第三章 國外防救體制之說明
第二節 英國災害防救體制之運作實況
英國初期緊急災害防治運作模式係因應二次大戰國際局勢而建立的國家運作體 系，重點在保密防諜的民防為主之軍事架構下，屬於國防體制運作一環，曾採「中央集 權」方式，將一切決策制訂與實務指揮均集中在中央政府，從英國政治制度可以看出，
行政體制是行「中央集權」，地方政府並無多大權力；但標準的政黨政治現實性，為持 續掌有執政權力與因應民主思潮與人道救援的考量因素，英國政府在緊急災害防治體制 上有階段的，或相當程度的與地方政府「分權」，分享治權權力，可看出英國政府在務 實性與現實性的政治運作模式。
2000 年英國出現燃油供應短缺危機，冬季惡劣天氣帶來洪水災害；2001 年全國爆
發口蹄疫；「九一一」事件之後恐怖襲擊威脅不斷增加，這些因素促使英國政府近年來 愈加重視國家緊急反應能力，在發生超出緊急服務部門日常處理能力的自然災害或人為 災難時，力求能夠有效應對，保障公民安全和社會正常運轉（劉軍生，2004：41）。從 各層級緊急災害防治計畫中發現若干程度運用或聘僱專家學者參與意見與實際救災行 為，可分析出英國政府對公民基本人權相當重視與維護，並對專家學者的意見予以尊重 性是值得我國參考借鏡。英國政府在緊急災害防治體制上，基於政治現實與人道考量等 因素，給予地方政府相當的權限，尊重專家學者，重視專業知識與意見，充分授權在災 害防治的作為之上，深植為各民主國家參考的榜樣。
壹、英國災害防救體制歷史沿革
英國災害防救體制過去由內政部(Home Office)所主導。內政部主要職責為主導英格 蘭及威爾斯內政事務(祝匡華，2003：62)。任務包括下列三點18：
一、 協助個人及社區建立安全、正義且容忍的社會。
二、 建構動態的社區，因此，經由與公民的互動，可強化公民認同、制定政策、
防止反社會及騷擾行為，進而促進社會融合，以達舒適和平的公共及私人空 間。
三、 經由各項計劃、管理、資源分享以及合作關係，公正、確實並有效執行社區 政策。
而內政部的目標包括下列七項：
一、 減少犯罪及對犯罪的恐懼。
二、 減少組織及國際犯罪，包括攜帶毒品、犯人及武器。進而與歐盟及其他國家 共同對抗恐怖主義以及其他國家安全的威脅。
三、 經由有效率的調查、偵查、審問以及司法程序，確保有效執行正義，避免無
18 http://www.homeoffice.gov.uk/webwork/ho_funct.htm.
謂的拖延。
四、 有效監督社區罪犯，減少累犯機會，以保障社會安全。
五、 減少毒品來源、降低藥物濫用：建立一貫及合作的反毒策略，包括教育及預 防、補給與濫用。著眼於強化調查方式、地方政府預防策略，社區更新，並 與菸酒勒戒所合作提供適當的治療。
六、 提供遊客、公民及長期居留人民永續成長及社會融合。
七、 各種族人民權利相等。
由於上述目標， 內政部亦包含災害管理(Disaster Management)的工作。然而，在遭 遇油井事件、2000 年冬季的水災以及口蹄疫蔓延等事件之後，各部會發現內閣係面對這 些災難時，提供快速、確實統合各部會行動最佳的機構。因此，於 2001 年 7 月建立公 民意外事件秘書處(Civil Contingencies Secretariat, CCS)，屬於內閣的一部份，直接向首 相負責19。英國災害防救體制係由各面向專家所組成，以協助恢復英國中央政府及全國 災害。因此，公民意外事件秘書處的主旨在於「解決、舒緩危機或災害所造成的破壞。」
公民意外事件秘書處的功能更甚於過去內政部(Home Office)所涵蓋的職責。該辦公室的 工作包括修訂地方層級之緊急災害防救法。亦包含支持地方政府救災的補助金(祝匡 華，2003：63)。
1948 年訂定之公民防衛法(Civil Defence Act, 1948)在冷戰時期已經不符時代所 需，尤其面對當代富裕、科技化的社會。因此，公民意外事件秘書處因應當代所面臨的 問題，重新確認保障、維護公共安全的法令。災害防救計劃必須符合新的需求。因此，
