美國災害防救體制之運作實況

「地方（郡、廳、市）」三個層級。

美國對於緊急事務或意外災難事件發生後，則依性質與事態立即在 FEMA 成立「指 揮中心」，遇大型或特殊災情時，FEMA 即於當地成立「聯邦災區辦公室」，由總統指 派「聯邦協調主任」，組成救災小組至災區。因此，美國的緊急災害防治體系係以各州 政府及地方政府為主，並由其依據各地區制訂之應變計畫執行防治工作，而 FEMA 組織 轄下之「災害管理研究所」為專責規劃每年演練事宜，以協助地方政府更有效擔負起自 救工作(李宗勳，2000)。

而九一一恐怖攻擊事件後，於 2002 年 11 月 25 日布希總統簽署「國土安全法案」，

並正式宣布成立「國土安全部」，整合防災應變與救援馳援等機關單位或組織團體負責 國土安全防衛的專責機構，以因應類似九一一恐怖攻擊事件發生，且類似狀況已超越 FEMA 體系的處理權限，甚至必須動用美國國內駐軍或各州的國民兵之馳援處理恐怖攻 擊的任務。

美國聯邦緊急事務管理總署（FEMA）緊急應變機制為世界各國公認最具效率的，

歷經「九一一事件」恐怖攻擊事件後，美國為統一反恐事權與新的國土安全戰略思維下，

籌組內閣部會層級之「國土安全部」（Department of Homeland Security, DHS）。FEMA 成立於卡特政府時代，主要任務係協調聯邦中央與地方的災難救援工作，二十多年來 FEMA 效率備受肯定，不過「九一一恐怖攻擊事件」發生後， FEMA 被納入組織龐大 的國土安全部，成了反恐怖攻擊權責單位的一分子，自此防災體系有了重大改革，即是 面對反恐與緊急應變救災之複合式災害採取單一窗口負責指揮調度各救災單位，然而改 革後之美國防災體制於遭受 2005 年 8 月 26 日卡崔娜颶風(Katrina)衝擊後，對於災害緊 急應變效率神話徹底被卡崔娜颶風打破。

國土安全部成立之原始目的並不侷限於單一的反恐任務，更富有災難處理、邊境管 制與運輸安全等多層次目標。然而 FEMA 經費在國土安全部（DHS）成立以來，天然災 害減災及應變經費減少了 45％，人員裁減已經超過 400 名。卡崔娜颶風於橫掃美國佛羅

揮往常指揮決策功能，此外，從卡崔娜颶風災害事件檢討發現，地方 (市、州) 與中央 (聯 邦) 間的救災聯繫出現嚴重不良的問題，而災區救助物資無法依限抵達有效支援災民，

且地方層級政府的緊急應變能力嚴重不足，甚至在災害發生後即完全失去作用，成為災 害規模擴大與災情惡化的主因，此乃本文為何強調建立中央與地方防救災合作機制重要 性。

壹、聯邦緊急災難管理署組織介紹

美國防救災體系可溯源自 1930 年代，當時聯邦政府並無處理災害的專責機構，也 沒有處理災害的專門機構，最高災害防救體系指揮官源自白宮，當時的災害防救體系的 機構包括了「國家危機委員會」(1933) 和「緊急災難管理辦公室」(1940 ~1950)。到 1950 年通過兩項防救災重要法案：『聯邦民防法』( Federal Civil Defense Act)、與『災難救 助法』(Disaster Relief Act) 後，這兩項法令的通過使得原本屬於總統辦公室的「緊急災 難管理辦公室」加入了民防業務，而演變成「聯邦民防局」(Federal Civil Defense Administration) (1950 ~ 1956)，而「聯邦民防局」並於 1958 年改名為「民防與動員辦公 室」(Office of Civil Defense Mobilization)，之後並改變為「緊急災難計畫辦公室」與「緊 急災難準備辦公室」，這才使得美國的災害防救體系漸漸的形成，並有了專責處理災害 的機構。法案的通過使得聯邦政府與地方的災害防救體制相結合，但運作初期聯邦政府 僅在財務支援與災害控管方面有少許的介入，直到後來自然災害的頻繁發生，聯邦政府 在應變支援所扮演的角色日漸吃重，危機管理也轉變為聯邦政府與州政府間密切的夥伴 關係。

1 9 79 年三哩島核電廠輻射外洩事件後，聯邦政府鑑於整合部會災害防救業務的必 要性，總統卡特依據『總統第三號行政體系重組計劃』(Presidential Reorganization Plan No.

