目 錄
摘要………I 誌謝 ………III 目錄 ………IV 表目錄 ………VI 圖目錄 ………VII
第一章 緒論………1
第一節 研究動機………1
第二節 研究目的………2
第三節 研究問題說明………3
第四節 研究範圍與研究限制………4
第五節 研究方法………5
第二章 文獻探討………8
第一節 相關文獻回顧………8
第二節 相關文獻檢討 ………20
第三章 國外防救體制之說明 ………26
第一節 美國災害防救體制之運作實況………26
第二節 英國災害防救體制之運作實況………47
第三節 日本災害防救體制之運作實況………54
第四節 小結………63
第四章 國內防救體制之說明 ………66
第一節 災害防救法之沿革………66
第二節 災害防救組織之分析………73
第三節 小結………80
第五章 台灣災害防救合作機制之個案分析 ………82
第一節 新竹縣五峰鄉風災背景說明 ………82
第二節 影響新竹縣五峰鄉風災防救災合作之內部因素 ………83
第三節 影響新竹縣五峰鄉風災防救災合作之外部因素 ………84
第四節 新竹縣五峰鄉風災救災處理模式之檢討 ………85
第五節 中央與地方政府防救災合作機制檢討 ………88
第六節 小結 ………89
第六章 研究發現與建議………92
參考書目 ………96
附錄一………102
附錄二………106
附錄三………108
圖 目 錄
圖 1-1 研究流程圖………7
圖 3-1 FEMA 的組織架構 ………32
圖 3-2 聯邦應變救災計畫運作機制示意圖 ………44
圖 3-3 美國國土安全部組織圖 ………47
圖 3-4 日本 2001 年以前中央防災會議組織圖………59
圖 3-5 日本 2001 年以前中央防災會議組織救災運作圖………61
圖 3-6 2001 年起日本內閣組織架構圖………62
圖 3-7 現行日本內閣防災擔當之業務分工 ………63
圖 4-1 災害防救體系示意圖 ………71
圖 5-1 艾利颱風(a)衛星雲圖(b)路徑圖………82
圖 5-2 地方災害防救會報防救災合作體系架構 ………91
圖 5-3 複合式災害防救災合作體系架構圖 ………91
第一章 緒論
第一節 研究動機
台灣自然環境不佳，天然災害發生頻率高，災害常導致人民生命財產的嚴重威脅與 損失。社會大眾對於天然災害防救問題非常關心，防災科技研究活動亦逐年增加，政府 相關部門也很重視災害防救工作，歷年來投入相當多的人力於防救災業務上。國內常見 的天然災害可概分為四大類，分別是地震、颱風、水災及坡地土石流災害等四種，不若 國外尚有海嘯、颶風及龍捲風等天災；2005 年 8 月 29 日美國遭受卡崔娜颶風侵襲，災 後造成全球能源短缺與環境污染威脅，該颶風挾帶 145 英里/小時的陣風於美國墨西哥灣 海灣海岸登陸，不僅造成紐奧良市百分之八十市區被洪水淹沒，截至同年 9 月 13 日止，
官方證實死亡統計人數為 656 人，無庸置疑又是一場「世紀天然災害」。近年來，國內 重大天然災害則以 1999 年九二一集集大地震最具代表性，地震引起車籠埔斷層巨大隆 起，造成斷層沿線的苗栗縣、台中縣市、南投縣、彰化縣、雲林縣等嚴重災情。值此之 際天然災害防救作業並未進入法制階段，為增進災害防救業務推展，立法院於 2000 年 6 月 30 日三讀通過「災害防救法」，並於同年 7 月 19 日總統公佈施行1 ，該法亦為國內 之災害防救工作奠定法源基礎。
台灣因地處西太平洋為風災頻繁的區域，於夏、秋之際的颱風、冬天強勁的東北季 風，都有可能為台灣帶來嚴重的風災，對人類生命財產、農作物、經濟建設等造成巨大 的破壞。其中又以颱風為台灣最主要的風災，颱風由於挾有狂風和暴雨，可能直接造成 嚴重災害，其所挾狂風之強大壓力可以吹倒房屋、拔起大樹、飛沙走石、傷害人畜等。
此外因颱風所帶來西南氣流往往造成降雨過急，國內相關排水系統設計不良致排水不
1請參閱立法院網站：http://www.ly.gov.tw/。
及，山洪暴發、土石流、河水高漲淹沒市區街道時有所聞，房屋、道路、橋樑遭沖毀等 重大災情發生益加威脅民眾生命安全。根據中央氣象局 1961 年至 1998 年之資料，台 灣地區平均每年因為颱風所造成財物的損失約為 120 億元新台幣，居台灣所有天然災害 的首位 。以都會區而言，颱風所造成災情可能之致災因素，諸如人為過度開發、防汛 期河川未及整治、河川潰堤、河川沿岸低窪地、抽水站與閘門操作人為疏失、市區排水 下水道系統設計容量不堪容納或因人為因素致使下水道系統堵塞皆有可能導致水災的 發生。
災害防救法自 2000 年頒佈實施後，災害傷亡依舊無法避免，畢竟國內災害搶救仍 不免於傳統消防系統單打獨鬥救災方式，甚至於中央災害防救委員會亦為任務編組，縣
（市）層級之地方政府儘管獲得災害防救委員會核撥經費，各地方政府卻苦無能力提升 災害防救能力亦無法編組專責人員負責防災業務，防災經費更無法發揮實質效益，追究 其導因可得知中央災害防救委員雖貴為國內防救災中央政府層級之公部門機關卻屬任 務型編組，更遑論縣市、鄉鎮層級之組織亦處臨時任務編制，而中央災害應變中心開設 條件為災害規模達災害防救法甲級規模，而災害發生往往因一時之誤恐導致民眾生命遭 受嚴重威脅，本論文評估中央與地方天然災害防救災合作機制，希望藉由新竹縣五峰鄉 風災搶救案例加以檢討，進一步據以強化現行災害防救體制，減低災害損失與傷亡為本 文主要研究目標。
第二節 研究目的
本文研究目的係藉由颱風災害搶救案例，研究推動中央與地方防救災合作機制可行 性及檢討現行災害防救體制資訊聯繫網，整合現行災害防救體制應變資訊聯繫網，建立 天然災害中央與地方防救災合作機制。
中央與地方天然災害防救災合作機制不僅平時為災害通用資料平台，於災害緊急應 變中除可立即掌握災中資訊並經決策機制整合進行應變指揮，最後達到降低災害損失及
加速災後復原重建速度；依據災害防救法第四章災害預防第二十二條第八項明文規定
2：為減少災害發生或防止災害擴大，地方政府及公共事業應依權責實施災害防救相互 支援協定之訂定，且為因應全球化區域救災趨勢，建立區域聯防體系，效法英、美、日 等國災害防救體制精神，我國勢須強化現行防災體制，加速推動防救災合作機制，建置 跨部會、縣市規模之防救災合作，以擴大區域內各縣市救災資源的整合與共享，提升地 方政府災害防救能力，突破當前單一地方政府防災業務發展的瓶頸，強化現行災害防救 法令，成為足以和世界一流都會競爭的防救災合作機制，進而確保地方經濟社會發展的 全面昇級。
基於上述說明，本文研究目的敘述如下：
1. 檢視國內外災害防救體制之運作狀況。
2. 藉由艾利颱風(Aere)導致新竹縣五峰鄉災情慘重經驗，探討分析中央與地方天 然災害防救災合作機制之運作狀況。
3. 整合現行災害防救體制應變資訊聯繫網，建立中央與地方對天然災害防救災合 作機制。
4. 提供跨部會、跨縣市災害防救具體建議。
第三節 研究問題說明
為達成上節所述研究目的，必須明確界定研究問題，茲分述如下：
1. 檢視國內外災害防救體制：藉由文獻分析比較，說明國內災害防救體系架構與 應變機制，以供天然災害防救災合作參考依據。
2. 個案分析：藉由艾利颱風導致新竹縣五峰鄉災情慘重經驗，探討現行災害搶救 模式，並提供改進策略。
2請參閱，”災害防救法規彙編”，行政院災害防救委員會，民國九十二年，P.4。
3. 整合現行災害防救體制應變資訊聯繫網：希冀提出應變資訊共通平台，使災害 應變指揮、搶救、復原窗口一致，俾便整合救災資訊。
4. 提供跨部會、跨縣市災害防救具體建議：建立天然災害防救災合作機制，提供 決策與法律條文增修之依據。
第四節 研究範圍與研究限制
壹、研究範圍
一般災害種類可分類為天然災害、人為災害兩種，依災害防救法3 第二條規定，對 災害的定義為，指下列災害所造成之禍害：
1、風災、水災、震災、旱災、寒災、土石流災害等天然災害。
2、重大火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與交通事 故、毒性化學物質災害等人為災害。