新法令以跨部會緊急管理系統為目標，並將過去經驗提供予地方政府。另外，目前計劃 以強化災後復原及跨部會合作為目標。因此，於 1986 年制定公民偶發事件法案(Civil Contingencies Bill)以及和平時期公民保衛條例(Civil Protection in Peacetime Act)以取代 過去公民防衛法。新的法案使英國中央政府、州政府及地方政府得以中央集權的方式因
19 參考 UK Resilience, The Role of The Civil Contingencies Secretarait,
應緊急災難(祝匡華，2003：63)。
2001 年 8 月 23 日，重新訂定災害防救法，並將災害防救體制分權至地方政府、警 察以及其他專家團體。公民意外事件秘書處的目標在於協助英國制定有效的防災計劃以 及搶救計劃。由於重大災害所影響的層面非常廣，因此，並沒有一個政府部門得以獨立 因應各種重大災害，因此，首相得藉由公民意外事件秘書處匯集制定跨部會的災害防救 計劃及行動。公民意外事件秘書處的工作在於定義潛在的危機、事先防止危機以及處理 危機。並且掌理各項合作機制(祝匡華，2003：64)。
在九一一事件發生之後，公民意外事件秘書處將公民偶發事件定義至所有層級的事 件。並針對下列議題進行修訂：
一、 確定所有的偶發事件計劃都能因應新型態的威脅。
二、 確定指導方針符合現代需求。
三、 確定社區體系健全。
四、 確定完善的備災計劃。
五、 確定每個層級的救災體系—中央及地方—皆有緊密的合作關係。危機管理體 制由中央集權轉移至地方分權之後，中央、州及地方政府職權也隨之轉變。
貳、英國中央政府災害防救體制
英國災害防救體系原先由內政部(Home Office)所主導，至 2001 年，改由內閣辦公 室(Cabinet Office)的公民意外事件秘書處(Civil Contingencies Secretarait)主管相關事宜 (祝匡華，2003：64~68)。
公民意外事件秘書處成立包含下列三項目的：
一、 藉由中央政府的領導，以強化對於國家公民的保障。
二、 藉由增進地方政府對於公民的保障以促進公共安全。
三、 藉由國際層級的組織保障國際公民權利。
緊急災害管理的概念包含下列四點20：
一、 每一項計劃都需要回應災害，而非以災害因素為基礎。不論災害的發生是因 為自然或是因為技術過失，亦或是恐怖主義，各部門都需要共同協助救災。
計劃需要具有彈性，不論是否為國定假日或天氣不良，都需要適時提出救難 方法。
二、 緊急災害管理需要融入組織每日工作的架構當中。緊急災害管理也需要置於 員工工作手冊當中。
三、 結合組織內部不同部門的活動。
四、 必須與其他部會互相合作。重大災害通常都是跨越各種領域的，而且散佈非 常之快，如果能夠快速回應，那麼將可減少受災民眾。
針對評估、備災、防災、救災、恢復等步驟，公民意外事件秘書處由五個部份所組 成21：評估小組(assessment)，能力管理小組(capability management)、溝通及學習小組 (communication and learning)，全國減災管理小組(the national resilience framework)，以及 共同合作計劃小組(programme co-ordination)。五個小組的職權分述如下：
一、 評估小組
任務為調查國內重大災害，並提供事先警告潛在有可能危及國家的災害。雖 然評估小組成員很少，但是他們大範圍調查全英國包括公民、非恐怖事件以及破壞 性的事件。該組織與公共部門有密切的關係。
二、 能力管理小組
能力管理小組與救災部門共同合作。該小組將建議危機處理過程，提供專家 資訊，並提供過去經驗及各種資源；並協助策劃救災行動。長期而言，該小組將為 發展災後復原標準，並協助政府進行審計工作。
三、 溝通及學習小組
20 http://www.ukresilience.info/contingencies/dwd/index.htm.
