研究動機與目的

第一節 研究動機與目的

行政院於 2009 年 6 月 29 日核定通過，台北縣、台中市縣和高雄市縣合併升 格案；當初在內政部審查會僵持不下的台南縣市合併改制案，行政院表示在考量

「歷史文化重鎮」和「帶頭區域發展」兩大關鍵下，決議通過台南縣市合併案，

連同台北市在內，台灣未來將有五個直轄市，分別為台北縣改制的「新北市」，

與台北市形成雙核心都會區，並朝向「北北基宜」區域發展努力；台中縣市合併 為「台中市」，作為未來帶動「中彰投」區域發展的關鍵城市；高雄縣市整合為

「高雄市」，負起帶動屏東縣發展的任務；台南縣市合併為「台南市」，承繼過 去數百年台灣歷史文化發展重鎮的角色，帶動「雲嘉南」地區整體發展。此外，

為了緩和與安撫現任鄉鎮市長與代表面臨失業的問題，由國民黨主導的地方制度 法修正案，於 2010 年 1 月 18 日通過。修法後，縣市改制直轄市，鄉鎮市長除涉 賄選、內亂等罪遭起訴，或連任兩屆者外，一律轉任區長，任期四年。鄉鎮市代 表則轉任無給職區政諮詢委員。

從行政院上述直轄市升格的背景說明內容，凸顯行政院是以北、中、南三 大都會區的國土空間發展作為主要考量背景，新的直轄市既係區域經濟之平台，

亦為跨域合作之主體，而將新直轄市作為提升台灣國際競爭力及平衡區域發展的 手段，具有濃烈的中央統籌規劃色彩。然而，上述縣市在獲得升格為直轄市之後，

是否能達成中央政府預期的規劃目標，尚未可知，但卻直接面臨下列地方政府組 織與制度變遷的問題：（一）、升格後直轄市政府組織員額問題；（二）、升格 後直轄市的「區」改制問題。前者屬於直轄市政府機關內部組織的整併及員額的 調整；後者則為台中縣所屬鄉、鎮、縣轄市地方自治團體地位的存廢問題，涉及 地方住民對於地方公共事務的參與權利。

根據地方制度法第 5 條的條文：「直轄市設直轄市議會、直轄市政府；縣 (市) 設縣 (市) 議會、縣 (市)政府；鄉 (鎮、市) 設鄉 (鎮、市) 民代表會、鄉 (鎮、

市) 公所，分別為直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 之立法機關及行政機關。直 轄市、市之區設區公所。村 (里) 設村 (里) 辦公處。」以及第 14 條的條文：「直 轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行 上級政府委辦事項」。

我國地方政府制度分為兩種類型，其一北高兩直轄市及基隆市、台中縣、

台中市、嘉義市、台南市等五個省轄市，市政府其下設區，區長為民選市長指派 任命，同時也沒有區議會或代表會等立法機關的設置，為單純行政派出機關，不 具地方自治團體地位；相對地，台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣，縣政府其下 設鄉、鎮、縣轄市公所為行政機關，鄉、鎮、縣轄市民代表會為立法機關，鄉鎮 市長及鄉鎮市民意代表均由鄉鎮市民選舉產生，而具有地方自治團體地位。上述 四縣在升格或合併升格為直轄市之後，其下的鄉、鎮、縣轄市的地方自治團體地 位就不復存在。

由於北高兩直轄市及基隆市等五省轄市都屬台灣高度都市化的地區，市內 各區之間的自然、人文社會經濟環境差異性低，市府政策的內部衝突性較低，因 而「區」在扮演「因地制宜」的地方自治團體角色功能需求不高，僅是市政府的 派出機關；相對地，上述四縣轄區大，內部都市化程度不一，各鄉鎮市之間的自 然、人文社會經濟環差異性頗高，直轄市議會是否能充分反映各區地方住民利益 與需求，顯然還有相當的疑慮存在，新直轄市下的區是否應具有地方自治團體地 位，似乎還有值得探討的空間。本研究計畫是以合併升格的台中縣、市為例，進 行上述議題的探討。

根據行政院農委會 2008 年的統計資料所建構的統治指標顯示（見圖 1-1）¹ ， 台中市所屬各行政區中，農戶戶數占該區戶數的百分比，均低於 5％；而農戶人 口數百分比最高的北屯區，也僅占 5.5％，突顯台中市全市的都市化程度高，是

1由於農林漁牧一級產業經濟生產活動深受自然環境因素的影響，同時都市化程度是反映在區域 工商經濟產業發展程度，因而各鄉鎮市區從事農業經濟活動的戶數及人口數比例，是一個足以反 應各鄉鎮市區都市化程度，以及自然人文環境差異程度的指標，百分比越低表示都市化程度越 高、自然人文環境的差異性越低；相對地，百分比越高則表示都市化的程度越低、自然人文環境 的差異性越大。

