中 華 大 學
碩 士 論 文
鄉鎮市地方自治團體存廢之研究－以台中縣市合併
升格後為例
The Study of Abolishing Local Self-Government Group
－After the Merger of Taichung City and Taichung
County as a Single Municipality
系 所 別：行政管理學系研究所
學號姓名：M09717013 顏寬恒
指導教授：葉嘉楠 博士
謝 誌
二年忙碌而充實的研究所學習生涯，有著太多的感動與感謝。本篇論 文可以如期完成，首先要感謝的是葉嘉楠教授(導師)，在百忙之中，不厭 其煩的悉心輔助與指導，葉老師熱心且帶著幽默的治學態度予人深刻印 象，在此致上最誠摯的敬意與謝忱，同時也要感謝中華大學給予學習的環 境及行政管理系上所有認真用心的教授們的教導。 其次，在論文口試過程中，幸得李宗勳教授、曾晉元教授、葉嘉楠教 授對於論文的細心審閱，並提出寶貴意見與剴切指正，使研究中所犯之錯 誤減至最低，並使論文內容得以更加周密與完整，在此致上十二萬分的謝 意。 在這兩年的碩士學程中，行政管理系的每位同學，彼此互相學習與勉 勵，深感終身學習同窗友誼的可貴，感謝每位同學毫無保留的知識分享， 雖然很辛苦，卻倍感甜美溫馨。 最後要感謝的是我的內人麗淩及三個子女鈺蓁、伃婕、劭朋，對我的 支持與包容，使我可以無後顧之憂，全力以赴的完成碩士學程。謹以此論 文完成的喜悅，與我的親、朋及好友一同分享。 顏寬恒 謹誌於 中華大學行政管理研究所摘 要
本研究之目的在於透過文獻分析、電話調查與深入訪談來了解台中縣市民眾 對台中縣市合併升格直轄市後，鄉鎮地方自治團體地位應保留或廢除的看法，進 而提出區長是否民選的政策建議。 本研究電話調查發現： 一、台中市民眾知道區長姓名的僅有 32.2％；相對地，台中縣民有 68.4％ 表示知道所在鄉鎮市長的姓名。 二、在政治效能感與政治信任感方面，台中縣市民眾對縣市政府的政治效能 感與政治信任感普遍低落。值得注意的是，台中縣民對台中縣政府的政治效能感 與政治信任感，明顯低於台中市民對台中市政府的政治效能感與政治信任感。 三、在台中縣市合併升格方面，本研究發現絕對多數的台中縣市民眾對合併 升格是持贊成態度。 四、在區長改為官派方面，有 62.8％的台中縣市民眾知道合併升格之後的 區長改為官派。 五、在區長民選方面，現行區長官派的台中市民，有六成四贊成改為民選產 生，至於台中縣民則有六成六贊成區長民選。 六、在區長官派有助提升行政效率方面，台中縣市民眾不同意的有 47.8％。 顯示多數台中縣市民眾並不同意區長官派是有助於提升行政效率的。 七、調查發現台中縣市民眾認為區長官派後，將導致偏遠地區民眾的意見、 利益及需求被忽略，「同意」的有 62.7％。值得注意的是，區長已經官派的台中 市民與台中縣民想法相當一致。 本研究根據以上發現，提出以下具體建議： 一、中央政府應重視地方民眾支持區長民選的聲音。 二、及早進行行政區劃，再推動區長直選與成立區級議會 三、增置可以協調地方政府預算暨資源分配事項的跨域管理組織。 四、儘速提出並進行縣市改制的配套措施。 五、國土規劃的再思考。 關鍵詞：鄉鎮市地方自治團體、縣市合併升格、行政區劃、台中縣市、區長直選Abstract
The purpose of the study is to adopt literature review, telephone survey, and in-depth interview in order to explore public opinion on abolishing hsiang/township/city local self-government groups after merger of Taichung City and Taichung County as a special municipality. The survey showed the following results:
1. Only 32.2% of respondents in Taichung City recognized the names of their district heads while 68.4% of respondents in Taichung County recognized the names of their heads of hsiang/township/city.
2. Respondents of Taichung City and Taichung County both received low scores on political efficacy and political trust. Noticeably, respondents of Taichung County received lower score than counterparts of Taichung City on political efficacy and political trust.
3. Most respondents of Taichung City and Taichung County approved the merger of Taichung City and Taichung County as a special municipality.
4. 62.8% respondents recognized the fact that district heads will be appointed by mayor of special municipality after merger.
5. 64% of respondents from Taichung City approved the district heads election while 66% of respondents from Taichung County agreed this policy.
