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第二章 行政區劃與縣市合併升格

第三節 縣市升格相關問題分析…

縣市合併升格後,究竟有哪些正負面的影響,以下分析:

壹、縣市合併升格的正面影響

一、升格後,將建構出更具國際競爭力的都會格局:以台中縣市為例,合併 後,人口超過二百六十萬,具備國際中型都會的規模,對台中在全球化的競爭上 更有利基。大力推崇縣市改制對台灣絕對是利多的胡志強,引用美國城市學者佛 羅里達(Richard Florida)的「超級區域」的概念指出:全世界先進國家多半 都是由一個大都市帶動周邊縣市發展;因為「沒有足夠的競爭力,就沒有地位!」

前行政院長蘇貞昌就剴切提醒,縣市升格的目標:一是國家競爭力、二是國民平 等、三是行政效率;在全球化的時代,台灣應著眼與紐約、上海、東京等世界級 的大都會競爭,千萬不能在縣市合併升格後,反成為 5 都首長與中央政府的內部 競爭(中央社,2009c)!「以往由國家作為代表的經濟競爭場域,如今已然讓 位給全球城市。」著名的芝加哥大學社會學學者薩斯基亞莎辛(Saskia Sassen,

1991)在「全球城市」(The Global City: New York, London and Tokyo)一 書就揭示這項趨勢。

同樣的想法,銘傳大學公共事務學系教授紀俊臣認為:「都市腹地太小、人 口太少,不利於提升競爭力,加上許多地方根本窮到沒錢可做事,財政惡化是區 域發展最大的隱憂」。

二、減少行政層級,事權統一,提升行政效率並減少支出:其中最明顯的例 子,就是鄉鎮市民代將裁撤。以台北縣為例,鄉鎮市民代裁撤後,將減少縣府每 年「政權行使支出」七.七五億、鄉鎮市民代表配合款九億,且可節省每四年一 次之鄉鎮市長、鄉鎮市民代表選舉經費三億,四年合計可省下七十億。而且,升

格直轄市的市議員人數,也將減少。高雄縣市議員目前共九八人,台中縣市議員 目前共一○三人。合併後,每個直轄市的議員最多不得超過五二人。隨著新一波 縣市升格,若確定不採行區自治,全台將減少約 1400 名鄉鎮市民代表,4 年可 節省新台幣 70 億元,減少選舉而省下的社會資源更是可觀。民進黨政策會副執 行長劉建忻長年觀察日本平成大合併,肯定解決財政問題確是平成大合併的效益 之一,「人事支出的降低成效最為明顯,首長與議員的減少,全國預估 10 年內 省下 1.8 兆日圓。」

三、地方歲入增加,可做更多的自主建設、提升市民生活品質:其中,台中 是最大贏家,中央統籌分配稅款及補助,將比現在增加八三%;高雄也預估可增 加二八%。經費增加,自然可負擔更多公共服務工作的員額,維持治安的警力就 是其一。以高雄縣市為例,若按直轄市配備的警察員額上限,可達一萬一千七百 三十九人,比高雄縣市現有警力總和八四七一人,多三二六八人。

四、土地資源有更高效率的配置,提升區域整合競爭力:跨區的土地綜合開 發外,也可提供更具效率的跨區交通服務。以台北縣為例,可整體考量營運補貼 預算、費率結構,並整合城際運輸場站、台鐵、捷運、快速公車、平面幹道公車、

地區接駁網路,都將大幅提升大眾運輸服務的效率與品質。對環境保護也更有 利,高雄的垃圾處理就是一例。高雄縣每日垃圾量約七五○噸,目前由仁武、岡 山二座焚化爐負責銷毀。高雄市每日垃圾量一千二百噸,也分別由南區、中區二 座焚化爐處理。但四廠最高可處理垃圾的總量,比高雄縣市每日垃圾產生量,多 三千四百五十噸。縣市合併後,四廠將可採輪流歲修停爐,來調整處理量,讓其 中三廠保持高效率運轉。除提高發電效率,更可精簡人事,延長焚化爐使用年限