該小組分為兩個部門： 一為新聞發布中心(News Co-ordination Center)，尤其 在政府及非政府部門共同協力救災的情況下，將擔任發布新聞的工作。另一部門為 坐落於愛森渥(Easingwold) 的防災計劃學院(Emergency Planning College)，其課程 目標在於教授救災方法以及跨部會合作的方法。
四、 全國減災管理小組
職責在於發展協調統合各州郡及社區間協同救災的機制。包括地方政府、志 願團體、地方社區以及私人團體等。
五、 共同合作計劃小組
處理整個公民意外事件秘書處各部門危機管理工作，尤其在災害發生時，更 扮演統籌工作。
為因應發生於英國的重大災害，警察局、消防局、救護單位必須與地方政府緊密合 作。不論是英格蘭、威爾斯、北愛爾蘭或蘇格蘭，都需具備下列機關以因應不同的災害。
表3-6 重大災害類別暨掌管機關22
災害類別 掌管機關
水災 環保局（Environment Agency）、食物及農 業部（Department forEnvironment, Food and Rural）
空難 交 通 部 航 空 署 （ Department of Transport-Aviation）
海洋及海岸污染 環保局、食物及農業部、海巡署
核能危機 經濟部、原子能委員會（National Radiation Protection Board）、
國防部（Ministry of Defense）
核能危機 英國外部核能危機：環保局、食物及農業部 衛星意外 內政部（Home Office）
國外基地意外 交通部（Department of Transport）
22 資料來源：引自祝匡華，＜我國防救災體系之強化管理＞，大葉大學，事業經營研究所碩士班，頁 67-68。
災害類別 掌管機關
海外救難 外交部（Foreign & Commonwealth Office）
搜救 交通部海巡署、國防部
風災 內政部、環保局、食物及農業部
其他自然災害 環保局、食物及農業部、氣象局（Met Office）
燃料意外 經濟部（Department of Trade and Industry）
交通意外 交通部
運動災害 文化局、媒體與體育局 重大災害所造成
大樓坍塌
環保局、食物及農業部
工業災害 內政部、環保局、食物及農業局
化學災害 全 國 化 學 災 害 中 心 （ National Chemical Emergency Center）
流行病 健康局（Department of Health）
食物中毒 環保局、食物及農業局 恐怖份子 內政部
參、英國防災機制地方政府之運作
地方政府在平常時期遭受自然災害或重大事故時，亦有三項主要職能：(一)維持政 府運作並協助災民；(二)協調不同組織的救援行動；(三)確保民眾得以獲知災情及其得 以要求之救援行動之訊息(陳詩武，2003：70)。
遭逢自然災害時，地方當局也可以要求正規部隊的協助，甚至為了維護社會秩序，
政府亦可依據《後備部隊法》得召集後備軍人，由此可見，英國的動員機制並不僅是為 應付戰爭的需要，在面臨戰爭或天然災害時，動員機制之啟動完全視實際情況之需要，
其分別僅在於全面性或局部性動員之區隔而已(陳詩武，2003：71)。
地方政府在英國的防災機制中擔負著若干任務。在戰時，其主要職責包括了民防工 作的編組、地方治安的維持、戰損控制與救援等；平時的動員功能則是自然災害與人為 事故的救援。這些事務雖然都由地方當局負責執行，而地方議會亦在其中扮演著重要的
由中央政府居於絕對的主導地位(陳詩武，2003：72)，有關英國動員制度特色可參考陳 詩武(2003：91)文獻所述：
(一)動員體制的各項準備及業務執掌，係分散於各個相關部會，然而，卻由國防部 居於優勢的主導地位，達到部會分工、國防優先的目標。
(二)從英國政府的法定緊急權力來看，其國家動員機制的啟動是在「國家面臨緊急 狀況」時，由英王宣布之，可見其啟動不僅限於戰爭之事變；而是因應不同的 緊急情況，而有不同的全面動員或局部動員的差別，充分結合戰爭準備與災害 應變一體化。
(三)地方政府在動員機制中，亦擔負部份任務，而地方議會亦扮演重要角色，如計 畫審議與協調的功能，達到地方分權、中央主導的各司其職各盡本分的目的。
(四)中央部會在平時即因應狀況而有調整，在戰時或緊急情況下，亦可視各種實際 狀況或需要而設立若干臨時部會，以處理某些領域之專業事務，因應政府組織 靈活配置彈性調整之功能。