災害防救法之沿革

第四章國內防救體制之說明

第一節災害防救法之沿革

的里程碑。政府於九二一大震之後，正式檢討災害損失實際狀況，並參酌美日等先進國家立法例，由行政院經濟建設委員會擬據「九二一震災重建暫行條例」草案，用以銜接

「緊急命令」，由於緊急命令唯一暫時法效力，非可永久適用，因此成立獨立之法源勢在必行，我國因此於 2000 年正式成立「災害防救法」，使得我國的救災體系有了法源的基礎，正式制度開始形成，此時為第三時期。

壹、無統一法源時期---1994 年之前

政府播遷來台之後，至「天然災害防救方案」成立之前，我國在災害防救的法制面上欠缺統一性，更遑論所謂的防災體系的問題，1958 年的八七水災發生時，政府依當時的動員時期戡亂條款發布緊急命令，投入救災的行列，但當時民智未開，黨禁未除，政治層面上屬於威權體制，因此，就算是民眾有怨言也只能有苦難言，而這時的政策主張沒有所謂的民意可言。但隨著民主、經濟的發展，有關災害預防的單行法規則一一出爐，

如 1968 年 5 月 9 日公佈的「原子能法」，1976 年 4 月 29 日公佈「山坡地保育利用條例」、 1985 年 11 月 29 日制定公佈之「消防法」、1991 年 8 月 31 日行政院農委會發布之「農業天然災害救助辦法」(戴正新，2003：52)。

此一期間，國內在面臨重大的天然災害時並未因災害預防的單行法頒行，財產損失與人命傷亡能大幅減輕，例如 1959 年的八七水災、1964 年的台南白河大地震、1986 年的韋恩颱風等，都是此一時期所發生的重大天然災害，總體而言政府在面對無法事前預警的天然災害，基本上是處於被動式防救災模式。我國在 1994 年所見到的災害法案，

都是以災害的特殊性質而定，沒有統一性的方案出現，如 1959 年的八七水災發生，則陸續發布了「台灣省公有山坡地推行水土保持辦法」、「台灣省河川管理規則」、「淡水河洪水平原管制辦法」等，而政府於 1965 年所發布「台灣省防救災天然災害與善後處理辦法」均屬天然災害防災被動相關措施，難怪，當災害發生時，因缺乏適用的法令，

造成救災緩慢效益不彰，責任權屬不明確的現象發生。

貳、法案起步時期(1984 年至 1999 年九二一地震前)

1994 年 1 月 17 日美國洛杉磯發生大地震，造成當地重大生命財產損失，我國才正式注意到救災體制建立的重要性，而當時的救災行動並未有專屬的機構在進行，部分是委由地方政府及縣市消防隊作為搶救的第一線部隊。行政院連院長隨即在 1 月 20 日行政院會議中，指示黃政務委員石城邀集內政部等相關機關，就預防地震的措施、編組、

演練、宣導及教育等，以及發生重大災害時醫療救災體系，乃至食衣住行等各方面如何因應等，研擬具體可行計畫以資防範。黃政務委員乃邀集內政部等相關部會及省市政府，研擬強化天然災害防救體系，並由內政部研擬「天然災害防救方案」草案。至此我國的災害防救體系已有了初步的雛形²⁵。1994 年 5 月 12 日「天然災害防救方案」第三次審查會議中，將「天然災害防救方案」擴大修正為「災害防救方案」，政府更於 1994 年 8 月 4 日函頒「災害防救方案」，以因應國內發生各種天然災害及人為災害之防救措施，內政部消防署亦於次年成立，確實帶給國內的災害防救工作正面的影響，也提昇了災害防救之制度面、法制面與實務面的功能(戴正新，2003：54)。

在這一時期，可以說已經初步的建立出我國災害防救的架構出來，但這只是方案，

尚未法制化，內政部警政署於同年(1994 年)完成「災害防救法」之初稿，大抵上，內容與方案差不多，不過這是將方案法制化的開始。此時，在我國民主化的成長中值得驕傲的一項成就則是我國的兩黨政治的運作已經儼然成形。政黨的運作對政策的形成具有舉足輕重的影響，我國自建國以來，在政治上中國國民黨一直扮演著政府運作與政治決策的角色，也就是所謂的「以黨領政」，但是這種現象隨著黨禁的解除之後，尤其是 1998 年以來，台灣的二黨政治漸具雛形，2000 年的總統大選，造成台灣有史以來的政黨輪替，