3)，成立「聯邦緊急災難管理署」統籌全國災害防救事務，並推動「整合緊急事務管理 系統」(IEMS, Integrated Emergency Management System)，開啟災害一元化管理時代。1988

年，為了強化聯邦對地方的災後援助功能，提升災後搶救與重建工作效率，聯邦政府將 施行多年的『災難救助法』加入更廣泛的災害定義與災後工作後，修訂為『勞勃史坦福 災難救濟與緊急援助法案』(The Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act)，其內容除強化災後重建與救助功能外，也加入部分防災工作的推動。

FEMA 經由全方位的管理體系，負責聯邦政府對各類災害的減災、整備、應變、與 復建規劃，其任務不僅涵蓋單一災害的範疇，同時也包含複合災害的緊急應變計劃，舉 凡都市搜救系統、緊急醫療服務、疏散避難規劃、與災害搶救工作 ⋯ 等，都可經由 FEMA 統籌支配，有效減低災害造成的威脅。此外 FEMA 也提供地方政府整體的救災計畫及 災害發生後的經濟援助，其效率遠超出過去單一部會的各別功能。因此，FEMA 功能性 組織合併及重組的過程，已達到整合、合作及集中規劃全國危機管理政策之目的。

FEMA 組織總部設於華盛頓特區 (Washington D.C.) 設置署長、副署長各一名，署 長、副署長、分局署長、五位司長以及地區分處長均由總統直接任命，並需得到參議員 的表決通過才可以就任。其專門負責處理所有防災、減災及民防動員的工作，並取消或 整合所有獨立或設在其他部會署中相關防救災組織及機構。(施邦築，2005：29)

一、美國聯邦災害管理體系的歷史沿革

自美國聯邦建立以來，天然災害一直是美國民間與政府最感困擾的問題。單單本世 紀以來，為了災害應變所通過的特別立法，就超過100次，而各部門的災害應變規劃種 類繁多，事權並未統一，因此呼籲以立法方式，促進聯邦機構間緊密合作，並授權總統 整合協調災害防救體系的意見，在二次戰後陸續被提出。1970年，美國天災損失達每年 45億美元，而1999年則已達每年60億美元到100億美元，也有人預估到2000年會達170億 美元，若包含莊稼受到冰雹、過冷或過熱的影響每年的損失將達到200億美元，這些預 估都還不包含間接損失如商業停擺、失業、環境衝擊及災民的心理影響等，若是將這些 都放進去更廣義的預估中，美國在2000年的災害損失更超過520億美元。

以 1960 與 1970 年 代 為 例 ， 當 時 主 管 災 害 的 行 政 部 門 ， 為 住 宅 與 都 市 發 展 部

（Department of Housing and Urban Development, HUD）轄下的聯邦災害救助管理局

（Federal Disaster Assistance Administration），面對層出不窮的天然災害，美國聯邦遂 於1980 年代通過系列法案與保險制度。但是也由於戰後工業發展，核能災害事件、危 險物質運輸與污染等問題日益嚴重，使得牽涉災害與緊急事件相關的聯邦部門超過100 個，許多中央與地方層次的相關計畫重複進行，造成單位之間的矛盾與困擾，因此全美 州長協會遂要求當時的美國總統卡特必須將聯邦災變管理事權予以統一。1979年，美國 發生震驚全球的三哩島核能事件，促使美國總統將過去分散各處的聯邦保險管理局

（Federal Insurance Administration）、國家消防管理局（ National Fire Prevention and Control Administration）、國家氣象應變計畫（ National Weather Service Community Preparedness Program）、聯邦動員署（Federal Preparedness Agency）聯邦災害救助管理 局等單位以及相關計畫予以合併，以及國防部轄下之民防動員準備署（Defense Civil Preparedness Agency）予以納編，成立新的機構（馬士元，2002：99）。

1979年3月31日卡特總統依據總統第三號「行政體系重組計畫」與12127 號、12148 號行政命令（Executive Order 12127 & Executive Order 12148 ），合併5個聯邦行政部門 中的10項災變管理相關工作而成立聯邦緊急災難管理署，其設立的目的在於：

