臺中縣市合併後行政區域調整相關問題

黃建銘（2009）認為：從國土空間規劃來看，臺中市目前共計8個行政區，

而臺中縣計有21個鄉鎮縣轄市，然而從現階段的鄉鎮市以及區的劃分看來，卻面 臨諸多問題，如區與鄉鎮市數目過多、財政資源、城鄉發展事實以及地方黑金政 治等，這些問題若不亟思因應之道，恐使失衡與失序的城鄉發展態勢進一步惡 化，以下探討較為重大的議題：

一、區與鄉鎮市數目過多

所謂三都十五縣的規劃案，主張鄉鎮市必須重新劃分，同時提出以20到30 萬人的人口規模為一個劃分鄉鎮市行政區域的參考基準，是以姑且不論未來的行 政區是否具有自治法人資格，若以前述規模加以粗略計算，臺中縣人口數約有154 餘萬人，則以劃分為5到8個鄉鎮市為合適的標準；而臺中市的人口數約有100餘 萬人，若將上述標準適用於區的話，臺中市的區之數目以3到5個為適宜，但觀諸 既有的區與鄉鎮市之數量顯然過多，而區與鄉鎮市數目過多，事實上也將面臨資 源配置的問題增加，尤其，對縣而言，鄉鎮市數目過多將使整體府際互動網絡更 形複雜，從府際管理的角度來說，未必是最有效率的設計，對於居民的生活圈域 的整合而言，亦非最為適當之規劃，故要減少鄉鎮市以及區的數目，即必須進行 區域的整併。

二、行政區域人口規模差距過度懸殊

以現有臺中縣市的行政區域人口而論，事實上已出現土地與面積有過度懸殊

的現象，將直接與間接造成區域經濟產能與居民生活空間的落差，以臺中市各行 政區域為例，即有差距懸殊的狀況存在，茲將臺中市各行政區域的土地與人口資 料表列如次，以便於分析說明。

表3-3：臺中市各行政區面積與人口資料表 行政區 面積(平方公里) 人口(人) 中區 0.8803 23,941 東區 9.2855 73,904 西區 5.7042 117,256 南區 6.8101 111,307 北區 6.9376 147,768 西屯區 39.8467 201,011 南屯區 31.2578 147,828 北屯區 62.7034 241,425

資料來源：臺中市政府民政處(截至2008年10月)

從上表的資料顯示，北屯區與中區間的面積與人口均存在極大的落差，其面 積比達71.23倍，而在人口比例方面亦有10.08倍，顯見區域規模差距過大的現象 確實存在，此一問題成為日後臺中縣市合併之後，所要思考的重要議題。

三、城鄉定位已不符實際發展現況

鄉鎮市的名稱原本反應聚落都市化的程度高低，故鎮的都市化與人口規模理 應大於鄉，然而因交通與產業的發展，改變了這種設計定位，致使許多鄉已在人 口規模上超越鎮，造成城鄉的定位不符實際，就臺中縣的個案而論，即有諸多案 例，茲將臺中縣各鄉鎮市的面積與人口資料表列如次，以便於比較。

表3-4：臺中縣各鄉鎮市面積與人口資料表 鄉鎮市 面積(平方公里) 人口(人)

豐原市 41.1845 164619 大里市 28.8758 192437 太平市 120.7473 171628 東勢鎮 117.4065 54790 大甲鎮 58.5192 79264 清水鎮 64.1709 85948

沙鹿鎮 40.4604 78436 梧棲鎮 16.6049 54195 后里鄉 58.9439 54562 神岡鄉 35.0445 64271 潭子鄉 25.8497 97416 大雅鄉 32.4109 87976 新社鄉 68.8874 25820 石岡鄉 18.2105 16167 外埔鄉 42.4099 31888 大安鄉 27.4045 20787 烏日鄉 43.4032 67445 大肚鄉 37.0024 55932 龍井鄉 38.0377 71961 霧峰鄉 98.0779 64474 和平鄉 1 037.8192 10880

資料來源：臺中縣政府民政處(截至2007年2月)

從上表的資料，吾人可以發現鄉的人口大於鎮的例子非常多，諸如潭子鄉、

大雅鄉、龍井鄉其人口均在7萬以上，早已超越東勢鎮以及梧棲鎮，使得原先鄉 鎮市的名稱定位已經名不符實，這顯示出整體的聚落發展與區域中心地位有必要 重新規劃與調整，對於臺中縣市合併改制為直轄市而言，其境內的行政區域有必 要重新劃分以反映城鄉實際的發展狀況。

四、本位主義阻礙區域規劃

地方治理變革的基礎制度與組織系絡是具政治性的。在實現改革過程中的主 要因素就在於找尋政治共識(political consensus)以及地方行政動者 網絡 (local actor network)中的政治領導。是以政治性的考量在整個地方事務運作 上確實是存在的，如何透過藝術性的溝通技巧以形塑政治共識，藉以跳脫過度本 位主義的考量是在處理整個地方事務中最具關鍵性的要素，然而地方政府的領導 者多囿於本位主義，而欠缺宏觀與前瞻性的眼光，致使行政區域的調整難以有實 質的成效。