諸如上述，災害種類繁多，故無法一一列舉，台灣每年颱風造成災害從早期 1970 年代 2.2 個上升至 1990 年代 4.6 個(行政院災害防救委員會，國家災害防救科技中心，
2004：73)，對台灣地區地理型態而論，境內山高水急，風、水災發生率極高，因此本 研究中央與地方防救災體系的合作機制僅針對風災案例為主加以探討。
貳、研究限制
一、國內在災害防救研究領域有關中央與地方防救災合作的範疇仍屬萌芽階段，又
3 參見”災害防救法”，第二條之規定。
中央與地方跨域型合作政策法令推動牛步，加上推動新法條涉及政治層面相 當複雜，性質又迵異於地方政府間跨域合作實質效益，故僅在不修法原則下，
推動中央與地方防救災合作機制，此為限制一。
二、舉凡民主先進國家諸如美、英、德、法、瑞典、挪威、日本等等，均有中央與 地方政府、或者地方政府間救災合作之推動，本研究僅選擇英國、美國、日 本作為分析比較對象，並描述其防救災組織制度，此為限制二。
三、本研究方法之個案分析採用 2004 年 8 月 23 日艾利颱風為代表，該次颱風及其 引進強烈西南氣流，重創北台灣地區，造成 15 人死亡、14 人失蹤、399 人受 傷，並導致中央與地方政府對於桃園地區缺水問題及石門水庫水源供應意見 分歧，影響災後復原進度。故本文僅針對風災防救經驗及組織機構加以討論，
並未論及災防法所論述之其他災害，此為限制三。
第五節 研究方法
因應國內對於中央與地方防救災合作尚無直接法令可供依循，有關本研究方法的進 行，初期定基方向首重資料的蒐集方法及過程，為獲得客觀可靠而且周全的資料，以利 相關探索、描述及解釋，本文擬使用以下二種研究方法探討：
一、文獻比較法
此一研究方法，即研究他人所記載或報告的文字資料為觀察基礎，例如：機關團體 的紀錄文件、各種統計資料、調查報告、統計分析、書冊期刊，個人的日記、信件、自 傳、及有關文件等，在收集相關學者的論文著作、研究報告、報紙與期刊的相關報導、
統計數據、訪問紀錄、會議記錄等等後，再依內容進行歸納與分類。比較法是研究的重 要途徑，主要原理有二：比較相同之處（同類比較法）與比較相異之處（結構功能比較 法）。為突顯國內中央與地方防救災合作特性，本文中嘗試以垂直、水平等面向針對天 然災害進行剖析，以歸納異同。
本文蒐集之資料將包括：1、政府資料（專題報告、會議紀錄、業務文件、法令規 章等）；2、專書；3、期刊文章；4、學位論文；5、其他（新聞報導、網路資訊等）。
二、個案分析法
個案研究法是一種關係性研究，本文將針對特定天然災害，蒐集有關防救災的現 況、過去經驗、和環境因素，分析相關因素以後，建構出相關研究的藍圖。本文擬針對 艾利颱風導致新竹縣五峰鄉災情慘重經驗，探討分析天然災害中央與地方防救災跨域合 作機制可行性，並分析其屬性與美、英及日本等國救災之異同，並以他國之經驗，建構 未來的具體發展模型。
本文旨在探討國內中央與地方防救災合作機制，有關災害防救災計畫係包含整備、
應變、復原、減災四階段，災害防救基本計畫由行政院災害防救委員會擬訂，經中央災 害防救會報核定後，由行政院函送各中央災害防救業務主管機關及直轄市、縣（市）政 府據以辦理災害防救事項；前項災害防救基本計畫應定期檢討，必要時得隨時為之。本 研究構想首先以相關國內外文獻理論為基礎，比較相關國家的防救災體系，進而檢討我 國現行防救災體系中央與地方實施現況。最後以新竹縣五峰鄉風災天然災害救災經驗，
回顧歷史的教訓，期望由個案分析提出建議，作為中央與地方推廣跨區域災害防救業務 合作參考，降低災損以保障國人生命財產安全。綜合上述，本文研究流程詳如圖 1-1 所 示：
圖 1-1 研究流程圖
我國災害防救體系
個案分析法
災害防救體系
英、美、日災害防救體系
文獻比較法
我國中央與地方防救災體制問題探討
建立中央與地方防救災合作機制
結論
研究架構
中央與地方防救災合作機制之研究-以新竹縣五峰鄉風災為例
第二章 文獻探討
第一節 相關文獻回顧
國內災害防救歷史沿革，在災害防救法未立法之前，國內防救災係依循行政院 1994 年 8 月 4 日頒行之「災害防救方案」為最高指導原則，值此之際，國內外相繼發生大災 難，例如 1994 年 1 月 17 日，美國洛杉磯發生北嶺大地震，同年 4 月 26 日中華航空公 司於日本名古屋機場發生空難事故、1999 年 9 月 21 日國內發生九二一集集大地震。惟 方案已非各行政機關推動防災業務所需，政府為持續推動各項災害防救事務，因而再參 酌美、日等先進國家立法先例與災害防救體系概況、我國現行各項災害處理規定及災害 防救現況，研擬「災害防救法」草案，經行政院 1999 年 11 月 25 日第二六五七次會議 通過，11 月 29 日函請立法院審議，立法院 2000 年 6 月 20 日第四屆第三會期第二十八 次會議三讀通過「災害防救法」，2000 年 7 月 19 日總統以華總一義字第八九００一七 八七一０號令公布。
「災害防救法」共分成總則、災害防救組織、災害防救計畫、災害預防、災害應變 措施、災害復原重建、罰則及附則等八章五十二條規定，目標在健全災害防救法令及體 系，強化災害預防及相關措施，有效執行災害搶救及善後處理，並加強災害教育宣導，
以提昇全民之災害應變能力，減輕災害損失。另外根據災防法第五十一條規定訂定災害 防救法施行細則共有二十六條規定(災害防救法規彙編，2004)。
陳世偉(2002：157)指出我國災害防救法係仿效日本法，且作為我國災害防救法制 之基本規範，然而其認為此一規範中仍嫌簡略與粗糙，例如我國在災害預防之災害預防 關係法制及災害復原重建關係法制仍是嚴重規範欠缺之情形，其結果導致防救主體及權 限行使仍不明確，同時在欠缺其餘法律支援之下，似難發揮。然而我國目前在災害應變
關係法制上堪稱完備，負責應變指揮之中央應變中心運作亦屬熟稔，此外社會救助法有 應急救助之依據而其他法令亦尚有明確行為主體、減少救援障礙之規範，因此如何搭配 災害防救法相關規定，俾能達成災害時使國家有序、有效應變之機能，應為現今重要之 課題。
謝清泉(2002：1) 以「九二一大地震」災害搶救為例，參酌美國與日本之災害防救 體系與相關法令，探討我國災害防救體系架構及現行防救災改善措施，深入分析如何於 既有體系下執行災害救援時所衍生之損害責任與救濟問題，並提出研修災害防救配套子 法及其他相關災害特別法建議，據以提供解決方案用來改善國內現行防救災體制中央以 消防署負責實務運作層級過低，肇生中央與地方政府實際執行面窒礙難行窘境。相關災 害防救體系法制面探討亦可參考下列諸多學者：李宗勳(2000)、吳俊鴻(2002)、祝匡華 (2003)、戴正新(2003)、戴國仰(2003)、黃志能(2003)、劉軍生(2004)等人之著作。
戴國仰(2003：138)提出未來防災法規研究面向，因目前災害防救主要母法為「災 害防救法」，係規定中央訂定「中央災害防救基本計畫」，各部會事業主管機關訂定「災 害防救業務計畫」，各縣市級地方政府訂定「地區災害防救計畫」，但是因為從中央至 地方政府之防救災三級各單位皆缺乏專責專業之人員，雖然依規定陸續訂出相關計畫或 法規，內容豐富龐雜，卻沒有專責單位確實檢視及審查是否具體、可行，或有不足（週）
之處。制度面現階段災害防救體系分三個層級，即中央—縣（市）政府—鄉（鎮、市、
區）公所，三個層級政府之間溝通協調的機制不健全，甚至在重大災害發生時找不到對 口單位或對口專責人員，無法迅速有效解決各個迫切搶救問題，利用本文所建立之中央 與地方政府跨部會防救災合作機制，將可提供解決現行救災體系缺失另一改進之方案。
此外戴國仰認為重大災害發生時，鄉（鎮、市、區）公所位居救災第一線，但是鄉
（鎮、市、區）公所資源缺乏也無救災專業知能，而屬救災主力的消防、警察、衛生、
國軍皆不隸屬鄉（鎮、市）公所，鄉（鎮、市）長卻要在上述各項不利條件限制下擔任 災區救災指揮官，指揮協調勢必產生困難。另外中央與縣（ 市）間、縣與鄉（鎮）間
