日本災害防救體制之運作實況

由中央政府居於絕對的主導地位(陳詩武，2003：72)，有關英國動員制度特色可參考陳 詩武(2003：91)文獻所述：

(一)動員體制的各項準備及業務執掌，係分散於各個相關部會，然而，卻由國防部 居於優勢的主導地位，達到部會分工、國防優先的目標。

(二)從英國政府的法定緊急權力來看，其國家動員機制的啟動是在「國家面臨緊急 狀況」時，由英王宣布之，可見其啟動不僅限於戰爭之事變；而是因應不同的 緊急情況，而有不同的全面動員或局部動員的差別，充分結合戰爭準備與災害 應變一體化。

(三)地方政府在動員機制中，亦擔負部份任務，而地方議會亦扮演重要角色，如計 畫審議與協調的功能，達到地方分權、中央主導的各司其職各盡本分的目的。

(四)中央部會在平時即因應狀況而有調整，在戰時或緊急情況下，亦可視各種實際 狀況或需要而設立若干臨時部會，以處理某些領域之專業事務，因應政府組織 靈活配置彈性調整之功能。

壹、日本災害防救體制歷史沿革

1995 年 1 月 17 日（星期二）上午 5 時 46 分，日本本州兵庫縣南部淡路島北端，

發生芮氏地震規模 7.2 的大地震。依據日本國土廳 1997 年 6 月出版「防災白書」之消 防廳災情調整統計資料，阪神震災死亡人數 6425 人，失蹤 2 人，受傷人數 43772 人，

房屋全毀約 11 萬棟，半毀約 14 萬 7 千棟，財物損失達 10 兆日元。神戶地區災情最為 嚴重，死亡人數即達 3897 人，因地震造成之房屋全毀 61995 棟，半毀 32114 棟。

阪神地震是日本的災害對策基本法 1961 年立法以來所面臨最大的考驗，因此災害 對策基本法為此兩度修正；而有關計畫也大幅修改，增設緊急災害對策本部機制、創新 防災活動企劃、擴充財政支援措施等，俱是修正重點。陳亮全(1999b)指出由於近年來推 動災害管理制度的經驗，日本內閣已決定增設防災大臣職務，其角色逐漸接近美國 FEMA 的架構（馬士元，2002：119）。

日本的天然環境和台灣類似，因此就自然災害而言，同樣位於颱風路徑以及環太平 洋地震帶，因此我國災害防救體系的建構過程中，日本經驗的部分也是重要的參考對 象。日本由於自然環境以及戰爭教訓，對於災害的意識敏感，而韓戰後的經濟快速復甦，

因此投資於災害防救的資源也相對充裕。日本早於 1961 年國會即已通過「災害對策基 本法」，由於民族性之關係，日本所建構的防災體系，可謂層層相扣密不可分，從中央 政府到全民參與全部含括。

二次大戰之後，日本的經濟蕭條，百廢待舉，國力尚未恢復，而才逐漸遠離人禍的 日本，卻多次遭到颱風與大地震的侵襲，付出了慘痛的代價，所以促使日本決心強化與 充實國家防災體系。尤其是在 1959 年 9 月的伊勢颱風造成名古屋 5 千餘人死亡及難以 估計的財物損失之後，在隔年訂立森林保育及防洪的緊急措施等相關法令，日本發展出 全國性的防災行政系統。終於在 1961 年頒布整合各項單行法規制定「災害對策基本法」。

日本的災害對策基本法是規定各種災害緊急應變的基本法。對於災害的應變對策，

大致上可分為災害發生前、災害發生時及災害發生後三個階段。而災害發生後，又大略

可分為緊急救助搶救與災區復建重建的二個階段。該法由中央至地方建立起一套完善的 防災體系，並擬定一系列的防災計畫，作為推動各項防災工作的藍本，此與災害對策基 本法頒布之前的災後復原與損失救助有很大的不同。日本之政府體制及防災體系與我國 蠻類似，基於名古屋空難、阪神大地震等災害之因應效率，舉世注目，令人印象深刻，

所以有必要了解日本在災害防救最重要的災害對策基本法所建構的災害防救體制。

日本災害對策基本法第一條即開宗明義明確指出中央與地方政府及各公共機關之 防災體制及責任。其防災體制即在於規定中央、都道府縣、市町村、中央及地方指定行 政機關、指定公共事業及住民有關防災之責任與義務，以及有關防災活動之組織化與體 系化(謝清泉，2002：47)。

貳、日本災害防救體制

日本災害防救之組織架構，基本上是依據災害對策基本法在中央設置「中央防災會 議」、都道府縣設置「都道府縣防災會議」、市町村設置「市町村防災會議」，成一個 三級制的防災體系，於災害發生時則成立「災害對策本部」。在都道府縣或市町村之轄 區內發生災害或有發生災害之虞時，都道府縣或市町村得設置「災害對策本部」；發生 重大災害或異常且激烈之重大災害時，則由內閣總理大臣於總理府設置臨時之「非常災 害對策本部」及「緊急災害對策本部」。而為便於處理災害現場事務，非常災害對策本 部及緊急災害對策本部，得於災區現場設置「災害現場對策本部」(謝清泉，2002：49~51)。

