相關文獻檢討

台灣災害防救體系發展歷程自第二次世界大戰結束至今，可概分為以下四個時期⁴： 1.尚無正式的相關法令與體系的時期 (1945~1964)

2.防救天然災害及善後處理辦法時期(1965~1994) 3.災害防救方案時期(1994~2000)

4.災害防救法時期(2000.7～)

自災害防救法頒佈後，國內災害防救業務主管係依災害防救法第三條規定，負責指 揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作，然而因 為現行災害體制不夠周延，致使災害頻仍，國人寶貴生命犧牲屢見不鮮，諸如 2000 年 嘉義縣八掌溪事件，因警政、消防機構救難指揮協調延宕，造成四條人命慘遭溪水吞沒，

造成行政院副院長、警政署長、消防署長辭職負責，國防部及消防署值勤人員亦有多人 被移送法辦或懲處，八掌溪事件不僅透露災害防救重要性，此外跨部會救援以致於後續 國家賠償問題，因涉及跨部會及地方政府權責範疇，值得國內未來災害防治重要借鏡。

台灣地勢陡峭、雨量充沛，夏季常遭颱風侵襲並挾帶豪雨，在雨勢集中與河短流急 的情況下，水患是台灣最嚴重的災害。與世界各國之河川比較，台灣河川坡度最陡，單 位面積流量最大，洪水到達時間最快。在這種不良天然條件下，水患防治成為國家穩定 成長的基礎(淡江大學、經濟部水利署「水資源管理與政策研究中心」)。台灣 101 年來

4 請參考”國家災害防救科技中心”網頁，http://www.ncdr.nat.gov.tw/。

共計發生 350 次颱風、上千次豪雨侵襲，平均每年發生 3.5 次颱風與多次豪雨，故颱風 災害可謂台灣最嚴重的天然災害。

台灣省水利處提供河川水患及都會區水患的防治對策，舉凡築堤防洪、疏濬、河道 整理、疏洪、改道或截彎取直等策略。此外也進行水庫蓄洪、集水區治理與治山防洪、

減洪與避洪、排水改善、水災防範情報系統之建立及海岸防護等防災基礎建設。

2004 年 7 月 2 日敏督利颱風及 8 月 25 日艾利颱風造成的水災，前者在全台灣多個 縣市共廿幾鄉鎮造成洪水與土石災害，後者則在新竹縣五峰鄉造成大規模的坡地滑動災 害、也在台北縣三重市造成市區淹水，甚至造成桃園地區滿庫卻缺水的現象。艾利災情 統計：死亡 22 人，受傷 35 人，失蹤 6 人，道路交通中斷 107 處，房屋毀損約 100 戶，

五峰鄉 24 戶全遭掩埋，停電 31,000 戶，停水 914,090 戶（桃園地區自來水斷水長達 15 天），農業損失 9.94 億元，工業產值損失：50 億元～100 億元 (張隆盛，胡思聰，李至 倫，2004)。

張隆盛(2004)提出台灣災害頻仍的原因可以大致分成近因與遠因，分別摘述於下：

一、遠因—地質複雜脆弱、地震、颱風頻仍、氣候變遷

台灣地區四面環海，且位處環太平洋地震帶上，因此不但天然災害頻仍，且因受到 歐亞大陸板塊及菲律賓海板塊的擠壓，地質複雜脆弱且斷層多，每年有感地震平均多達 200 次以上。此外，四分之三面積屬於山地地形的台灣，恰巧亦位於梅雨前線及西太平 洋颱風路徑之上，每年常有異常梅雨(五、六月間)或強風豪雨(七-九月間)，形成山高水 急坡陡流急的特性，極易發生地滑、山崩、土石流及季節性缺水等天然災害。更而甚之 的是颱風的侵襲，依據統計，颱風災害已經從 30 年前的每年 2.2 次增加為 4.6 次，災損 也愈來愈大，敏督利與艾利颱風產生的傷害即是如此。

二、近因—九二一地震、濫墾濫建、超大雨量

台灣災害頻仍除了地質的遠因外，九二一大地震造成的土石鬆軟與高山敏感地區的 超限利用等因素是災害擴大的近因。九二一大地震的發生，估計造成一億噸以上的土石

鬆動，危險溪流從原有 485 條激增為 1,420 條，受危險溪流影響可能之崩塌及土石流地 區高達 455 處，涵蓋十三個縣市半數以上的鄉鎮。此外，近年土石流成因的分析結果也 指出，當降雨量達到三百公釐以上時，鬆動的土石即可能產生滑移。

張隆盛(2004)認為災害防救方面的執行缺失主要包括：(1) 我國災害防救體系整合 情況不佳；(2)災害防救工作，平時準備工作不足；(3) 認知不夠，反應不及；(4) 各單 位應變小組未能確實運作；(5) 防災會報與應變中心溝通不足；(6) 通訊網路不夠建全；

(7) 消防人員人力不足；(8) 救災人員配備不夠，技術不足；(9) 缺乏救災專技人員；(10) 依據「災害防救法」成立之重建委員會過於牛步化的推動，除「心靈重建」有持續進行 外，其他實質之重建工作進度緩慢、亂無章法。