許多權責仍待釐清，常會在面臨災害發生時，遭遇應變與聯繫問題時才討論由誰來辦理 或負責，因而延誤救災處理時效。此外在救災實務面探討，戴國仰質疑重大災害發生時 縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所是否有能力確實執行各項災害預防及應變搶救工作、
災害發生時災害應變中心及救災前進指揮所是否能如預期發揮應有的功能、跨縣市救災 機制如何建立、當政府力量不足時，如果有效整合民間資源投入災害預防及救災工作、
當政府的應變作為無法滿足災民或輿論的期待時，問題出在那裏、各單位在執行災害防 救工作時遇到的問題有那些，如何改善或克服等等實務面臨窘境都應進一步探討，其強 調唯有以健全周延的法令為基礎，配合良好完善的制度，才能使重大災害危機管理落實 執行。各個層面、各個階段中的各項任務及步驟，其現存的問題以及理想的標準作業程 都值得再進一步深入研究探討 (戴國仰，2003：139)。
吳俊鴻(2002:2)以總體戰略理論及危機管理、情報學等相關理論為基礎，參酌國內 外歷年來的重大災害搶救案例及美日、我國的現行災害防救體系，提出整合性災害防救 體系，不僅平時以有效的危機管理模式運作，災中搶救應變更能統合民間救難組織、軍 方、政府三大系統的力量，發揮總體防救災功能。祝匡華(2003:104~114) 亦透過美國、
英國以及我國的災害防救體制比較，據以提出發揮各級政府災害防救專責機構功能、提 昇救災應變能力等相關防救災改善政策建議。戴國仰提出以華航大園空難及桃芝風災為 例，探討地方政府面對重大災害危機管理作為，黃志能亦以桃芝颱風災害防救為例分析 花蓮縣處理重大災難之緊急應變作為；此外劉軍生(2004:1)參酌現行危機管理理論以及 美、英、日等國家之緊急應變機制發展經驗與趨勢，對我國緊急事故應變體系提出「國 家緊急應變整備法」之專責統合機構建議。
台灣水資源調度往往因季節性氣候影響，淹水或乾旱等災害近年來有增多趨勢，也 因本島先天性地理條件不佳，例如地形陡峻，河川短促，每年降雨經常集中在梅雨季 (五、六月間)或颱風季節(七~九月間)，且常導致豪雨及洪水，對於民眾生命財產造成嚴 重的威脅。依據中央氣象局統計，1897 至 1990 年間，台灣曾受到 340 次的颱風侵襲，
平均每年達 3.6 次之多，在 1981 至 1989 年期間，颱風及豪雨的災害達 24 次之多。因 此使農業、漁業、水利工程、房屋、交通設施、電力以及經濟活動等遭受到嚴重的損害，
並造成許多人命傷亡(行政院研究發展考核委員會，2000:4~7)。
翻開洪水災害歷史，近數十年來，台灣主要洪水災害係由颱風降雨或異常豪雨造 成，舉凡 1959 年八七水災、1981 年五二八水災、1984 年六三水災、1988 年八一四水災、
1994 年凱特琳及道格颱風、1996 年賀伯颱風、1998 年瑞伯及芭比絲颱風等等造成嚴重 之水患與人員傷亡。
近年來(1994 年 8 月至 2004 年 8 月)因颱風造成的損害概要如表 2-1 所示：
表 2-1 台灣近年來因颱風造成的損害概要3
時間 颱風名稱 災情描述
2004.8.23 艾利 造成全台死亡 15 人、受傷 399 人、失蹤 14 人 電力狀況：共 377,594 戶停電，停水戶數 1,450,016 戶
新竹縣五峰鄉：122 線 28k、30.4k 處道路中斷，新竹縣尖石鄉 多處道路中斷
2004.6.28 敏督利 造成全台死亡 23 人、受傷 16 人、失蹤 13 人
房屋毀損共計 599 戶、計 21 萬戶停電、水利設施損害 55 件，
停水 840,090 戶，供水設備受損需修復 17,189 戶
農業損失 97.06 億元、山坡地災害 1416 處，土石流災害 111 處 道路交通中斷 134 處，道路修復費用 24 億元
電信基地台電力故障共計 593 台 2002.9.07 辛樂克 失蹤 3 人，受傷 2 人
3資料來源：1.參考淡江大學、經濟部水利署「水資源管理與政策研究中心」“水資源災害＂，網址：
http://www.water.tku.edu.tw/history3.asp
2.參考中央氣象局，網址：http://www.cwb.gov.tw/V4/index.htm
3.行政院災害防救委員會 2004/7/6 災情資料“敏督利颱風及 0702 水災災害應變處置作為報 告＂，網址：http://www.ndppc.nat.gov.tw/asp/newc2.aspx?pid=19&nid=125
時間 颱風名稱 災情描述 道路坍方四處
2002.7.09 納克莉
9 日 5 時於台灣海峽南部生成，向東北移動，10 日 5 時左右在 台中北方附近登陸，當日下午 2 時於宜蘭北方附近出海，以偏 東方向移動，11 日、12 日到達琉球海面後移速減緩並轉向偏北 方向移動，13 日進入日本西南方海面後減弱為溫帶氣旋。
2001.9.27 利奇馬 宜蘭出現多處道路坍方，交通中斷
2001.9.16 納莉 造成全台 59 人死亡、21 人失蹤和 152 人受傷
交通、電力、供水受創嚴重
農作物被害面積已達 9,942 公頃，逾 35 萬隻禽畜溺斃
造成的農業損失已超過廿億
2001.7.30 桃芝 颱風直撲花蓮縣光復鄉大興村，造成達 24 人死亡，37 人失蹤，
1 千多戶斷水、1 萬多戶停電
農漁業、交通電信、電力、民宅等損失至少 10 億元以上
2001.7.12 潭美 大雨肆虐高雄地區，發生 40 年來最大的降雨量
全市主要地下道已淹水而封閉，道路交通停擺
受災的水菜、洋香瓜等農田將近 1 百公頃，損失 3 千多萬元。
高縣仁武工業區全部泡在水中，損失慘重
2001.7.05 尤特 台東縣受災最為嚴重，當地農田受災 38 公頃。另高雄縣蔬果散 落滿地、損失不輕
全省農牧損失合計近 7 千萬元
2001.6.25 奇比 雲林縣口湖鄉有 50 公頃以上的農作物浸泡在水中
奇比颱風重創澎湖，造成數日電訊中斷
2000.7.6 啟德 台東縣損失約 1 千 7 百餘萬元，被害面積 1,030 公頃。
部分道路坍方，阿里山鐵路、南迴鐵路停駛
其他災害 http://www.nfa.gov.tw/query/query2/query2_2.htm 2000.8.21 碧利斯 11 人死亡，4 人失蹤，110 人受傷，房屋全倒 434 戶，半倒 1725
時間 颱風名稱 災情描述 戶。
2000.8.27 巴比倫 苗栗縣中苗六線火炎山段土石流覆蓋道路，交通完全中斷。
2000.10.30 象神 死亡 62 人、受傷 48 人、失蹤 27 人。
農業損失：估計總損失 35 億 8 千 8 百 31 萬元，農作物受害面 積 61,830 公頃；農業設施損毀部分，估計損失 16 億 5 千 1 百零 8 萬元。
北部、東北部山區陸續傳出嚴重土石流及水土保持類災情、中 南部地區稍顯輕微，合計 268 件。
1999.6.6 瑪姬 南橫、東富公路部分路段發生土石流
全省農業損失達 1 億 5 千 5 百 80 萬元 1998.10.26 芭比絲 台北縣汐止地區嚴重積水
宜蘭低窪地區淹水，公路多處坍方
1998.10.15 瑞伯 台北縣汐止地區淹水
台北市區共計二百零七處積水
捷運南港線工地積水，水深高達三米
南港、內湖、文山、北投區山坡地土石崩塌，土石流侵入民宅
天母磺溪發生潰堤現象
基隆河、景美溪超過警戒水位
造成全省多處地區土質鬆軟現象
1997.8.27 安珀 全省農作物損失 7 億 1 千餘萬元
1997.8.17 溫妮 全台多處地區嚴重淹水、海水倒灌、堤防遭沖毀
北市內湖區大湖山莊水患，3 人喪生
汐止林肯大郡擋土牆坍方
1996.7.29 賀伯 全省受災總數達 9 千 4 百多件，復建經費達 2 百 47 億多元
陳有蘭溪流明顯加寬，且發生土石濫流
時間 颱風名稱 災情描述
農墾區崩塌地增加 3 百 25 公頃
產業道路崩塌 1 百 25 公頃