(天下雜誌,2009)。

貳、縣市升格的問題與迷思

縣市合併升格後,五都成為中大型都會,這是必要的嗎?合併與精簡,就一 定是好的政策嗎?這些問題的答案並非絕對。

首先,轄區大小與人口跟競爭力並無直接的關係。葉介庭(2009)認為:從 國際角度來看,瑞典與芬蘭的競爭力都在世界排名中名列前茅,但這兩個國家的 首都都會區都沒有超過 150 萬人,跟台北市 262 萬人比起幾乎是一半;兩個首都 的面積也如台北市的大小,並沒有到台北縣市合併的規模。瑞士日內瓦人口 18.5 萬,是板橋市的四分之一;比利時的布魯塞爾人口 10.8 萬,比淡水鎮還小,可 是兩個地方都是歐洲與世界各機構的重鎮。波士頓是美國高等教育中心,市政府 轄區內的人口是北市的四分之一;矽谷帶動全世界電腦時代,但矽谷更是一連串 的小鎮,根本不是都市。很明顯,轄區大小跟人口,跟所謂的競爭力並沒有絕對 直接的關係。

其次,大都會房價、物價高,但環境品質不佳。都會區人口擁擠,卻缺乏左 鄰右舍間的關係;房價高,卻沒有清靜的生活環境;物價高,卻不見得買得到最 新鮮的東西;高架道路隔離社區,卻無法疏解車潮。此外,大都會需要大量人口 與土地,但把都市高密度的發展模式無限擴張,卻會摧毀鄉村的文化資產,破壞 生態平衡。更嚴重的是,大都會模式擴散,會讓既有的強勢團體(財團、建商、

富人)繼續得利,而讓弱勢團體(原住民、新移民)繼續被壓榨。「大都會」是 傳統製造出口模式的遺留物。作為世界代工,就是要土地與人力。要與其他代工 經濟競爭,就是要擴張經濟規模,集中管理,所以縣市合併的思維就是理所當然 的了。但是,台灣已無法以傳統的製造出口模式跟中國或是印度等競爭。

第三、二等國民出現的疑慮。臺大政治系教授王業立認為,如果行政院同意 台南縣市合併升格,台灣將出現北二、中一、南二共五個直轄市,如果沒有差異 性,升格意義就不大了;但要有差異性,除了可能引發直轄市間的資源分配,又 必須顧及對其他縣市的資源排擠效應,因此未來財政收支畫分法如何修訂就很重 要。此外,未來全國將可能有大約一半的人民是在直轄市內,而另一半人卻在非 直轄市的縣內,所享受的資源分配與行政效能,都有不同。因此,從地方首長到 一般民眾,如何避免形成「一等國民」與「二等國民」的實質差異或心理感受,

將是重大課題(郭乃日,2009)。

第四、霸侯現象與資源爭奪的惡化。銘傳大學公共事務學系助理教授陳朝 建認為,從政治現實來看,一如法國總統選舉的「巴黎現象」,由於北、高兩直 轄市長長期以來獲得社會較多的關注、能見度高,不難想像 5 都 17 縣成形後,

台灣也會出現「霸侯現象」,即在 5 都首長內出現總統候選人。林濁水從數字分 析,北市人口 262 萬、北縣 384 萬、台中縣市 262 萬、高雄縣市 276 萬、台南縣 市 187 萬,5 都的格局與規模沒有太大的差別,應不至於產生特別強大的力量,

但為了搶更多的統籌分配款,5 都可能勾心鬥角,「如果資源擺不平,就算升格 還是會吵」。

現行財劃法將中央統籌分配稅款四三%給直轄市、三九%給縣(市)、十 二%給鄉(鎮、市)、六%則為支應地方政府緊急需辦事項。在直轄市方面,若 餅沒做大,當有新增直轄市時,其他既有直轄市獲配金額將縮水,引發僧多粥少 的財劃爭議。因此,如何配套確保「錢到位、權下放、權責相符」,著實考驗行 政部門的智慧(周麗芳,2009)。

第四節 台中縣市合併升格之規劃與相關問題