6. 47.8% of respondents of Taichung City and Taichung County do not agree that district heads election could enhance administrative efficiency.
7. Respondents of Taichung City and Taichung County both agree that district heads appointed by mayor will neglect the public opinions, needs, and interests of remote residents.
According to previous findings, the study provides the following suggestions: 1. Central government should cherish the opinion of district head election.
2. Adjusting the administrative zones as soon as possible, pursuing district head election, and establishing district level councils.
3. Establishing boundary-spanning mechanisms which can coordinate budget and resource allocation among local governments.
4. Addressing necessary policy packages after merger of five special municipalities. 5. Rethinking the homeland formulation.
Key Words: hsiang/township/city local self-government groups, merger of city and county as a special municipality, adjustment of the administrative zones, Taichung City and Taichung County, district head election
目錄
第一章 緒論...1 第一節 研究動機與目的...1 第二節名詞解釋...5 第三節 研究限制...6 第二章 行政區劃與縣市合併升格...7 第一節 地方自治的意義與原則……...7 第二節 行政區劃的意義與演進...11 第三節 縣市升格相關問題分析…...18 第四節 台中縣市合併升格之規劃與相關問題...21 第五節 行政區劃與國土規劃...26 第三章 鄉鎮市地方自治團體功能與存廢分析...31 第一節 鄉鎮市自治團體組織與功能...31 第二節 鄉鎮市公所與區公所之比較...37 第三節 鄉鎮市地方自治團體存廢理由...38 第四節 鄉鎮市公所與區公所的經驗比較研究...44 第五節 臺中縣市合併後行政區域調整相關問題...45 第六節 區長直選分析...48 第七節 相關研究...51 第四章 研究設計...57 第一節 研究架構...57 第二節 研究方法...58 第五章 台中縣市升格電訪問卷結果分析...63 第一節 樣本代表檢定結果...63 第二節 描述統計分析...65 第三節 t 檢定...73 第六章 深入訪談分析………...77 第一節 訪談對象與大綱...77 第二節 深入訪談分析...78 第三節 本章小結...93 第七章 結論與建議...95 第一節 研究結論...95 第二節 研究建議...98 參考文獻 ...102 附錄一 2009 年台中縣市區及鄉鎮市地方自治功能調查問卷...106 附錄二 台中縣市合併改制大綱...111 附錄三 地方制度法修正重點...117表目次