沿海地區計有 4 千公頃農田遭海水倒灌或淹沒
全省農業損失達 1 百 99 億
水利損失 159.89 公里河堤、36.76 公里海堤，修復經費約 40 億 元
1994.10.9 席斯 至 83 年底因颱風農業損失超過 1 百億元 1994.9.1 葛拉絲 宜蘭水稻感染白葉枯病
1994.8.20 弗雷特 基隆河水漲超過河堤
戴正新(2003:113)指出政府部門對災害的預防嚴重的缺乏危機意識，從政府播遷來 台，台灣發生了多少大小風災，然而政府卻不曾真正重視，回顧九二一大地震的救災過 程中，無論中央或地方政府，對搶救、救災物資的發放等現象仍呈現凌亂不堪的地步。
此外戴正新(2003:110)於論文中指出「災害防救法」之法案特色如下，瞭解「災害防救 法」特色將有助於未來提供救災合作機制運作之參考應用：
1. 法源的正式確立：「災害防救法」成為我國救災依據之母法，也確立依法行政 法制化的開始。
2. 組織分工明確：以別於過去權責不清，災難不分的窘境。
3. 層級位階的提昇：將災害組織的層級提昇至與行政院同級之行政院災害防救委 員會之上，以方便溝通、協調。
4. 機動性增強：亦即應變能力的提昇。
黃志能(2003:80)參酌國外相關的災害防救計畫相關文獻、美國洛杉磯震災之災難救 助與管理經驗，並藉由探討花蓮縣處理桃芝颱風之機制案例，進行全面的分析與比較，
探討我國政府進行之防救災體系與災害管理政策缺失。
曾明性等(2004:8) 師法美國聯邦災難急救總署(FEMA) 的 FEMA for Kids 網站，結 合適合國內九年一貫教育階段使用者的颱風防災教材，建置適合國內九年一貫學生適用 之防災教學網站。網站內容置重點於多媒體的技術及多媒體的展現，包含線上教學及學 習評量、Flash 遊戲等。該網站以美國年輕孩童為對象，透過防災教學、防災遊戲、多 媒體線上觀賞等方式，專門提供一個孩童進行防災學習的園地。
2004 年 8 月 23 日中度颱風艾利侵襲台灣，挾帶豐沛豪雨，加上與另一個 颱風佳 芭之間相互牽引致可能形成藤原效應(雙颱效應)，造成移動速度減緩，停滯台灣附近時 間增長，各地紛紛刮起強風下起豪雨，尤其新竹山區累積雨量更達 1700 毫米以上，山 區土石崩塌，更奪走新竹縣 22 人寶貴生命，以及 5 名鄉民失蹤之重大災情(新竹縣政府，
2004：1~4)，文中詳細敘述相關災害防救、搶救以及災後復原重建等作為，日後不僅可 當作各縣市面對颱洪災害防救災參考範例，對於相關搶救經驗與警戒避難疏散預警機制 標準作業闕如等寶貴建議亦可提供未來災害防救業務改進措施之借鏡。
洪鴻智(2004:112)提出參酌美國與日本的經驗，並檢討九二一及相關桃芝與納莉風 災等重大災害重建經驗，建構出我國合理可行的災後重建體系與運作機制。納莉颱風災 害主要的重建機制可歸納為：(1)執行組織系統；(2)整備系統；(3)法令系統；(4)規劃執 行系統。其中執行組織體系，主要由地方政府主導，中央各部會與民間團體則扮演輔助 之功能。整備體系主要在於物資提供與重建工程執行；法令體系則主要依災害防救法及 相關之行政命令，所構成之重建組織與相關重建措施為執行之基礎。另重建執行方式，
除中央機關推動之「社區防救災總體營造實施計畫」外，主要為租稅優惠（減免與補貼）、
低利融資與紓困貸款、救濟與救助金發放等方式，以建立整體之納莉風災災後重建執行 體系。
洪鴻智(2004:250)研究發現桃芝與納莉風災的災後重建體系與運作機制不同，納莉 颱風的災情迴異於其他颱風之處，在於其為都會型風災與洪災綜合模式，故防救災組織 體系的成立，亦具有都會地方政府的色彩；由於桃芝颱風主要侵襲地區為九二一震災災 區，故防救災組織體系多與九二一災區重建體系相結合，甚至沿用九二一震災之災後重 建體系，就法令體系而言，亦可將之視為第一個沿用「災害防救法」進行災後救助與重 建的重大風災。桃芝颱風的災後重建工作，除政府部門公共建設之重建、生活重建、土 石流及土石崩塌整治計畫、救助計畫，及中央部會推動的社區防救災總體營造實施計畫 外，各相關部會與金融機構亦提出許多配套的災後救助與融資計畫，而成為日後推動風 災重建的重要模式之一。
朱奕嵐認為災難管理是屬於跨部門的共同問題，主要係由於天然與人為災害之形 成，往往涉及國土之規劃與利用、都市與產業之發展，人口都市集中化以及工程建設數 量與品質等社會經濟的多層次多面向問題，故驗證本文所提出複合式、跨部會、跨縣市 之防救災合作機制重要性。此外，因應災難管理係一多層次、多面向、跨部門的思維，
不同於一般著重於救援與重建之觀念，災難管理在時序上分為「災前預防、災臨應變、
災時救援、災後重建」四個工作循環。且災難管理體系之規劃與設計，尚必須具有處理 多重複合災難(Multiple Disaster)之能力。換言之，對於災難的管理，必須兼顧災前預防、
災中應變、災時救援以及災後重建四個面向。
鄭紹春(2001)指出，行政院災害防救委員會內部的階層組織之層層疊疊設置為人詬 病，從實際上主導業務推動的執行長以下，一連串從副執行長、執行祕書到各業務分組 的組長等三個層級，而且這當中居然沒有一位成員是來自於內政部消防署以外的機關；
依據現況了解，今天該委員會不但無法以扁平化方式達到快速反應的效能，反而是其整 體的運作機制，幾乎早已任令消防署一手包辦掉了。吾人根據研究發現因大部分實際運
作人員皆為消防署同仁，對於救災垂直命令較能徹底執行，然而救災跨部會橫向協調工 作恐因組織層級過低而有所影響。鄭紹春亦指出災防會由各部會調用之專職人員編制員 額應有49員，可是該委員會當時卻僅有18名專職人員主其事，其餘31員均係消防署單方 面以派兼的方式湊出來充場面的人數。結果使得此種未按實際且專職人力需求產生的組 織，運作起來頗為力不從心，因此其提供災害防救委員會以下三點作為，希望突破組織 運作上的困境：
一、業務之推動宜由專職人員主導。（災害防救法第七條第二項）
二、辦公室空間應與消防署適度區隔。
三、專款專用：將經費編列在行政院內，或至多暫掛在內政部名下，以免遭消防署 便宜行事挪用。
鄧敏政(2005:15)藉由艾利颱風導致新竹縣五峰鄉桃山村所發生土石流災情慘重經 驗，探討國內天然災害防救-跨域合作(across boundary collaborative)可行性，整合現行災 害防救體制應變資訊聯繫網，建立天然災害跨域合作機制，並提出以下研究結果與建議：
1.各級災害防救業務宜設專責單位，統籌災害整備、應變救援、復原重建業務。
2.跨域合作事項必須以專案執行，相關業務分工、資源調度、財物經費支出宜於災 防法修法中，明定細則辦法。
3.有關類似土場部落之偏遠山區，於災中形成孤島狀態，如何恢復通聯與投入救 援，相關學術研究闕如，應為未來颱風災害防治研究優先課題。
4.由此次風災衍生後續桃園缺水之水資源調度等複合性災害因應措施，宜加速投入 經費研究。
5.科技研究除各主辦機關持續執行落實外，宜建立跨領域、跨部會之整合性研究能 量，因應複合性災害提供解決方案。
6.國內公害與垃圾污染處理問題已有跨域合作先例，相關災害防救宜加速建立跨域 合作機制。
7.由卡崔娜颶風災害事件窺知，縣市層級救災應變組織自身防救災能力必須提升，
更可效法美國FEMA於平時加強推動減災工作，2005年1月於日本兵庫縣召開之聯 合國世界防災會議，要求全球各國家地區妥善利用科技，確實掌握災害風險，並 將減災工作列為優先政策，持續推廣與落實災害防救災工作，本文提出縣市、鄉 鎮市層級等地方災害防救會報跨域合作災害防救體系架構圖，建議全國各縣市、
鄉鎮市比照健保分區組織建立五大區域聯防分區，分區區域聯防相互支援協定，
並應加速區域聯防相互支援協定相關子法法制化。
8.相關卡崔娜颶風救災經驗，政府救災機構應引以為鑑，利用跨域合作機制可整合 國內反恐、緊急醫療、核生化、全民動員、民防救災體系，防杜救災指揮體系複 雜、部會權責分工不易等應變作為缺失，建構複合式災害跨域合作防救災體系。