另外，這次水災之所以災情慘重，另一個因素是事前防範措施不足，政府的防災應 變體系還分風災、水災兩類；風災應變搶救歸內政部指揮、水災應變搶救歸經濟部指揮。

這不是法令的問題，是政府部門自己劃分事權缺乏統合、刻板僵化所致。當然，防災應 變也不是高高在上，坐在辦公室打過了幾通電話就可以交代、就可以卸免職責的。因此 就時效上與需求面而論，不應倉促另訂新法律，而應根據現有法令：水利法、水土保持 法、森林法、建築法…等的法令規定嚴格執法，以增進國土環境的管理績效。而且防救 應變的人力架構與設施配置必須要能實際運作，不應流於刻板官樣形式或淪於口惠而實 不能至的官腔(胡思聰，2004)。

每當災害發生時，受災民眾和輿論媒體都在檢討災害發生的責任歸屬，如此或能讓 各級政府未來更加重視防洪救災工作，並審慎面對災害危機應變處理，但若只是關注眼 前的檢討究責和賠償事宜，而忽略台灣洪害的根源，恐無法釐清停水、水患、土石流一 再發生的真正原因，不僅無濟於長遠解決方案之研議，也難保這種威脅人民生命財產安 全的重大災害未來不再發生(陳華昇，2004 b)。

台灣之風災、水災等天然災害防治問題，絕非單一地方政府之責任，也非地方政府 所能獨力解決。中央政府或者各部會主管本應就徹底落實業管之防災業務，舉凡山坡水

土保持、河川整治、水患防範措施、河川及水庫淤積之疏浚、自來水維生系統之維護、

提昇氣象預警系統準確度、國土超限利用問題、災害預警精度提升、健全災害防救組織 之、強化災害搶救應變效能、落實災後復原執行工作以及增設災害防救資源等方面，負 起必要責任；回顧艾利風災及其後續衍生桃園地區缺水問題，中央執政當局不僅未能落 實平日各項防災工作，更於災害來時將責任全歸地方政府，甚至透過媒體和發言系統推 卸相關洪災責任，站在無辜犧牲寶貴性命之民眾及其家屬真是情何以堪，此類救災態度 實不利於國家整體災害防救體系之健全發展。

國內災害防治探討論文大都著重於探討我國災害防救體系架構及現行防救災改善 措施，且皆參酌國外災害防救體系與其相關法令，利用個案災例深入分析如何於既有體 系下執行災害救援時所衍生之損害責任與救濟問題，並提出研修災害防救配套子法及其 他相關災害特別法建議，此類文章可參酌以下諸多學者如謝清泉(2002)、李宗勳(2000)、

吳俊鴻(2002)、祝匡華(2003)、戴正新(2003)、戴國仰(2003)、黃志能(2003)、劉軍生(2004) 等人之著作研究。

綜合上述文獻，本文歸納災害預防及應變階段中央政府與地方政府防救災缺失如下 表所述：

表 2-2 中央政府與地方政府防救災缺失

項目 中央政府 地方政府

災害預防 1. 國土環境管理缺 乏 永 續 經 營 概 念。

2. 部 會 主 管 之 防 災 業務執行成效不 彰。

3. 災 害 預 防 科 技 研 究技術落實成效 不彰。

4. 災 害 預 警 精 度 不

1. 防災專責人員員 額編制與素質不 一。

2. 災害預防科技研 究 技 術 訓 練 不 足。

3. 災害預防經費短 缺。

4. 集水區、行水區 過渡開發。

足。

5. 過 度 都 市 開 發 引 致都會區水患宜 研擬開發管制對 策，防杜河川行 水區遭阻礙。

6. 防 災 教 育 宣 導 宜 加強。

5. 防災教育宣導宜 加強。

應變階段 1. 缺乏完整研判分 析之災中應變資 訊。

2. 缺乏災區即時通 信聯繫。

3. 防救災垂直結構 中與地方應變中 心執行公權力命 令 無 法 統 一 窗 口。

4. 防救災橫向結構 中執行跨部會、

跨縣市救災出現 協調空窗期，影 響救災時效。

5. 救災資源與設備 分配不均。

1. 缺乏研判分析之 災中應變資訊。

2. 缺乏災區即時通 信聯繫。

3. 應變設施與救災 資源分配不均。

4. 防救災垂直結構 中縣市應變中心 指揮官與中央災 害應變中心指揮 調度步調不一。

5. 防救災橫向結構 中跨縣市相互支 援法源約束力不 足，導致救災資 源分散。

*筆者自行研究彙整

國內災害防救體系於 2000 年「災害防救法」正式頒行後已漸趨雛型，然而完整防 災體制，更需整合垂直、水平聯繫之良好管理模式加以運作，表 2-2 指出相關缺失亟待 改善，且國內對於中央與地方政府防救災合作機制之探討闕如，本文不僅參酌國外災害 防救體系與其相關法令，研提適合國內災害防救體系中央與地方政府合作機制之模式，

除藉由艾利風災個案分析得知國內縣市層級救災應變組織自身防救災能力必須提升

外，對於平時預防減災工作更需要加強，本文提出之五大區域聯防分區防救災合作架構 可強化縣(轄)市、鄉鎮市層級等地方災害防救會報合作體系救災資源分配不均現象，平 衡分區內各縣市預算與人力分配，改善分區內縣市防災預算、救災人力不足等缺失，此 外所提出之中央政府層級防救會報合作體系架構可因應複合式災害指揮權屬層級不一 缺點，建立防救災指揮系統一元化；依據此合作機制垂直架構可整合中央政府各類型災 害指揮系統，橫向架構整合國內各部會防救災體系運作，防杜救災指揮體系複雜、部會 權責分工不易及救災資源與人力分配不均等應變作為缺失，提升整體防救災效益。。