表3-1 鄉鎮市公所區公所之比較...38 表 3-2 贊成及反對鄉鎮市自治地位的理由...39 表3-3 臺中市各行政區面積與人口資料表……...46 表3-4 臺中縣各鄉鎮市面積與人口資料表…...46 表 3-5 地方制度法修正案爭議事項一覽表...49 表 3-6 鄉鎮市自治團體存廢相關研究...51 表 5-1 樣本代表性檢定結果表...63 表 5-2 加權後樣本代表性檢定結果表...63 表 5-3 加權後人口變項次數分布表...64 表 5-4 民眾對鄉鎮市區長的熟悉度……...65 表5-5 縣市政府政治效能感...66 表 5-6 縣市政府政治信任感...67 表 5-7 台中縣市民眾對合併升格的態度...68 表5-8 是否知道區長改為官派...69 表5-9 贊不贊成修法將區長改為民選產生...70 表5-10 區長官派有助於提升行政效率...71 表5-11 官派區長容易忽略偏遠地區民眾的意見、利益及需求...72 表5-12 官派區長容易忽略民眾的意見、利益及需求...73 表 5-13 台中縣市政府政治效能感 T 檢定（獨立樣本）...74 表 5-14 台中縣市政府政治信任感 T 檢定（獨立樣本）...74 表 5-15 縣政府與公所政治效能感檢定（配對樣本）...75 表 5-16 縣政府與公所政治信任感 T 檢定（配對樣本）...76 表 6-1 深入訪談名單一覽表...77 表 6-2 鄉鎮市長改為官派的立場...79 表 6-3：鄉鎮市市民代表會延選延任立場...82 表 6-4：區長直選與區級議會的立場...80圖目次
圖 1-1 台中縣市各鄉鎮市區農戶戶數及人口數比例...3
圖3-1 鄉鎮市自治之權力分立模式圖...31
圖3-2 鄉鎮市居民與鄉鎮市公所與鄉鎮市民代表會之運作關係...35
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
行政院於 2009 年 6 月 29 日核定通過，台北縣、台中市縣和高雄市縣合併升 格案；當初在內政部審查會僵持不下的台南縣市合併改制案，行政院表示在考量 「歷史文化重鎮」和「帶頭區域發展」兩大關鍵下，決議通過台南縣市合併案， 連同台北市在內，台灣未來將有五個直轄市，分別為台北縣改制的「新北市」， 與台北市形成雙核心都會區，並朝向「北北基宜」區域發展努力；台中縣市合併 為「台中市」，作為未來帶動「中彰投」區域發展的關鍵城市；高雄縣市整合為 「高雄市」，負起帶動屏東縣發展的任務；台南縣市合併為「台南市」，承繼過 去數百年台灣歷史文化發展重鎮的角色，帶動「雲嘉南」地區整體發展。此外， 為了緩和與安撫現任鄉鎮市長與代表面臨失業的問題，由國民黨主導的地方制度 法修正案，於 2010 年 1 月 18 日通過。修法後，縣市改制直轄市，鄉鎮市長除涉 賄選、內亂等罪遭起訴，或連任兩屆者外，一律轉任區長，任期四年。鄉鎮市代 表則轉任無給職區政諮詢委員。 從行政院上述直轄市升格的背景說明內容，凸顯行政院是以北、中、南三 大都會區的國土空間發展作為主要考量背景，新的直轄市既係區域經濟之平台， 亦為跨域合作之主體，而將新直轄市作為提升台灣國際競爭力及平衡區域發展的 手段，具有濃烈的中央統籌規劃色彩。然而，上述縣市在獲得升格為直轄市之後， 是否能達成中央政府預期的規劃目標，尚未可知，但卻直接面臨下列地方政府組 織與制度變遷的問題：（一）、升格後直轄市政府組織員額問題；（二）、升格 後直轄市的「區」改制問題。前者屬於直轄市政府機關內部組織的整併及員額的 調整；後者則為台中縣所屬鄉、鎮、縣轄市地方自治團體地位的存廢問題，涉及 地方住民對於地方公共事務的參與權利。 根據地方制度法第 5 條的條文：「直轄市設直轄市議會、直轄市政府；縣 (市) 設縣 (市) 議會、縣 (市)政府；鄉 (鎮、市) 設鄉 (鎮、市) 民代表會、鄉 (鎮、市) 公所，分別為直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 之立法機關及行政機關。直 轄市、市之區設區公所。村 (里) 設村 (里) 辦公處。」以及第 14 條的條文：「直 轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行 上級政府委辦事項」。 我國地方政府制度分為兩種類型，其一北高兩直轄市及基隆市、台中縣、 台中市、嘉義市、台南市等五個省轄市，市政府其下設區，區長為民選市長指派 任命，同時也沒有區議會或代表會等立法機關的設置，為單純行政派出機關，不 具地方自治團體地位；相對地，台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣，縣政府其下 設鄉、鎮、縣轄市公所為行政機關，鄉、鎮、縣轄市民代表會為立法機關，鄉鎮 市長及鄉鎮市民意代表均由鄉鎮市民選舉產生，而具有地方自治團體地位。上述 四縣在升格或合併升格為直轄市之後，其下的鄉、鎮、縣轄市的地方自治團體地 位就不復存在。 由於北高兩直轄市及基隆市等五省轄市都屬台灣高度都市化的地區，市內 各區之間的自然、人文社會經濟環境差異性低，市府政策的內部衝突性較低，因 而「區」在扮演「因地制宜」的地方自治團體角色功能需求不高，僅是市政府的 派出機關；相對地，上述四縣轄區大，內部都市化程度不一，各鄉鎮市之間的自 然、人文社會經濟環差異性頗高，直轄市議會是否能充分反映各區地方住民利益 與需求，顯然還有相當的疑慮存在，新直轄市下的區是否應具有地方自治團體地 位，似乎還有值得探討的空間。