這些現象說明了台灣在政治上頗有的成就。除此之外，政黨具有整合民意及能匯集利益的功能，不同的黨派所整合的利益也有所不同，也因此各種不同的政策方案則或多或少

25資料來源：內政部消防署網站：http://www.nfa.com.tw。

均有成為政策議程的可能，在災害防救法的政策形成過程中，政黨就提供了許多不同版本的災害防救方案²⁶，以企圖獲取選民的支持(戴正新，2003：57)。

「天然災害防救方案」草案公布時期，重大天然災害時有所聞，例如 1996 年發生了賀伯颱風，造成近六百人的死亡，1998 年又發生了華航大園空難事件，造成近二百人的死亡，行政院於災後檢討會議中，瞭解「災害防救法」的重要性，中央政府已體認建立完整的法案必要性，由於「災害防救法」的草擬中，係建構全國一致性的防災體系基礎上，但是這一法案卻於 1995 年 11 月 24 日送請立法院時，未能在第三屆第六會期內完成立法程序。

「災害防救法」未能完成立法，除了當時政治因素考量外，部分委員爭議的焦點在於，災害的範圍不包括核能災害，另一問題則是防災指揮專責機構位階太低問題，部分委員希望救災指揮的層級提昇，不應由內政部來指揮，否則將造成二級政府(內政部)指揮不動其他災害主管部會署的現象，行政與立法機關消極態度亦導致法案因而延宕，直到國內發生九二一集集大地震後，促使「災害防救法」加速立法契機出現曙光。

參、災害防救法頒布形成時期(九二一地震後~)

事實上，從 1994 年所建立的「災害防救方案」，大致上分成災害預防、災害應變、

災害復原重建三階段，並規定各機關應執行工作項目，經由各相關部會及各級地方政府共同努力之下，建立我國災害防救體系架構。但直至 1999 年 9 月 21 日發生南投九二一集集大地震，有鑑於「災害防救方案」的現行災害防救體系及緊急應變能力遭受空前未有的衝擊與考驗，行政院乃指示國家科學委員會協助內政部消防署對「災害防救法」（草案）加速研議，遂於同年 11 月 25 日於行政院第二六五七次院會討論通過，函送立法院，

於 2000 年 6 月 30 日三讀通過，並於同年 7 月 19 日由總統公布施行，共計八章五十二條。至此，我國的災害防救制度建立完整的架構，並依據「災害防救法」規範執行相關

防救災業務。

九二一大地震的威力，確實讓政府部門對災害的發生徹底的進行檢討，由於受災範圍廣泛，全國民眾身心受創，深怕會有第二次如九二一地震的來襲，紛紛建議政府拿出一套辦法，以保障民眾的安全，這種需求透過媒體不斷的監督，迫使政府不得不加以交出成績，否則將會對政局的影響受到衝擊。在此，我們就先對災害防救法的體系及特色加以說明。依據「災害防救法」之規範，可說是我國目前為止較為完整的災害防救體系，

其建構之組織架構，依「中央-直轄縣(市)-鄉(鎮市)」三級。圖 4-1 所示，而其內容包含了災害防救會報、災害防救計劃、災害應變中心與緊急應變小組。以下分別敘述之(戴正新，2003：60~62)：

一、災害防救組織

根據「災害防救法」第六條至第十六條規定，防災業務，明定中央、直轄縣(市)、

鄉(鎮市)等三級層級，並規定應設置該層級災害防救會報，並規定其業務執行等單位，

除此之外，為預防及執行災害防救應變措施，並規定上述三級層級應成立災害應變中心及緊急應變小組之成立時機及其組織。為了處理重大災害搶救等應變適宜，明定內政部消防署應改名為「內政部消防及災害防救署」，並應設特種搜救隊及訓練中心，地方政府應設搜救組織。

二、災害防救計劃

根據「災害防救法」第十七條至第二十一條可知，對於中央災害防救基本計劃之擬定、核定程序及其必要內容。此外對於公共事業應擬定災害防救計劃之規定亦有明文規定。

國科會災害防救研究、諮詢

中央災害防救會報（召集人：行政院院長）

災害防救專家諮詢委員會

內政部

經濟部農委會

交通部環保署

其他水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害

寒害、土石流災害

空難、海難、陸上交通事故

毒性化學物質災害風災、震災、重大火災、爆炸災害特種搜救隊、訓練中心

直轄市、縣(市)災害防救會報、災害應變中心

鄉(鎮市)災害防救會報、災害應變中心

相關天然及重大人為災害

全民防衛及民防動員

民間組織社區組織

其他縣市鄉鎮市

搜救組織

（緊急應變）

國防部︵國軍︶︵支援救災︶

災害防救科技中心

行政院災害防救委員會主任委員：

行政院副院長

中央災害應變中心

消防及災害防救署

中央層級