔任聯繫協調窗口。
四、強化中央災害應變中心運作
行政院災害防救委員會第十九次委員會議決議強化現行中央災害應變中心運 作， 將中心保持三級開設，然而中央災害體制開設常設機構，建議各級地方政府 比照中央成立常設機構健全緊急災害應變聯繫共通平台。
五、防救災合作機制改進方向
綜觀國內中央與地方防救災合作機制尚未成熟，與英、美、日等先進國家比較，
不僅法制上對於跨區域管理的規定闕如，此外中央政府與災害主管部會之垂直向跨 區域權責劃分不明確、災害主管部會間橫向支援機制功效不彰，導致目前防救災合 作仍停留在縣市政府單打獨鬥救災方式，未來應強化救災應用領域，推動減災科技 研發，落實防救災計畫執行，引起政府各部門重視，儘早完成相關防災合作機制法 制化。
貳、本文研究建議
一、防災專責單位設立各級災害防救業務宜設專責單位，統籌災害整備、應變救援、復原重建業務，
對於中央與地方政府防救災合作事項必須以專案執行，相關業務分工、資源調度、
財物經費支出宜於災防法修法中，明定細則辦法。
二、偏遠災區孤島研究
有關類似土場部落之偏遠災區，於災中形成孤島狀態，如何恢復通聯與投入救
援，相關學術研究闕如，應為未來颱風災害防治研究優先課題，此外應建立完整颱 風災害應變資訊庫，完成國土資源調查並強化自然災害資源管理與監測，建立數位 化的國土資源與監測系統，整合各國土調查相關機關，如地質、地形、氣象、水文、
海洋、及土地利用等資料，利用航測、遙測、地理資訊系統、數據地球等調查工具，
建立完整的資料庫，促進資料共享及流通，並定期更新維護。
三、地方災害防救會報防救災合作體系架構
根據以往救災經驗顯示，國內縣市層級救災應變組織自身防救災能力必須提 升，除可效法美國 FEMA 於平時加強推動減災工作，另本文提出之防救災合作機 制中針對縣(轄)市、鄉鎮市層級等地方災害防救會報合作體系架構圖(詳如圖 5-2 所 示)，建議全國各縣市、鄉鎮市比照類似健保分區組織建立五大區域聯防分區，藉 由區域聯防分區共享救災資源，平衡分區內各縣市預算與人力分配，改善分區內縣 市防災預算、救災人力不足等缺失，提升整體防救災效益。
四、區域聯防相互支援協定
圖 5-2 所示縣市區域聯防分區宜簽署分區區域聯防相互支援協定，明訂各縣 市救災協定有關財務、機具設備、責任歸屬與指揮權責等準則，中央災害防救委員 會應加速區域聯防相互支援協定相關子法法制化。
五、整合防災體系成立國土安全處
建議未來政府組織再造中隸屬行政院院本部管轄之國土安全處，其功能與美 國國土安全部要有所區隔，其組織主要係整合國內反恐核生化、緊急醫療、全民動 員、民防救災體系與相關災害主協辦單位，解決現行防救災主管機關消防署指揮層 級太低現況，然防災運作以處理緊急救災事務為主，對於反恐核生化災害因涉及國 家安全情資系統，其預算經費比例應特別編列，才不造成防救災經費排擠。
六、複合式災害合作防救災體系架構
艾利風災除造成新竹縣五峰鄉土石流重大災情外，後續衍生桃園缺水之水資 源調度等複合性災害因應措施，宜加速投入科技經費研究，風災科技研究除各主辦