鄉鎮市地方自治團體存廢理由

鄉鎮市作為政府之地方層級由來已久，而其作為一自治團體之地位雖有爭議 但一直維持。台灣地區鄉鎮市的自治依據，始於民國三十九年四月公布通過的「台

灣省各縣市實施地方自治綱要」此一行政命令，而後於八十三年七月經由「省縣 自治法」與「直轄市自治法」的立法通過而得以法制化，又於八十八年一月藉由 合併「省縣自治法」與「直轄市自治法」兩法而通過的「地方制度法」，成為現 今鄉鎮市自治的制度規範。無論如何，從歷史發展的背景來看，鄉鎮市一直都是 一個具有法人地位之自治團體，在法律或命令的規範下，擁有一定程度的行政權 與立法權，而鄉鎮市民亦有選舉其所屬鄉鎮市長與市民代表的權利。

民國八十五年十二月「國家發展會議」期間，國民黨與民進黨為精簡政府層 級、提升行政效率、節省社會成本支出、消弭基層黑金政治，對「取消鄉鎮市級 自治選舉，鄉鎮市長改為依法官派」政策達成共識。惟應否廢除鄉鎮市長選舉，

各界有截然不同的看法。主張廢除者多著眼於黑金政治問題，認為鄉鎮市級選舉 最易為黑金勢力及地方派系所乘，形成劣幣驅良幣的惡質政經生態，是台灣黑金 政治的源頭和淵藪，故應廢除。反對廢除者則認為，這是反映基層民意的重要管 道，且鄉鎮市長選舉及自治的惡質化，並非地方制度之過，而係現行政黨提名、

選舉制度及法律規章不周延所致，若據此便認為應停止選舉，實為本末倒置，是 開民主政治的倒車，足以妨礙地方政治的發展，不僅不一定能夠消弭黑金、有效 提升行政效率，反而可能為我國現行鄉鎮市層級政府之運作及功能發揮產生難以 預估的風險，實不宜貿然實施。

另一方面，雖然鄉鎮市在法制面一直都維持其自治地位之傳統，然對於鄉鎮 市到底應不應該成為一個自治團體，鄉鎮市長到底是要成為政府官派還是要由民 選產生，一直都有不少的爭議。其中提升行政效率及遏止黑金政治更成為後續「國 是會議」與「國家發展會議」朝野達成鄉鎮市長官派共識的理由。關於鄉鎮市自 治法人地位存廢之爭議，學者劉念夏（2002：209-58）有以下之整理：

表 3-2：贊成及反對鄉鎮市自治地位的理由

贊成廢除 反對廢除

黑金政治 現今的基層選舉，尤其是鄉鎮市 級選舉，已經淪為地方黑金派系 掌控地方資源的工具，黑道與地

鄉鎮市級自治選舉，並非是產生地方黑金派系 的「因」，反倒是地方黑金派系的「果」，選 舉只是黑金奪取地方利益的手段與工具，黑金

方派系掛勾，藉由基層選舉漂白

反對取消鄉鎮市選舉者，除了針對贊成者所持之理由提出批駁，認為其倒 果為因之外，亦針對官派鄉鎮市長後可能的發展結果，提出不同的論述看法。論 者認為，官派鄉鎮市長後可能會有以下幾種情況產生：（一）無法積極反映民意，

忽視地方建設；（二）減少政治參與機會，有違民主精神；（三）淪為人事利益 分贓，成為派系酬庸；（四）妨礙住民自治精神，不利地方認同。

徐秀華（2003：65-68）根據不同學者的看法，整理出贊成與反對鄉鎮市自 治之理由如下：

一、 主張廢除鄉鎮市自治，鄉鎮市長改為官派理由：

（一）排除黑金與派系政治

目前鄉鎮市級的選舉充斥暴力與金權，尤其地方政治派系生態複雜與選舉風氣已 嚴重影響政治之發展；致使地方民眾自治之精神盡失，亦使賢能之士無法為民服 務。鄉鎮市公職人員選舉已淪為地方黑道或派系分別汲取或掌控地方資源的工 具。依研究資料顯示，全省309 個鄉鎮市中，派系嚴重的鄉鎮市有45 個之多，

佔14.6﹪；較輕微者有109 個，佔35﹪；無派系的鄉鎮市有155 個，佔50.1﹪。

顯見全省各鄉鎮市均有派系對立的問題。至於黑道部分，有超過50﹪以上的議員 出身黑道或與黑道過從甚密。鄉鎮市民代表會情形則更為嚴重，超過60﹪以上的 代表出身黑道或與黑道交往密切。黑道份子常藉由參與鄉鎮市長或民代的選舉漂 白身分，躋身政壇，進行對鄉鎮市預算，工程承包的分贓。因此，唯有停止鄉鎮 市公職選舉和自治，方能遏止惡質化的地方自治。