李長晏(2004a:14)以艾利風災為個案探討我國中央與地方跨區域協調機制，並提出 促進現行防災體系跨區域協調機制成功因素將包含(1)跨域管理實務已朝向夥伴協力之 趨勢，透過協力合作與對等之夥伴關係，建構中央與地方、地方與地方之間縱向與橫向 網絡，塑造資訊平台以解決問題；(2)主動出擊是政策執行成功的關鍵，政策主管機關是 否積極主動成為重要關鍵；(3)垂直與水平協調的重要性，就垂直面而言，中央與縣市、
鄉鎮市災害應變中心運作需形成一體災害防救整合應變中心，以發揮災害防治之成效。
張中勇(2003:176)具體研究發現，針對「災害防救體系」、「民防體系」及「全民 防衛動員準備體系」，三法之間疊床架屋之災害防救組織以及三法之間業務推行上，缺 乏連結且橫向聯繫不足、協調不週、相互期待的現象。因此，本研究利用中央與地政府 合作機制整合跨領域、跨部會防災協調工作，不啻作為現行災害防救體制結合「民防體 系」及「全民防衛動員準備體系」磨合方案，達成健全災害防救體系，強化災害之防救 災能力為三法共同依循目標。
李長晏(2004b:2)認為「跨域治理」(across boundary governance)是為了解決目前因經 濟發展及科技進步，使得原有區域空間型態與規模發生重組與變化、地方基礎設施規模 和社區結構發生重大轉型，進而對原有地方行政管理模式提出新的要求與挑戰的回應。
此外，陳敦源(1998:228)認為跨域治理(across boundary governance)是特定政府內部同機 構或組織間的部際互動關係，並已將兩類兼顧靜態與組織體系動態政策執行網路的公共 部門管理課題，加以整合研究，且用跨域管理(across-spanning management)此一系統概 念稱之。
李長晏(2004b:3)則認為跨域治理係指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政 區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接及重疊之處而逐漸模糊，導致權責不明、無人 管理與跨部門的問題發生時，藉由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過協力 (collaboration)、社群參與(community involvement)、公私合夥(public-private partnership) 或契約(compact)等聯合方式，以解決難以處理的問題。與其相似的概念有英國的「區域 治理」(regional governance)或「策略社區」(strategic community)；美國的「都會區治理」
(metropolitan governance)以及日本的「廣域行政」等各國的經驗。
「跨區域管理」（across boundaries management）之概念，係源自於歐美國家地方 區域發展之需要，以解決地方區域內有關交通、環保、治安及地方財政等跨部門議題所 形塑而成的管理模式。我國現行法規不夠具體明確，影響台灣在推動跨區域管理進展上 裹足不前的因素之一，現行法令中，有關於地方自治團體跨區域合作的相關條文僅有憲 法第一百一十條第二項、地方制度法第二十一條與第二十四條，以及廢棄物處理法第六 條有相關規定。在「依法行政」的前提之下，以前述幾條法規就期盼地方自治團體能夠 主動著手進行跨區域合作，可行性不言可喻(李長晏，2004c:3)。
二十世紀後期，階級制度管理（hierarchies management）的過程吸引實用性與學術 性的注意力。在二十一世紀中，互相依賴和資訊的特點已導致組織與部門間的環境界線 比實際上更概念化，而且協力型合作管理（Collaborative management）反應需要被補充，
在某些案例中甚至取代了官僚政治的過程，此論點亦為跨域治理成為現代管理新趨勢提 供證據(Robert,2003:2)。
第二節 相關文獻檢討
台灣災害防救體系發展歷程自第二次世界大戰結束至今，可概分為以下四個時期4： 1.尚無正式的相關法令與體系的時期 (1945~1964)
2.防救天然災害及善後處理辦法時期(1965~1994) 3.災害防救方案時期(1994~2000)
4.災害防救法時期(2000.7～)
自災害防救法頒佈後，國內災害防救業務主管係依災害防救法第三條規定，負責指 揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作，然而因 為現行災害體制不夠周延，致使災害頻仍，國人寶貴生命犧牲屢見不鮮，諸如 2000 年 嘉義縣八掌溪事件，因警政、消防機構救難指揮協調延宕，造成四條人命慘遭溪水吞沒，
造成行政院副院長、警政署長、消防署長辭職負責，國防部及消防署值勤人員亦有多人 被移送法辦或懲處，八掌溪事件不僅透露災害防救重要性，此外跨部會救援以致於後續 國家賠償問題，因涉及跨部會及地方政府權責範疇，值得國內未來災害防治重要借鏡。
台灣地勢陡峭、雨量充沛，夏季常遭颱風侵襲並挾帶豪雨，在雨勢集中與河短流急 的情況下，水患是台灣最嚴重的災害。與世界各國之河川比較，台灣河川坡度最陡，單 位面積流量最大，洪水到達時間最快。在這種不良天然條件下，水患防治成為國家穩定 成長的基礎(淡江大學、經濟部水利署「水資源管理與政策研究中心」)。台灣 101 年來
4 請參考”國家災害防救科技中心”網頁，http://www.ncdr.nat.gov.tw/。
共計發生 350 次颱風、上千次豪雨侵襲，平均每年發生 3.5 次颱風與多次豪雨，故颱風 災害可謂台灣最嚴重的天然災害。
台灣省水利處提供河川水患及都會區水患的防治對策，舉凡築堤防洪、疏濬、河道 整理、疏洪、改道或截彎取直等策略。此外也進行水庫蓄洪、集水區治理與治山防洪、
減洪與避洪、排水改善、水災防範情報系統之建立及海岸防護等防災基礎建設。
2004 年 7 月 2 日敏督利颱風及 8 月 25 日艾利颱風造成的水災，前者在全台灣多個 縣市共廿幾鄉鎮造成洪水與土石災害，後者則在新竹縣五峰鄉造成大規模的坡地滑動災 害、也在台北縣三重市造成市區淹水，甚至造成桃園地區滿庫卻缺水的現象。艾利災情 統計：死亡 22 人，受傷 35 人，失蹤 6 人，道路交通中斷 107 處，房屋毀損約 100 戶，
五峰鄉 24 戶全遭掩埋，停電 31,000 戶，停水 914,090 戶（桃園地區自來水斷水長達 15 天），農業損失 9.94 億元，工業產值損失：50 億元～100 億元 (張隆盛，胡思聰，李至 倫，2004)。
張隆盛(2004)提出台灣災害頻仍的原因可以大致分成近因與遠因，分別摘述於下：
一、遠因—地質複雜脆弱、地震、颱風頻仍、氣候變遷
台灣地區四面環海，且位處環太平洋地震帶上，因此不但天然災害頻仍，且因受到 歐亞大陸板塊及菲律賓海板塊的擠壓，地質複雜脆弱且斷層多，每年有感地震平均多達 200 次以上。此外，四分之三面積屬於山地地形的台灣，恰巧亦位於梅雨前線及西太平 洋颱風路徑之上，每年常有異常梅雨(五、六月間)或強風豪雨(七-九月間)，形成山高水 急坡陡流急的特性，極易發生地滑、山崩、土石流及季節性缺水等天然災害。更而甚之 的是颱風的侵襲，依據統計，颱風災害已經從 30 年前的每年 2.2 次增加為 4.6 次，災損 也愈來愈大，敏督利與艾利颱風產生的傷害即是如此。
二、近因—九二一地震、濫墾濫建、超大雨量
台灣災害頻仍除了地質的遠因外，九二一大地震造成的土石鬆軟與高山敏感地區的 超限利用等因素是災害擴大的近因。九二一大地震的發生，估計造成一億噸以上的土石
鬆動，危險溪流從原有 485 條激增為 1,420 條，受危險溪流影響可能之崩塌及土石流地 區高達 455 處，涵蓋十三個縣市半數以上的鄉鎮。此外，近年土石流成因的分析結果也 指出，當降雨量達到三百公釐以上時，鬆動的土石即可能產生滑移。
