地方自治的意義與原則

不論古典民主理論和經驗民主理論彼此對民主政治中公民角色認知的分歧 有大，但是兩者至少都同意民主政治的人民主權價值，統治者公權力的運用必須 獲得被統治者的同意。換言之，民眾對與公共事務的參與，以及對民選官員及代 表的課責，是落實人民主權價值與提升民眾生活福祉的必要條件。而 Dahl（1989）

認為要落實民主政治的人民主權價值必須滿足下列五個條件：

1.有效的參與（effective participation）：公民必須有充分且平等的機 會去形成其偏好，將關心的議題納入政府議程中，並表達支持某一決議的理由。

2.選票的等值（voting equality at the decisive stage）：確保選舉中 每位公民所投選票具有同樣權值被累積計算。

3.明智的判斷（enlightened understanding）：公民必須享有豐富且平等 的機會去發現和確定什麼樣的選擇才符合他們的最佳利益。

4.議程的控制（control of the agenda）：民眾必須有機會去決定哪些政 治議題會進入或未來進入議程來被審議。

5.包容性（inclusiveness）：所有的公民必須具有同樣的平等地位，每一 位公民都有參與政治的合法地位。

從上述五個條件來看，選票的等值性與包容性反應的是普遍的選舉權、選 舉結果的比例性，以及選區劃分的公平性，容易藉由選舉制度的改革而具備；反 倒是有效的參與、明智的判斷，以及議程的控制，往往隨著政府層級與住民之間 的距離越遠而越難落實人民主主權的價值。不可諱言，即使總統直接民選產生，

但因中央政府與地方住民之間的距離過於遙遠，地方住民難以有效參與中央政 治，人民主權價值難以透過中央政治加以落實。為此，地方住民對於地方公共事

務的參與，以及對地方民選官員及代表的課責，便是落實人民主權的第一步，也 突顯地方自治在現代民主政治的重要價值。

壹、地方自治的意義

什麼是地方自治？地方自治的實施應該有哪些基本原則？而全球化時代普 世價值的地方自治原則又是如何？在探討鄉鎮地方自治團體地位的存廢之前，需 要對上述問題有所釐清及掌握。依據多數學者對地方自治的定義，認為所謂的「地 方自治」就是指由國家特定區域內的當地住民，基於國家授權或依據國家法令，

自組一個公法人團體（地方自治團體），在適法性的國家監督下，依法以地方之 人及地方之財，來自行處理當地住民事務的制度（薄慶玖，2004：5）。

依此，地方自治具有兩層意義：一為「團體自治」；一為「住民自治」。所 謂「團體自治」是指國家領土內另有地域團體的存在，其具備有獨立於國家的法 律人格，該地域團體可以依照自己的意思與目的，由本身的機關自行處理地方公 共事務；所謂「住民自治」則是以地方住民的自然人為主體，強調由地方住民一 自主意思處理地方公共事務。團體自治反應自由主義之精神，強調地域團體免於 國家干涉之自由；住民自治則是反映民主主義之精神，強調人民主權價值的落實 與實踐（許志雄，1992：3）。

依此延伸的是，「地方自治」也應該以地方團體的自主組織權、自治立法權、

規劃權、人事權及財政權為內容（林文清，2004）。也就是說：

1.地方自治包括地方自治團體的自主組織權，也就是地方自治團體有依照 憲法、法律以及依據法律明確授權之法規命令內的機關形成權。

2.地方自治包括地方自治團體的自治立法權，也就是至少必須及於民選的 地方立法機關制定單行性的地方法律之權，甚至賦予訂定地方行政機關訂定單行 性的地方命令之權。

3.地方自治包括地方自治團體的政策規劃權、行政執行權，地方自治團體 可以依其直接民主或間接民主的意思，依法作成當地重大政策、都市計畫的決

定，並加以行政執行之謂。但最重要的是，地方自治團體的行政執行任務應以自 治事項為主，而非以委辦事項為主。

4.地方自治也包括地方自治團體的自主人事權、自主財政權，前者其實也 就是依附於自主組織權而發展出來的權限。但除此之外，地方自治事項的處理也 必須以當地的自籌財源為主，才叫「地方自治」。

「地方自治」是落實人民主權的第一步，因為中央政府其實離人民很遠，

難以落實人民主權的價值及地方住民的福祉。同樣地，如果直轄市政府離地方住 民很遠，難以落實人民主權的價值及地方住民的福祉，便應該賦予直轄市各區的 地方自治團體地位。舉例來說，對和平鄉人來說，離和平鄉人最近的政府應該是 和平鄉公所與鄉代會，而非遠在豐原的縣政府及在台北的中央政府。台北觀點的 國政思維、台中觀點的縣政思維與和平鄉的在地思維，既然可能不同，此時就更 需要「地方自治」了，因為只有地方住民才能清楚瞭解和平鄉原住民，在食、衣、

