第二章 行政區劃與縣市合併升格
第五節 行政區劃與國土規劃
行政區劃、縣市合併升格其實只是整個國土規畫的一個環節。前述縣市升格 的問題與迷思其實只是凸顯吾人必須從國土規劃這樣更高層級的視野來看待縣 市升格的問題。
壹、國土綜合開發計畫的發展演進
事實上，行政院曾於 1979、1996 年核定國土綜合開發計畫。第一次（1979）
國土綜合開發計畫，係考量當時國內僅有都市計畫及區域計畫，未有全國性、整 體性之綜合規劃，以指導各區域及各部門建設發展，乃由前經合會主動研擬。1996 年之全國性國土綜合開發計畫，則係基於各類空間計畫及重大建設實施以來，產 生都市蔓延、不適開發之山坡地被違法濫墾濫建，以及土地開發暴利未有效徵 收，造成社會不公平等問題，有必要再研提整體性開發構想及對策。因此，2009 年經建會進行第三次國土規畫會議，針對「國土空間發展願景及空間架構」提出 專題報告再進行討論。第三次國土空間策略規劃經全國大會充分討論，除獲致「安 全自然生態島」、「優質生活健康島」、「知識經濟運籌島」與「節能減碳省水 島」的發展願景，制定「三軸一環」、「四大功能分區」、「六大治理分區」、
「一點多核心」空間發展架構外，並針對會議五項主軸議題獲致許多重要結論，
包括：
在「創新與產業經濟發展」部分，將善用產業群聚，規劃區域創新系統，建 立產官學研聯繫網絡；並強化區域文化創意產業特色，建構完整的文創產業供應 鍊，規劃生態旅遊空間與發展策略。
在「國土保育與保安」部分，將建置「中央山脈保育軸」，促進原住民部落 永續發展；推動流域上、中、下游、海岸整體規劃及綜合治水；劃設優良農地，
及推動再生能源與節能減碳。
在「城鄉永續發展」部分，將推動成長管理，並檢討及提升土地開發審議效 率，提高地方審議自主權限。
在「交通及通訊基礎建設」部分，將提升門戶區位的運輸服務機能，強化國 土空間的整體國際接軌力；並建立國內運輸系統無縫整合及有效分工。
在「區域治理及適性發展」部分，將循序強化國土資源的區域治理及跨域治 理機制；建立城鄉夥伴關係，引導區域適性發展。
「國土空間發展策略規劃」是 總統對國人提出的重要政見之一，將作為政 府各部門施政計畫空間面向的引導計畫，面臨全球金融海嘯重創、我國也受到嚴 重的衝擊，如何因應後海嘯時代來臨，將成為國家擘劃未來施政方向的重要方 針。總統在閉幕典禮上，除了再一次強調這項工作的重要性之外，更期勉全國各 界、行政團隊、地方政府，能夠體認到發揮特色、善用長處，以建立地方各自特 色的理念，共同打造臺灣各地區彼此相輔相成的發展基礎（行政院經濟建設委員 會，2009）。
貳、區域治理與適性發展
上述國土規劃五大主軸中，與本研究特別相關的是「區域治理與適性發展」，
以下針對該主軸議題介紹其重點結論：
一、建立國土空間經營及管理體制
（一）成立跨部會之國土計畫任務編組（task force），負責 協助國土計畫之 立法推動、督導國土計畫的擬定、協 調各部門施政計畫與國土發展有關的界面 整合事宜。
（二）成立環境資源部，加強國土規劃的量能。
（三）由「國家發展委員會」負責國家空間發展政策之制定、監督及審議協調等，
並設置國土相關研究機構。
二、結合施政制度落實國土發展願景
（一）未來重大公共建設的擬定、審議及預算分配應符合國土空間發展構想、政 策及策略，以落實國土空間發展願景。
（二）加強中央與地方的合作，並善用預算分配及計畫審議機制，落實國土空
間發展之政策目標。
三、區域適性發展
（一）引導每一區域內發展機會均等，而非發展量的均等，如資訊可及性或教育 資源的均等，維持就業機會之均衡與生活環境品質之均衡。
（二）各區域應善用政策工具，如租稅優惠、協助用地取得與提供技術資源等引 導國土空間各區塊未來的發展定位。
（三）由政府主導引進旗艦型計畫、設立區域創新研發機構、加強因地制宜的相 關基礎公共建設等，促使公共建設資源分配有區域的考量。
四、循序強化國土資源的區域治理機制
（一）以經濟區（或流域區）概念推動區域合作，積極發展中心都市及周圍縣市 政府共同參與區域合作組織，以協調資源分配，平衡區域內發展。
（二）將我國國土分為北台、中台及南台三大都會區域及東台、中央山脈與離島 三特區，逐步推動六大發展區域的跨域治理模式及推動行政區劃調整。
（三）未來應優先補助經區域合作組織擬定及審議之區域性開發計畫。
五、研究分支機構支援強化各區域創新能量
採一點多心的分工架構，中樞管理機能可在首都地區，具有區域性機能可分區佈 設，以促進國土空間結構重整的落實。
六、弱勢地區之發展
建立弱勢地區的協助機制；持續加強照顧東部及離島建設，並尊重原住民自治權 利，以達到地方適性發展之實質與心理需求。
七、因應公民社會，強化資訊公開及參與
從以上結論中可以發現，原本規劃中只有三都及六大發展區域，然實際政治 運作結果則成為了五都及七個發展區域。其次，跨域管理機制及區域合作組織已 受到政府的重視。在2010年地方制度法修正後，第二十四條之一則規定直轄市、
縣（市）、鄉（鎮、市）為處理跨區域自治事務、促進區域資源之利用或增進區 域居民之福祉，得與其他直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）成立區域合作組織、
訂定協議、行政契約或以其他方式合作，並報共同上級業務主管機關備查。此條 文對於地方政府跨域合作而言，提供了適當的法源依據與激勵作用。