張隆盛(2004)認為災害防救方面的執行缺失主要包括：(1) 我國災害防救體系整合 情況不佳；(2)災害防救工作，平時準備工作不足；(3) 認知不夠，反應不及；(4) 各單 位應變小組未能確實運作；(5) 防災會報與應變中心溝通不足；(6) 通訊網路不夠建全；
(7) 消防人員人力不足；(8) 救災人員配備不夠，技術不足；(9) 缺乏救災專技人員；(10) 依據「災害防救法」成立之重建委員會過於牛步化的推動，除「心靈重建」有持續進行 外，其他實質之重建工作進度緩慢、亂無章法。
另外，這次水災之所以災情慘重，另一個因素是事前防範措施不足，政府的防災應 變體系還分風災、水災兩類；風災應變搶救歸內政部指揮、水災應變搶救歸經濟部指揮。
這不是法令的問題，是政府部門自己劃分事權缺乏統合、刻板僵化所致。當然，防災應 變也不是高高在上，坐在辦公室打過了幾通電話就可以交代、就可以卸免職責的。因此 就時效上與需求面而論，不應倉促另訂新法律，而應根據現有法令：水利法、水土保持 法、森林法、建築法…等的法令規定嚴格執法，以增進國土環境的管理績效。而且防救 應變的人力架構與設施配置必須要能實際運作，不應流於刻板官樣形式或淪於口惠而實 不能至的官腔(胡思聰，2004)。
每當災害發生時，受災民眾和輿論媒體都在檢討災害發生的責任歸屬，如此或能讓 各級政府未來更加重視防洪救災工作，並審慎面對災害危機應變處理，但若只是關注眼 前的檢討究責和賠償事宜，而忽略台灣洪害的根源，恐無法釐清停水、水患、土石流一 再發生的真正原因，不僅無濟於長遠解決方案之研議，也難保這種威脅人民生命財產安 全的重大災害未來不再發生(陳華昇，2004 b)。
台灣之風災、水災等天然災害防治問題，絕非單一地方政府之責任，也非地方政府 所能獨力解決。中央政府或者各部會主管本應就徹底落實業管之防災業務，舉凡山坡水
土保持、河川整治、水患防範措施、河川及水庫淤積之疏浚、自來水維生系統之維護、
提昇氣象預警系統準確度、國土超限利用問題、災害預警精度提升、健全災害防救組織 之、強化災害搶救應變效能、落實災後復原執行工作以及增設災害防救資源等方面，負 起必要責任；回顧艾利風災及其後續衍生桃園地區缺水問題，中央執政當局不僅未能落 實平日各項防災工作，更於災害來時將責任全歸地方政府，甚至透過媒體和發言系統推 卸相關洪災責任，站在無辜犧牲寶貴性命之民眾及其家屬真是情何以堪，此類救災態度 實不利於國家整體災害防救體系之健全發展。
國內災害防治探討論文大都著重於探討我國災害防救體系架構及現行防救災改善 措施，且皆參酌國外災害防救體系與其相關法令，利用個案災例深入分析如何於既有體 系下執行災害救援時所衍生之損害責任與救濟問題，並提出研修災害防救配套子法及其 他相關災害特別法建議，此類文章可參酌以下諸多學者如謝清泉(2002)、李宗勳(2000)、
吳俊鴻(2002)、祝匡華(2003)、戴正新(2003)、戴國仰(2003)、黃志能(2003)、劉軍生(2004) 等人之著作研究。
綜合上述文獻，本文歸納災害預防及應變階段中央政府與地方政府防救災缺失如下 表所述：
表 2-2 中央政府與地方政府防救災缺失
項目 中央政府 地方政府
災害預防 1. 國土環境管理缺 乏 永 續 經 營 概 念。
2. 部 會 主 管 之 防 災 業務執行成效不 彰。
3. 災 害 預 防 科 技 研 究技術落實成效 不彰。
4. 災 害 預 警 精 度 不
1. 防災專責人員員 額編制與素質不 一。
2. 災害預防科技研 究 技 術 訓 練 不 足。
3. 災害預防經費短 缺。
4. 集水區、行水區 過渡開發。
足。
5. 過 度 都 市 開 發 引 致都會區水患宜 研擬開發管制對 策，防杜河川行 水區遭阻礙。
6. 防 災 教 育 宣 導 宜 加強。
5. 防災教育宣導宜 加強。
應變階段 1. 缺乏完整研判分 析之災中應變資 訊。
2. 缺乏災區即時通 信聯繫。
3. 防救災垂直結構 中與地方應變中 心執行公權力命 令 無 法 統 一 窗 口。
4. 防救災橫向結構 中執行跨部會、
跨縣市救災出現 協調空窗期，影 響救災時效。
5. 救災資源與設備 分配不均。
1. 缺乏研判分析之 災中應變資訊。
2. 缺乏災區即時通 信聯繫。
3. 應變設施與救災 資源分配不均。
4. 防救災垂直結構 中縣市應變中心 指揮官與中央災 害應變中心指揮 調度步調不一。
5. 防救災橫向結構 中跨縣市相互支 援法源約束力不 足，導致救災資 源分散。
*筆者自行研究彙整
國內災害防救體系於 2000 年「災害防救法」正式頒行後已漸趨雛型，然而完整防 災體制，更需整合垂直、水平聯繫之良好管理模式加以運作，表 2-2 指出相關缺失亟待 改善，且國內對於中央與地方政府防救災合作機制之探討闕如，本文不僅參酌國外災害 防救體系與其相關法令，研提適合國內災害防救體系中央與地方政府合作機制之模式，
除藉由艾利風災個案分析得知國內縣市層級救災應變組織自身防救災能力必須提升
外，對於平時預防減災工作更需要加強，本文提出之五大區域聯防分區防救災合作架構 可強化縣(轄)市、鄉鎮市層級等地方災害防救會報合作體系救災資源分配不均現象，平 衡分區內各縣市預算與人力分配，改善分區內縣市防災預算、救災人力不足等缺失，此 外所提出之中央政府層級防救會報合作體系架構可因應複合式災害指揮權屬層級不一 缺點，建立防救災指揮系統一元化；依據此合作機制垂直架構可整合中央政府各類型災 害指揮系統，橫向架構整合國內各部會防救災體系運作，防杜救災指揮體系複雜、部會 權責分工不易及救災資源與人力分配不均等應變作為缺失，提升整體防救災效益。。
第三章 國外防救體制之說明
近代世界各國災害防治體制，其災害防治措施大多以減災與復原工作為主，各國政 治制度雖不同其體制或運作措施亦有所差異，但在國家整體安全體系架構上提升災害防 治能力之目的大抵具有一致性。總統制或內閣制國家決策分別以總統及首相為核心；惟 不論是總統制、或內閣制，在災難危機處理機制設計上，大多以指揮官集中決策為主，
並設置專責機構負責相關防救災事宜，其目的在使危機處理能即時、有效、迅速弭平災 害衝擊；如美國的「國家安全會議」、英國的「內閣會議」、日本的「安全保障會議」
等均是總統或首相處理國家安全的決策機制。國外緊急應變防災體制向來是我國效法取 經對象，我國災害防救法即以日本、美國的架構模式建立，二十一世紀各國防災體系均 將「國土安全防衛」觀念納入，何況英、美、日等先進國家之防救災體系至目前為止亦 常隨著重大災難發生後（例如美國九一一事件、日本阪神地震）進行檢討改進，以強化 精進防救災體系，以下將就英、美、日等先進國家之災害防救體系組織制度與運作逐一 介紹，以供國內防救災體系組織改進之借鏡。
第一節 美國災害防救體制之運作實況
美國災害救援機構自 1803 年成立以來，於 1979 年發生三哩島核能事變後，正式 成立隸屬總統位階的聯邦政府處理緊急災變的專責機構─聯邦緊急災難管理署（Federal Emergency Management Agency；FEMA），負責處理美國境內不同形式的災害，諸如颱 風、地震、洪水、火山爆發、颶風、龍捲風等日益複雜之自然災害。20 年來 FEMA 對 美國的災害防救上有極大的貢獻，包括減災與整備、應變及重建復原等階段工作上成果 顯著，因此有關美國防救體系之組成及運作，實有眾多地方值得我國學習。美國災害防 救體系主要分為「聯邦」與「州」兩個層級，而在運作上主要分為「聯邦」、「州」及
「地方（郡、廳、市）」三個層級。
美國對於緊急事務或意外災難事件發生後，則依性質與事態立即在 FEMA 成立「指 揮中心」，遇大型或特殊災情時，FEMA 即於當地成立「聯邦災區辦公室」，由總統指 派「聯邦協調主任」，組成救災小組至災區。因此，美國的緊急災害防治體系係以各州 政府及地方政府為主，並由其依據各地區制訂之應變計畫執行防治工作，而 FEMA 組織 轄下之「災害管理研究所」為專責規劃每年演練事宜，以協助地方政府更有效擔負起自 救工作(李宗勳，2000)。
而九一一恐怖攻擊事件後，於 2002 年 11 月 25 日布希總統簽署「國土安全法案」，