日本防災組織是在中央、都道府縣及市町村分別設置中央防災會議、都道府縣防災 會議及市町村防災會議，於必要時得設置涵括二個以上之都道府縣防災會議及市町村防 災會議。於都道府縣或市町村發生災害或有發生災害之虞時，都道府縣或市町村得設置 災害防救中心。如發生重大災害或異常且激烈之重大災害時，由內閣總理大臣於總理府 設置臨時之重大災害防救中心及緊急災害防救中心。為便於處理災害防救中心、重大災 害防救中心或緊急災害防救中心於災區現場之防救事務，該等中心得於災區現場另設置

現場防救中心。

一、中央防災會議

災害對策基本法在維持既有行政組織之前提下，為建立統合的防災體制，設置統合 調整機關，中央在總理府成立「中央防災會議」。中央防災會議設於總理府，由內閣總 理兼任會長，中央防災會議之委員則內閣總理大臣就國務大臣(相當於我國之政務委員) 及防災專家學者選任之。另為調查專門事項，中央防災會議亦得設置專門委員，專門委 員亦是由內閣總理就相關行政機關、指定公共事業職員或具有防災學識經驗者指派之。

而防災會議事務則由事務處理。中央防災會議訂定及推行防災基本計畫、緊急災害時訂 定及推行緊急因應相關措施計畫、應內閣總理的諮詢、審議防災相關重要事項及其他依 法令的規定屬於其權限的事務。

中央防災會議得就其任務，要求相關行政機關首長、地方行政機關首長、地方公共 團體首長及其他執行機關、指定公共事業、指定地方公共事業及其他相關人員提供資 料、表達意見及其他必要之協助。在必要時亦得就其任務勸告或指示地方防災會議（指 都道府縣或市町村之防災會議）或地方防災會議協調會（指都道府縣或市町村之防災會 議協調會）。

二、都道府縣防災會議

依據災害對策基本法第十四條及第十五條，都道府縣設置都道府縣防災會議，由都 道府縣知事（縣、市長）擔任會長，委員則是由該都道府縣全部或部分轄區之地方行政 機關首長或其指定之職員、警備該都道縣府轄區之陸上自衛隊總監或其指定部隊或機關 首長、該都道府縣教育委員會之教育長、警視總監或該都道縣府警察本部長、經知事任 命之該都道府縣轄區內之市町村長及消防機關首長、該都道府縣內部職員及轄區內執行 業務之指定公共事業或指定地方公共事業之職員擔任。都道府縣防災會議為調查專門事 項亦得設置專門委員，是由知事就地方行政機關等職員及具有防災學識經驗者選任之。

都道府縣防災會議之任務為訂定及推行都道府縣地區防計畫、蒐集資訊、聯絡調整

害之應變措施及災害復原事項、訂定及推動重大災害之緊急因應相關計畫等等。

三、市町村防災會議

市町村為訂定及實施該市町村之地區防災計畫，應設置市町村防災會議。市町村防 災會議如經由數市町村協議，得共同設置一個市町村防災會議，這是因為避免因市町村 之轄區過小而失其效益。但是市町村防災會議之設置並非必然，如經都道府縣知事徵詢 都道府縣防災會議認可後，得依政令不必設置。有關市町村防災會議之組織與任務，準 用有關都道府縣防災會議組織與任務之規定，消防為市町村基層單位之業務。

參、原有災害防救行政架構與組織

為建立總體的防災體制，日本增設防災大臣前的災害對策基本法在維持既有行政組 織之前提下，規定設置統籌的調整機關，亦即中央層級應在內閣總理府成立「中央防災 會議」，由首相擔任召集人，並由首相任命內閣官房長官、各防災相關國務大臣、專家 學者擔任委員（馬士元，2002：119~123）。該會議主要任務如下：

1.訂定及推行防災基本計畫。

2.訂定及推行非常災害應變措施計畫。

3.對首相交議之防災重要事項予以審議。

4.他依法令所定之事項。

而中央防災會議的行政權限，則包括：

1.防災基本方針訂定。

2.防災綜合調查之重要策略。

3.非常災害臨時應變措施之大綱。

4.非常災害對策本部之設置事項。

5.災害緊急事態之公告。

6.其他首相認為與防災有關之重要事項。

此外，中央防災會議得設置專門委員，負責專門事項的調查、研擬工作，並設立事 務局，處理相關事務。事務局長由國土廳政務次長兼任，事務局次長由國土廳防災局長、

消防廳次長兼任。事務局之各項業務基本上由國土廳防災局（局長）與自治省消防廳（次 長）雙方分工負責推動；前者主要擔任中央層級的橫向連繫、協調工作，具體上包括防 災基本計畫、緊急災害應變措施、地震防災基本計畫之訂定、對中央部會及指定公共機 關要求必要之協助、接受相關部會與指定公共機關之災情通報及辦理防災會議業務等；

後者則負責對地方之直向協調、督導工作，具體上對各層級防災會議、協進會進行勸告 或指示、對地方公共團體的首長要求必要之協助、接受地方政府首長之災情通報、協助 救災之請求，以及督導地區防災計畫等事務²³。日本 2001 年以前中央防災會議之組織，

如下圖 3-4 所示

圖 3-4 日本 2001 年以前中央防災會議組織圖

資料來源：http://www.bousai.go.jp/

就應變體系而言，發生大規模災害時，內閣相關部會首長應立即於總理官邸會集，