1.透過組織與功能的合併與重組達到提供各級政府災變管理的聯繫與整合。

2.整合聯邦政府各部門與各級政府的災變管理計畫與活動，藉以擴大各級政府在災 變準備與反應資源（人力與資金）的使用。

3.舒緩與復原活動納入災變管理政策中，不再將災變管理活動侷促於反應與準備，

而強調以長期規劃的觀點從事災變管理。

整體而言，FEMA 的組織構想，乃奠基於災害防救、緊急事件處理與民防動員準 備等工作，具備高度相似性與共通性的認知，因此，FEMA 的組織任務在1979 年成立 之時，就明白表示：「從減災舒緩、災前準備、緊急應變、復原重建等方向，提供災變 管理指導與支援，建構全面性、以風險管理為基礎的災變管理計畫，以降低國民之財產

與生命損失，並保護國家敏感性之基礎建設免於各種型態之危害。」。因此FEMA 將災 變管理導入了多元化目標導向（multi-objective orientation），強調整合各級政府與涵蓋 所有災難類型的整合性災變管理體系（馬士元，2002：100）。

由於冷戰的結束，FEMA 自1990 年代開始將業務重心由民防動員，全面轉型為災 害防救專業機構。自1997 年起，FEMA開始建構國家衝擊準備計畫（Project Impact），

提供全國性的災變準備、應變與重建所需之支援，並負責主導如何在災害來臨前予以預 防與降低風險。這個FEMA 當前的重點施政計畫，目標在於建構遍佈全國的「防災社區」

（disaster-resistant communities），以降低災害發生之機會，以期能逐年減少聯邦在收拾 災害善後的鉅額支出。

(一)、FEMA 的編制

FEMA 的各種計畫包括有對主要天然災害和人為緊急事故的應變和復原、災變管 理計畫、洪水平原計畫、危險物品管理、水壩（庫）安全和多災變計畫等。該署在華盛 頓地區設有總部，以及位於各州的 10 個地區辦公室，直接向白宮負責。FEMA 實際負 責管理「總統災害救助基金」（President's Disaster Relief Fund），其為重大災害發生後 絕大部份聯邦救援的經費來源。有關 FEMA 各項計畫及財物係由國會 24 個相關主要及 次要委員會予以監督。

截至目前為止，FEMA 有 2600 名專職人員，以及超過 5000 名的備役救災部隊。

其中 10 個地區分署辦公室分別位於麻州波士頓（I）、紐約市（II）、賓州費城（III）、

喬治亞州亞特蘭大（IV）、伊利諾州芝加哥（V）、德州丹頓（VI）、墨西哥州坎薩斯 市（VII）、科羅拉多州丹佛市（VIII）、加州舊金山（IX）、華盛頓州 Bothell（X）。

FEMA 的行政組織架構，其設置有署長、副署長、秘書長各一人，重要業務執行單位與 其職掌，因受總統選舉後署長異動，以及九一一事件之衝擊，目前重組後之編制如下圖。

圖 3-1 FEMA 的組織架構 資料來源：FEMA，2002

(二)、FEMA 的授權依據與運作架構

FEMA 的組織與任務授權法源，分別來自美國總統行政命令、美國聯邦法典（USC）

以及聯邦行政法例（CFR 44），其中美國總統行政命令定義與授權 FEMA 的任務範圍，

美國聯邦法典提供任務運作原則的依據，聯邦行政法例提供行政上之施行細則(馬士 元，2002：102~103）。

1. FEMA 的法源授權

美國聯邦災害防救相關立法之歷史久遠，其中作為 FEMA 執行任務原則的，為美 國聯邦法典第 42 號第 68 章⁶，也就是俗稱的史塔佛法案 55⁷（Stafford Act）。而至於 FEMA 的組織法源與業務範圍授權，則來自於 7 個美國總統的行政命令，分別是：

6 第 42 號篇名為公共衛生與福利；第 68 章章名為災害救濟。

7 羅勃史塔佛之災害救濟與緊急援助法案修正案 The Robert T. Stafford Disaster Relief And Emergency Assistance Act , Asamended . 42 U.S.C. 5121 , et seq.