以工商產業經濟活動為主體。相對地，台中縣 21 個鄉鎮市中，其農戶戶數所占 百分比超過 20％及農戶人口數所占百分比超過 25％的，就有后里、石岡、和平、

外埔、東勢、新社及大安等七鄉鎮，其中東勢、新社及大安三鄉鎮的農戶人口比 例更超過 40％，突顯上述鄉鎮仍以農業經濟生產活動為主體。圖一的統計指標 充分顯示合併之後的台中直轄市，其內部各區的都市化程度確實存有相當的差異 性，顯示內部城鄉差距的存在，而城鄉差距的影響，不僅是地方經濟條件的差距，

更是社會、文化以及民眾生活等各種層面的差距，對於城鄉差距的因應策略是儘 可能配合當地特性發展出適當的運作方式，不應採取一致性的標準或作法，合併 升格之後的台中市，是否逕行依據現行地方制度法之相關規定，而將鄉鎮市改制 為區，廢除其原有的地方自治團體地位？確實是一個值得深入探討的議題。

圖 1-1、台中縣市各鄉鎮

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北區 中區 南區 西區 東區 西屯區 南屯區 北屯區 大里市 太平市 豐原市 潭子鄉 梧棲鎮 烏日鄉 沙鹿鎮 大雅鄉 清水鎮 龍井鄉 大肚鄉 神岡鄉 大甲鎮 霧峰鄉 后里鄉 石岡鄉 和平鄉 外埔鄉 東勢鎮 新社鄉 大安鄉

農戶戶數百分比 農戶人口數百分比

市區農戶戶數及人口數比例

資料來源：行政院農委會

為此，台中縣市合併升格改制計畫書（2009：14）也述及：「改制前臺中縣

（市）29 鄉（鎮、市、區），改制後改設為 29 區，依現行「地方制度法」規定，

鄉（鎮、市）改制為區後，即不具地方自治團體公法人地位，成為直轄市政府之 派出機關，區長為官派，鄉（鎮、市）民代表會也在改制日後屆滿廢止；改制後 直轄市政府得到了更多的管理權，政策將更易於貫徹，但也更應強化民眾參與及 加強溝通傾聽民意。未來是否在臺中直轄市行政區域內，進行行政區域調整，或

另賦予區公所自治團體公法人地位及成立區議會，因尚需立（修）訂「行政區劃 法」及「地方制度法」等相關法律，短期內尚無法源依據可辦理。」

其次，雖然多次調查顯示台中縣市地方住民同意並支持合併升格²，但這並 不表示他們也同時同意並支持廢除鄉鎮市的地方自治團體地位，鄉鎮市長改由官 派及廢除鄉鎮市民代表大會。吾人可以想像的是，當所有地方社區的發展與課 題，必須全部轉移到直轄市議會層級才能溝通與做決定時，弱勢地區人民的利益 或意見可能易被忽略；如果地方的發展沒有相應的民主授權與監督過程，而僅由 缺乏自主權力與資源的官派區長來執行，是否能真正以社區需求為主體，並且接 受社區住民究責呢？若隨直轄市行政轄區的擴大與所轄人口數的增加，這樣的發 展趨勢對於我國民主政治與社區發展是否會構成危機？則是有待思考與探求的 議題。

如果當有越來越多台灣各城鄉社區的住民，愈來愈感受到他們對於週遭環 境的開發或改變完全沒有說話的資格時，這時基於「與國際競爭」卻離住民生活 愈來愈遠的國土空間規劃，究竟滿足了誰的利益，則有待探討。如果人民對於日 常生活周邊的事物無權過問，則我們所冀望成熟的公民社會能否形成呢？為此，

台中縣市地方住民對於鄉鎮地方自治團體地位存廢問題的態度及意見如何？吾 人顯然是有必要並且應該加以了解，而地方住民的意見也因列為決定鄉鎮市的地 方自治團體地位存廢的重要依據之一。

本研究之目的在於透過文獻分析、電話調查與深入訪談來了解台中縣市民 眾對台中縣市合併升格直轄市後，鄉鎮地方自治團體地位應保留或廢除的看法，

2紀俊臣（2003）針對台中市民調查（N=467），結果顯示 68.9％的市民認為應積極推動台中縣市 合併。台中縣政府曾做過民調，有 80.2%的民眾贊成縣市合併（唐在馨、張軒哲，2009）。行政 院研考會在民國 98 年 7 月 14 日針對全國民眾所做的「民眾對縣市改制等相關議題的看法」民意 調查，調查發現約 5 成 5 的受訪者贊成行政院縣市改制的決定，並有 51.1%的受訪者認為，政府 對三大生活圈的規劃有助於提升國家競爭力。56.6%受訪者贊成台中縣市合併改制為直轄市的決 定（李佳霏，2009）。

進而提出區長是否民選的政策建議。具體而言，本研究的目的有三：

一、從民主規範面及地方住民需求面來探討台中縣市合併升格直轄市後，

鄉鎮地方自治團體地位應予維持，或依據現行地方制度法之規範予以廢除。

二、了解台中縣市地方住民對於政治效能感、政治信任感及鄉鎮地方自治 團體存廢的看法？

三、根據研究結果提出區長是否民選的政策建議。