南投縣縣長李朝卿曾提出縣境內鄉鎮市合併的構想，不難算是一個具有前瞻

性的思維，不僅考量財政健全化的立場，也為該縣日後永續經營提出一個新的想 法與理念，然而所受到的迴響卻相形薄弱，這代表在整個治理網絡中，審議與思 辯議題的能力仍然有待強化，甚至也突顯既有地方自治體的本位主義立場仍舊根 深蒂固。

五、地方派系影響地方自治品質

臺中縣的地方政治生態向來存有地方派系的存在與競爭，如早年有紅派與黑 派的競爭，而臺中市早年也有林派與邱派，後演變為張派、廖派與賴派的競爭。

事實上，行政區域過小對地方派系來說，易形成派系把持地方政務的現象，致而 產生爭奪地方權力的現象，因此會發生諸多黑道漂白情事，使得地方自治品質難 以有效提升。然而藉由縣市區域合併的方式，進一步融合了不同地方自治體的政 治生態之後，派系的發展也將受到衝擊，派系日後將會重組或甚至是消滅，這是 未來縣市合併所會面臨的問題，為能改變地方的政治生態，行政區域的調整也是 可以考量的選項之一。

第六節 區長直選分析

為了緩和與安撫現任鄉鎮市長與代表面臨失業與反彈的問題，由國民黨主導 的地方制度法修正案，於 2010 年 1 月 18 日通過。修法後，縣市改制直轄市，鄉 鎮市長除涉賄選、內亂等罪遭起訴，或連任兩屆者外，一律轉任區長，任期四年。

鄉鎮市代表則轉任無給職區政諮詢委員。

不過，依照藍營黨政協商版通過，將造成直轄市五都的區長一市兩制、不同 市不同制問題，現在北市、高市、中市、南市的區長為常任文官，必須有任用資 格，但將併入直轄市的台中縣、台南縣、高雄縣，以及單獨升格新北市的台北縣，

未來區長則為機要職，不必具常任文官資格；而且，立法保障原為鄉鎮市長的區 長一任四年，將影響直轄市長人事調動權。以下列出此次《地制法》修正案重點

5：

5 地方制度法修正條文請見附錄三。

一、市議員席次：內政部初估，新北市 66 人、台北市 62 人、台中市 63 人、

區長直選的考量，主要是將來五都城鄉差距極大，在公共資源需求強烈下，

各直轄市的轄區內需求也不一樣，因此有立委主張，區長不應是官僚體系下的公 務員，而應該有民選的基礎。例如立委徐中雄認為，縣市合併升格後問題才剛開 始。以台中縣為例，和平鄉不會因為升格和平區，土石流就不見了，或是洪水不 見了，農民也不可能因此就不會擔心灌溉溝渠的水源問題，相對於過去的都會型 直轄市，這波合併升格的直轄市，面對的是高度的城鄉差距問題。過去的北、高 兩市都是高度都市化的地區，食衣住行育樂等各方面供應十分充裕，加上預算豐 沛，市民對於公共資源的需求不特別迫切，區長由公務員來擔任，游刃有餘，但 在合併的直轄市，是可能發生土石流等危及生命安全的變故，問題的複雜和難 度，以及必須具備的機動性和行政效率，恐怕不是官僚體系下的公務員能夠勝任。

以台中縣豐原、后里的選區為例，縣議員從 8 席變成 4 席市議員，37 席鄉、市 民代表一席不剩，如何因應複雜多樣的天災地變？這些問題除了得天獨厚的台北 市，其他直轄市都會碰到，如果未來北北基要合併，恐怕也要面對，因此徐中雄 提案增訂區自治專章（王正寧，2009）。

徐中雄也認為，現行官派區長是 9 職等公務員，沒有能力解決地方需求，甚 至也不了解基層；若只靠立委，能服務的人有限，因此，一定要強化地方自治層 級。 同時，他表示，就像立法院制衡行政院，區長一旦改民選後，也要增加區 議員或區代表，組成區議會或區代表會，才能制衡區公所（中央社，2009）。

當然，如果要在 2010 年底改制直轄市同時，進行區長民選，困難度相當高，

主要原因就在於目前北、高兩直轄市，並未實施區自治，北、高兩市區長皆由官 派，若新的直轄市在明年底同步進行直轄市長與區長直選，實施區自治，容易形 成一國兩治的地方自治亂象。

紀俊臣教授（2010）表示，以台灣各縣市內的行政區域面積大小與人口而論，

呈現差距過大的現象，因此，區長直選不是不可以，但前提必須先進行行政區劃，

適當的調整各縣市內行政區域的面積與人口。然行政區域的調整與重劃，影響現

有政治人物的選區與地盤，勢必又將造成另一波政治角力與爭議，難度可能更高