並正式宣布成立「國土安全部」，整合防災應變與救援馳援等機關單位或組織團體負責 國土安全防衛的專責機構，以因應類似九一一恐怖攻擊事件發生，且類似狀況已超越 FEMA 體系的處理權限，甚至必須動用美國國內駐軍或各州的國民兵之馳援處理恐怖攻 擊的任務。
美國聯邦緊急事務管理總署（FEMA）緊急應變機制為世界各國公認最具效率的，
歷經「九一一事件」恐怖攻擊事件後，美國為統一反恐事權與新的國土安全戰略思維下，
籌組內閣部會層級之「國土安全部」（Department of Homeland Security, DHS）。FEMA 成立於卡特政府時代，主要任務係協調聯邦中央與地方的災難救援工作，二十多年來 FEMA 效率備受肯定，不過「九一一恐怖攻擊事件」發生後， FEMA 被納入組織龐大 的國土安全部，成了反恐怖攻擊權責單位的一分子，自此防災體系有了重大改革，即是 面對反恐與緊急應變救災之複合式災害採取單一窗口負責指揮調度各救災單位，然而改 革後之美國防災體制於遭受 2005 年 8 月 26 日卡崔娜颶風(Katrina)衝擊後，對於災害緊 急應變效率神話徹底被卡崔娜颶風打破。
國土安全部成立之原始目的並不侷限於單一的反恐任務，更富有災難處理、邊境管 制與運輸安全等多層次目標。然而 FEMA 經費在國土安全部（DHS）成立以來，天然災 害減災及應變經費減少了 45％，人員裁減已經超過 400 名。卡崔娜颶風於橫掃美國佛羅
揮往常指揮決策功能，此外，從卡崔娜颶風災害事件檢討發現，地方 (市、州) 與中央 (聯 邦) 間的救災聯繫出現嚴重不良的問題，而災區救助物資無法依限抵達有效支援災民，
且地方層級政府的緊急應變能力嚴重不足，甚至在災害發生後即完全失去作用，成為災 害規模擴大與災情惡化的主因，此乃本文為何強調建立中央與地方防救災合作機制重要 性。
壹、聯邦緊急災難管理署組織介紹
美國防救災體系可溯源自 1930 年代，當時聯邦政府並無處理災害的專責機構，也 沒有處理災害的專門機構，最高災害防救體系指揮官源自白宮，當時的災害防救體系的 機構包括了「國家危機委員會」(1933) 和「緊急災難管理辦公室」(1940 ~1950)。到 1950 年通過兩項防救災重要法案：『聯邦民防法』( Federal Civil Defense Act)、與『災難救 助法』(Disaster Relief Act) 後，這兩項法令的通過使得原本屬於總統辦公室的「緊急災 難管理辦公室」加入了民防業務，而演變成「聯邦民防局」(Federal Civil Defense Administration) (1950 ~ 1956)，而「聯邦民防局」並於 1958 年改名為「民防與動員辦公 室」(Office of Civil Defense Mobilization)，之後並改變為「緊急災難計畫辦公室」與「緊 急災難準備辦公室」，這才使得美國的災害防救體系漸漸的形成，並有了專責處理災害 的機構。法案的通過使得聯邦政府與地方的災害防救體制相結合，但運作初期聯邦政府 僅在財務支援與災害控管方面有少許的介入，直到後來自然災害的頻繁發生，聯邦政府 在應變支援所扮演的角色日漸吃重，危機管理也轉變為聯邦政府與州政府間密切的夥伴 關係。
1 9 79 年三哩島核電廠輻射外洩事件後，聯邦政府鑑於整合部會災害防救業務的必 要性，總統卡特依據『總統第三號行政體系重組計劃』(Presidential Reorganization Plan No.
3)，成立「聯邦緊急災難管理署」統籌全國災害防救事務，並推動「整合緊急事務管理 系統」(IEMS, Integrated Emergency Management System)，開啟災害一元化管理時代。1988
年，為了強化聯邦對地方的災後援助功能，提升災後搶救與重建工作效率，聯邦政府將 施行多年的『災難救助法』加入更廣泛的災害定義與災後工作後，修訂為『勞勃史坦福 災難救濟與緊急援助法案』(The Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act)，其內容除強化災後重建與救助功能外，也加入部分防災工作的推動。
FEMA 經由全方位的管理體系，負責聯邦政府對各類災害的減災、整備、應變、與 復建規劃，其任務不僅涵蓋單一災害的範疇，同時也包含複合災害的緊急應變計劃，舉 凡都市搜救系統、緊急醫療服務、疏散避難規劃、與災害搶救工作 ⋯ 等，都可經由 FEMA 統籌支配，有效減低災害造成的威脅。此外 FEMA 也提供地方政府整體的救災計畫及 災害發生後的經濟援助，其效率遠超出過去單一部會的各別功能。因此，FEMA 功能性 組織合併及重組的過程，已達到整合、合作及集中規劃全國危機管理政策之目的。
FEMA 組織總部設於華盛頓特區 (Washington D.C.) 設置署長、副署長各一名，署 長、副署長、分局署長、五位司長以及地區分處長均由總統直接任命，並需得到參議員 的表決通過才可以就任。其專門負責處理所有防災、減災及民防動員的工作，並取消或 整合所有獨立或設在其他部會署中相關防救災組織及機構。(施邦築，2005：29)
一、美國聯邦災害管理體系的歷史沿革
自美國聯邦建立以來，天然災害一直是美國民間與政府最感困擾的問題。單單本世 紀以來，為了災害應變所通過的特別立法，就超過100次，而各部門的災害應變規劃種 類繁多，事權並未統一，因此呼籲以立法方式，促進聯邦機構間緊密合作，並授權總統 整合協調災害防救體系的意見，在二次戰後陸續被提出。1970年，美國天災損失達每年 45億美元，而1999年則已達每年60億美元到100億美元，也有人預估到2000年會達170億 美元，若包含莊稼受到冰雹、過冷或過熱的影響每年的損失將達到200億美元，這些預 估都還不包含間接損失如商業停擺、失業、環境衝擊及災民的心理影響等，若是將這些 都放進去更廣義的預估中，美國在2000年的災害損失更超過520億美元。
以 1960 與 1970 年 代 為 例 ， 當 時 主 管 災 害 的 行 政 部 門 ， 為 住 宅 與 都 市 發 展 部
（Department of Housing and Urban Development, HUD）轄下的聯邦災害救助管理局
（Federal Disaster Assistance Administration），面對層出不窮的天然災害，美國聯邦遂 於1980 年代通過系列法案與保險制度。但是也由於戰後工業發展，核能災害事件、危 險物質運輸與污染等問題日益嚴重，使得牽涉災害與緊急事件相關的聯邦部門超過100 個，許多中央與地方層次的相關計畫重複進行，造成單位之間的矛盾與困擾，因此全美 州長協會遂要求當時的美國總統卡特必須將聯邦災變管理事權予以統一。1979年，美國 發生震驚全球的三哩島核能事件，促使美國總統將過去分散各處的聯邦保險管理局
（Federal Insurance Administration）、國家消防管理局（ National Fire Prevention and Control Administration）、國家氣象應變計畫（ National Weather Service Community Preparedness Program）、聯邦動員署（Federal Preparedness Agency）聯邦災害救助管理 局等單位以及相關計畫予以合併，以及國防部轄下之民防動員準備署（Defense Civil Preparedness Agency）予以納編，成立新的機構（馬士元，2002：99）。
1979年3月31日卡特總統依據總統第三號「行政體系重組計畫」與12127 號、12148 號行政命令（Executive Order 12127 & Executive Order 12148 ），合併5個聯邦行政部門 中的10項災變管理相關工作而成立聯邦緊急災難管理署，其設立的目的在於：
1.透過組織與功能的合併與重組達到提供各級政府災變管理的聯繫與整合。