（二）縮短政府層級、改善施政流程

由於鄉鎮市公所轄區甚小，在目前資訊發達交通便利及各鄉鎮市實際自治事 項甚少情形下，縣市之下再設鄉鎮市一級徒然增加公文往返時間，影響工作效 率。因此，取消自治地位，將其改為縣市的派出機關，將可減少政令層轉，事事 請求補助的情形，行政效率自然提高。

（三）改善惡質選風

目前之民選鄉鎮市長及民意代表係採小選區制，難免存有惡質之選風，因而 造作競選經費龐大。一旦當選，必然會想辦法回收，所以收回扣、貪污，甚至介 入工程圍標，而官派鄉鎮市長因較無選舉壓力，自可善盡管理及指揮之職責。由 於是官派故不需汲汲經營票源之開拓、鞏固及回饋。因此推動社會實體建設時，

可以用整體及客觀的態度推展業務，較注重公共服務品質，因而認為廢除鄉鎮市 較廢省容易。鄉鎮市一級並未同省、縣市享有憲法上之制度性之保障，故欲調整 為縣市政府之派出機關，只需立法院修改省縣自治法即可，不同於精省工作如此 繁雜。

（四）有助縣政推動

鄉級政府因需辦理地方自治基本事務，需固定之財源以作為自治之經費，然 因我國中央與地方財政收支劃分之制度，鄉級政府之經費絕大多數均需仰賴上級 政府之補助款項，造成縣級政府必需支出龐大的鄉級政府自治經費，形成財政短 絀之負擔。目前大部分鄉鎮市政府自有財源所佔歲入比率平均只.有36.1﹪；由 於人事費支出方面已捉襟見肘，致地方建設悉仰賴上級政府之補助，實已無地方 自治之條件91。同時，鄉級政府統治區域較小，於現今全國各縣亟需建立大型縣 級建設時，鄉級政府因事權分割之故，往往成為縣政推行之障礙，若能得以將鄉 級政府予以廢除，改由縣長遴選優秀人才統籌鄉政事務，對縣長與縣級政治事務 之推動而言，實有明顯之助益。

二、反對廢除鄉鎮市自治，鄉鎮市長改為官派理由：

（一）阻礙地方自治的發展

鄉鎮市級的地方自治最為可貴之處，在於民眾至少可以對攸關日常生活之公 共事務，以及地方首長的施政滿意度，透過選票與面對面溝通直接表達意見，而 形成社群共同體。因此，鄉鎮市長若改為官派，沒有鄉鎮市組織體，民眾的需求 欠缺快速有效的反應管道，且地方特殊的民俗、傳統民情文化難以掌握，無法形 成地方特色。

（二）違反民主政治精神

鄉鎮市層級是培育「住民自治」的最佳場所，亦即民眾參與公共事務及培養 地方認同和鄉土意識之管道。廢除了鄉鎮市自治，將會妨礙地方實施自治及民主 的場所。而與地方自治為民主基石的觀念相違背，即所謂開民主倒車。

（三）激化縣市級選舉競爭

鄉鎮市選舉被取消後，會使原本為鄉鎮市級之政治勢力可能轉而投入縣市級 之選戰，競爭之激烈可想而知96。鄉鎮市長選舉及自治的惡質化，係與過去台灣 政治發展的大環境息息相關，並非地方自治之罪，因而逕予停止鄉鎮市自治選 舉，實為倒因為果的錯置。事實上可能促成地方派系與黑金轉戰縣或立委選舉，

其影響甚大。因此選舉惡質化並非地方制度之過，而係現行政黨提名，選舉制度 及法律規章不週延所致。

（四）行政首長缺乏民意基礎

鄉鎮市長官派，民眾無法有效制衡，有忽視地方民意而造成專擅的可能，官 派鄉鎮市長若非出身當地，恐無法為地方所接受，官派鄉鎮市長若非出身當地，

恐無法為地方所接受，而民選鄉鎮市長為求繼續連任，較能尊重民意。

（五）無法消除金錢暴力問題

鄉鎮市成為縣府的派出機關，鄉鎮市長由縣府派任，故可減少選舉頻率，然 而仍無法消除因司法不彰，而所導致的金錢及暴力的介入選舉和政治過程中所衍 生的派系、黑道及財團掛勾問題。

（六）易有人事分贓與利益瓜分之弊

將鄉鎮市非法人化改為縣的派出單位，類似省轄市之下的區公所行政組織。

就實務內容，不無可能出現行政區的首長淪為選舉任命，而有人事分贓與利益瓜 分之弊端，對於區域之發展及政策推動未必有益。