住、行、育、樂及生、老、病、死的需求上要的是什麼。換言之，當直轄市各區 地方住民因自然人文經濟社會環境的差異，而在食、衣、住、行、育、樂及生、

老、病、死的需求上有所不同時，只有地方住民自治才能滿足有效參與、明智判 斷以及議程控制等，落實人民主權價值及增加住民福祉的必要條件。

貳、地方自治實施之原則

地方自治實施之基本原則，一般而言，係指地方自治的實施及運作，除應 恪遵「制度性保障）」的基本理念之外，應有如下原則之適用（陳朝建，2004：

4-22）：

1.分權原則（principle of decentralization）：凡事務之本質具有全國 或邦之一致性質者，歸屬於國家或邦之事權；又凡事務之本質有因地制宜之需要 者，則歸屬於地方之事權。此項權限劃分原則之實踐，在我國原需由地方制度法 第二十二條之「中央與地方權限劃分施行綱要」，以落實憲法第十章「中央與地 方之權限」之規範

2.輔助性原則（principle of subsidiary）：指地方事務由地方自治團體 優先處理，只要地方有能力及有意願辦理的事項，應由地方自治團體優先處理，

中央僅做事後性之介入，是以在監督設計上，國家對地方自治團體之監督應以事 後監督為主，而非以事前監督為主。

3.住民自治原則（principle of self-election）：指地方事務之推動應得 到地方住民或地方議會之同意，始得為之。又地方議會成員與地方行政首長，亦 應由地方住民以民主選舉、定期改選產生，始能具備施政之正當性與課責，甚至 不排除地方自治事項亦得由地方住民直接以公民投票決定之。

4.團體自治原則（principle of group-personality）：指地方自治團體具 有公法人資格，享有各種自治權限，以處理自治事項，並依法辦理委辦事項。又 當地方自治團體之權利受損時，亦有訴願、行政訴訟或聲請憲法解釋等以資救濟 之權。

5.禁止越權原則（principle of ultra vires）：指地方自治團體在辦理自 治事項與委辦事項時，不能牴觸憲法、法律、法規命令或其他有效規章，例如地 方制度法第三十條、第四十三條及第七十五條，即寓有此意。反之，地方自治團 體若在憲法及法律保障範圍內，辦理自治事項與委辦事項時，自應享有自主與獨 立之地位，此時國家機關則應予尊重。

6.地方財政自我平衡原則（principle of balance）：指地方自治團體基於 自我責任，就其財政事項擁有不受國家干涉、侵害之權益。亦即地方自治團體得 自行編制、審議、執行預算並審議決算，得自行獲取收入、決定支出，並得自主 管理其財產、現金，並興辦事業。但對於單憑自主財源仍無法滿足其最低財政需 求的地方自治團體，基於行政服務水準與負擔之平等要求，而享有國家保障其相 應財源之權利。至於其應獲得之地方財源水準，則應衡量地方自治團體間及地方 自治團體與國家間之均衡關係而決定之。

參、政治效能與政治信任

在探討地方自治成效的標準時，有學者以政治效能感、政治信任感及政治疏 離作為評估指標。所謂政治效能感，其意指「個人認為其政治行為對於政治過程 必定有或者能夠有所影響的感覺，亦即個人認為履行公民責任(civic duties) 是值得的。它是一種感覺，認為政治與社會的改變是有可能的，而身為一公民可 以扮演相當的角色來促成這樣的改變」(Campbell et. al., 1954: 187)。Balch 更進一步將政治效能感分為「內在效能感」(internal efficacy)與「外在效能 感」(external efficacy)，內在效能感指得是，個人相信自己擁有能力去瞭解 政治事務，並參與政治活動；外在效能感則指涉個人相信政府官員，對於人民需 求有所反應與重視的程度。(Balch, 1974)。

政治信任感則指的是人民對政府的信心(faith)，而這個概念所涉及的範圍 相當的廣泛，基本上可以區分為信任的對象與信任的內涵兩部分。首先，選民信 任的對象可以是政治的社群、政治體制到現任的政府官員，也可以就統治的層級 分為中央或地方政府，當然也可以就權力分立的角度，從行政部門、民意機關到 司法機構或其成員。至於信任的內涵，則可包括政策制定的能力、行政效能、值 不值得民眾信任、操守以及是不是謀求一般民眾的福利等面向進行研究（陳陸 輝，2002）。

政治效能感與政治信任感在學術界則常被結合成政治疏離感來加以分析。所 謂政治疏離感是指人們認為自己無法掌握整個政治環境的變化，因此他們總是感 覺自己被外在的政治力量所操控，卻無力擺脫現況。此時，他們對於執政當局的 能力與決策會感到質疑，不信任政府有足夠能力照顧民眾，對政府官員的操守德

政治效能感與政治信任感在學術界則常被結合成政治疏離感來加以分析。所 謂政治疏離感是指人們認為自己無法掌握整個政治環境的變化，因此他們總是感 覺自己被外在的政治力量所操控，卻無力擺脫現況。此時，他們對於執政當局的 能力與決策會感到質疑，不信任政府有足夠能力照顧民眾，對政府官員的操守德