2.整合聯邦政府各部門與各級政府的災變管理計畫與活動，藉以擴大各級政府在災 變準備與反應資源（人力與資金）的使用。
3.舒緩與復原活動納入災變管理政策中，不再將災變管理活動侷促於反應與準備，
而強調以長期規劃的觀點從事災變管理。
整體而言，FEMA 的組織構想，乃奠基於災害防救、緊急事件處理與民防動員準 備等工作，具備高度相似性與共通性的認知，因此，FEMA 的組織任務在1979 年成立 之時，就明白表示：「從減災舒緩、災前準備、緊急應變、復原重建等方向，提供災變 管理指導與支援，建構全面性、以風險管理為基礎的災變管理計畫，以降低國民之財產
與生命損失，並保護國家敏感性之基礎建設免於各種型態之危害。」。因此FEMA 將災 變管理導入了多元化目標導向（multi-objective orientation），強調整合各級政府與涵蓋 所有災難類型的整合性災變管理體系（馬士元，2002：100）。
由於冷戰的結束，FEMA 自1990 年代開始將業務重心由民防動員，全面轉型為災 害防救專業機構。自1997 年起，FEMA開始建構國家衝擊準備計畫（Project Impact），
提供全國性的災變準備、應變與重建所需之支援，並負責主導如何在災害來臨前予以預 防與降低風險。這個FEMA 當前的重點施政計畫，目標在於建構遍佈全國的「防災社區」
（disaster-resistant communities），以降低災害發生之機會，以期能逐年減少聯邦在收拾 災害善後的鉅額支出。
(一)、FEMA 的編制
FEMA 的各種計畫包括有對主要天然災害和人為緊急事故的應變和復原、災變管 理計畫、洪水平原計畫、危險物品管理、水壩（庫）安全和多災變計畫等。該署在華盛 頓地區設有總部，以及位於各州的 10 個地區辦公室，直接向白宮負責。FEMA 實際負 責管理「總統災害救助基金」（President's Disaster Relief Fund），其為重大災害發生後 絕大部份聯邦救援的經費來源。有關 FEMA 各項計畫及財物係由國會 24 個相關主要及 次要委員會予以監督。
截至目前為止，FEMA 有 2600 名專職人員，以及超過 5000 名的備役救災部隊。
其中 10 個地區分署辦公室分別位於麻州波士頓（I）、紐約市（II）、賓州費城（III）、
喬治亞州亞特蘭大（IV）、伊利諾州芝加哥（V）、德州丹頓（VI）、墨西哥州坎薩斯 市（VII）、科羅拉多州丹佛市（VIII）、加州舊金山（IX）、華盛頓州 Bothell（X）。
FEMA 的行政組織架構，其設置有署長、副署長、秘書長各一人，重要業務執行單位與 其職掌，因受總統選舉後署長異動，以及九一一事件之衝擊，目前重組後之編制如下圖。
圖 3-1 FEMA 的組織架構 資料來源：FEMA，2002
(二)、FEMA 的授權依據與運作架構
FEMA 的組織與任務授權法源，分別來自美國總統行政命令、美國聯邦法典（USC）
以及聯邦行政法例（CFR 44），其中美國總統行政命令定義與授權 FEMA 的任務範圍，
美國聯邦法典提供任務運作原則的依據，聯邦行政法例提供行政上之施行細則(馬士 元，2002：102~103）。
1. FEMA 的法源授權
美國聯邦災害防救相關立法之歷史久遠，其中作為 FEMA 執行任務原則的，為美 國聯邦法典第 42 號第 68 章6，也就是俗稱的史塔佛法案 557（Stafford Act）。而至於 FEMA 的組織法源與業務範圍授權，則來自於 7 個美國總統的行政命令，分別是：
6 第 42 號篇名為公共衛生與福利；第 68 章章名為災害救濟。
7 羅勃史塔佛之災害救濟與緊急援助法案修正案 The Robert T. Stafford Disaster Relief And Emergency Assistance Act , Asamended . 42 U.S.C. 5121 , et seq.
11988 號行政命令：洪水平原管理 11990 號行政命令：保護溼地 12127 號行政命令：成立 FEMA
12148 號行政命令：聯邦緊急事件之管理
12656 號行政命令：指派緊急事件應變準備之職責
12657 號行政命令：FEMA 協助商用核能發電廠緊急事件應變準備計畫 12919 號行政命令：國防工業資源之準備
2. FEMA 的政策
目前 FEMA 政策的架構方式，採取針對不同議題而擬定特定之政策，如洪水保險、
災害支援應變等等。其中最為綱要性之政策規劃，如 1997 年擬定之「1998 至 2007 十 年戰略計畫－安全未來的夥伴關係」。至 2007 年整體戰略目標為降低 10﹪的傷亡損失、
降低 15﹪的財產與經濟損失、降低 25﹪災害衝擊造成的民眾痛苦、增加 20﹪的公共服 務重建速度、提昇 20﹪的 FEMA 機構效能、達成並維持 90﹪的民眾滿意度等 6 項重大 戰略目標。
3.FEMA 的運作架構
FEMA 建立之災害預防與應變管理概念，貫徹於其運作規劃與任務執行架構中，
稱之為綜合災變管理（Comprehensive Emergency Management, CEM）概念與整合災變管 理系統（Integrated emergency Management System ,IEMS），依相關順序分別有減災紓緩
（ mitigation ） 、 風 險 抑 制 （ risk reduction ） 、 災 害 預 防 （ prevention ） 、 災 前 準 備
（preparedness）、緊急應變（response）、復原重建（recovery）等 6 個工作項目。與 1979 年設立時相比較，多出風險抑制與災害預防兩個項目，而國內相關機構目前導入 的概念中大部分尚欠缺這兩個新增項目，應予以補充。
貳、美國災害防救體制
一、中央聯邦防救體制
美國為一地方獨立自治之分權主義國家，FEMA 負責針對各種災害之防災、減災、
救災及民防動員工作，並對地方政府提供整體的救災計畫，包括高科技的資料、指導、
訓練及經濟上的援助，而其災害處理範圍則朝向國內可能發生之「各項災害」（all-hazard）
進行規劃(吳俊鴻，2002：112~118)。
FEMA 下設減災司（Mitigation）、整備訓練及演習司（Preparedness,Training, and Exercises；PTE）、應變與復原重建司（Response and Recovery；R&R）、聯邦保險署
（Federal Insurance Administration）、美國消防署（U.S. Fire Administration）、作業支 援司（Operations Support Directorate）、資訊技術服務司（Information Technology Service Directorate）、分區辦公室（Regional Offices）等，總署設在首都華盛頓，另在外州分 設10個分署，以便和地方政府聯繫；而在馬里蘭州設有緊急應變事務管理學院 E.M.I），
同時下轄有美國國家消防署以及國家消防學校，培訓救災專才。在維吉尼亞州設有氣象 中心，平時供研討會或模擬演習使用，災難發生時則為後勤支援中心，另外在救災司下 設置27支快速城市搜救部隊（Urban Search and Rescue Team，簡稱US＆R），負責快速 支援任務。總計現有專職人員2千9百名，在重大事故發生時，可以調用來參與應變及復 原工作的臨時人員約有4千之眾。而各地方分署員工約有20至25位常任職員，這些職員 主要任務為公文處理及安排人員訓練，FEMA 之工作成員主力為大量經訓練之後備人 員，這些人員主要來自退休人員、家庭主婦、公司及政府雇員8，FEMA 行政組織如圖 3-1。
另針對災害之危機處理與管理， 以災害處理過程中之減災（Mitigation）、整備
8台北市政府防救災策略計畫及標準作業手冊，（台北：台北市政府研考會，2000年11月）,頁24。