本研究計畫是以合併升格的台中縣、市為例，進 行上述議題的探討。 根據行政院農委會 2008 年的統計資料所建構的統治指標顯示1 （見圖 1-1）， 台中市所屬各行政區中，農戶戶數占該區戶數的百分比，均低於 5％；而農戶人 口數百分比最高的北屯區，也僅占 5.5％，突顯台中市全市的都市化程度高，是 1由於農林漁牧一級產業經濟生產活動深受自然環境因素的影響，同時都市化程度是反映在區域 工商經濟產業發展程度，因而各鄉鎮市區從事農業經濟活動的戶數及人口數比例，是一個足以反 應各鄉鎮市區都市化程度，以及自然人文環境差異程度的指標，百分比越低表示都市化程度越 高、自然人文環境的差異性越低；相對地，百分比越高則表示都市化的程度越低、自然人文環境 的差異性越大。
以工商產業經濟活動為主體。相對地，台中縣 21 個鄉鎮市中，其農戶戶數所占 百分比超過 20％及農戶人口數所占百分比超過 25％的，就有后里、石岡、和平、 外埔、東勢、新社及大安等七鄉鎮，其中東勢、新社及大安三鄉鎮的農戶人口比 例更超過 40％，突顯上述鄉鎮仍以農業經濟生產活動為主體。圖一的統計指標 充分顯示合併之後的台中直轄市，其內部各區的都市化程度確實存有相當的差異 性，顯示內部城鄉差距的存在，而城鄉差距的影響，不僅是地方經濟條件的差距， 更是社會、文化以及民眾生活等各種層面的差距，對於城鄉差距的因應策略是儘 可能配合當地特性發展出適當的運作方式，不應採取一致性的標準或作法，合併 升格之後的台中市，是否逕行依據現行地方制度法之相關規定，而將鄉鎮市改制 為區，廢除其原有的地方自治團體地位？確實是一個值得深入探討的議題。 圖 1-1、台中縣市各鄉鎮 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 45.0% 50.0% 北 區 中 區 南 區 西 區 東 區 西 屯 區 南 屯 區 北 屯 區 大 里 市 太 平 市 豐 原 市 潭 子 鄉 梧 棲 鎮 烏 日 鄉 沙 鹿 鎮 大 雅 鄉 清 水 鎮 龍 井 鄉 大 肚 鄉 神 岡 鄉 大 甲 鎮 霧 峰 鄉 后 里 鄉 石 岡 鄉 和 平 鄉 外 埔 鄉 東 勢 鎮 新 社 鄉 大 安 鄉 農戶戶數百分比 農戶人口數百分比 市區農戶戶數及人口數比例 資料來源：行政院農委會 為此，台中縣市合併升格改制計畫書（2009：14）也述及：「改制前臺中縣 （市）29 鄉（鎮、市、區），改制後改設為 29 區，依現行「地方制度法」規定， 鄉（鎮、市）改制為區後，即不具地方自治團體公法人地位，成為直轄市政府之 派出機關，區長為官派，鄉（鎮、市）民代表會也在改制日後屆滿廢止；改制後 直轄市政府得到了更多的管理權，政策將更易於貫徹，但也更應強化民眾參與及 加強溝通傾聽民意。未來是否在臺中直轄市行政區域內，進行行政區域調整，或
另賦予區公所自治團體公法人地位及成立區議會，因尚需立（修）訂「行政區劃 法」及「地方制度法」等相關法律，短期內尚無法源依據可辦理。」 其次，雖然多次調查顯示台中縣市地方住民同意並支持合併升格2 ，但這並 不表示他們也同時同意並支持廢除鄉鎮市的地方自治團體地位，鄉鎮市長改由官 派及廢除鄉鎮市民代表大會。吾人可以想像的是，當所有地方社區的發展與課 題，必須全部轉移到直轄市議會層級才能溝通與做決定時，弱勢地區人民的利益 或意見可能易被忽略；如果地方的發展沒有相應的民主授權與監督過程，而僅由 缺乏自主權力與資源的官派區長來執行，是否能真正以社區需求為主體，並且接 受社區住民究責呢？若隨直轄市行政轄區的擴大與所轄人口數的增加，這樣的發 展趨勢對於我國民主政治與社區發展是否會構成危機？則是有待思考與探求的 議題。 如果當有越來越多台灣各城鄉社區的住民，愈來愈感受到他們對於週遭環 境的開發或改變完全沒有說話的資格時，這時基於「與國際競爭」卻離住民生活 愈來愈遠的國土空間規劃，究竟滿足了誰的利益，則有待探討。如果人民對於日 常生活周邊的事物無權過問，則我們所冀望成熟的公民社會能否形成呢？為此， 台中縣市地方住民對於鄉鎮地方自治團體地位存廢問題的態度及意見如何？吾 人顯然是有必要並且應該加以了解，而地方住民的意見也因列為決定鄉鎮市的地 方自治團體地位存廢的重要依據之一。 本研究之目的在於透過文獻分析、電話調查與深入訪談來了解台中縣市民 眾對台中縣市合併升格直轄市後，鄉鎮地方自治團體地位應保留或廢除的看法， 2 紀俊臣（2003）針對台中市民調查（N=467），結果顯示 68.9％的市民認為應積極推動台中縣市 合併。台中縣政府曾做過民調，有 80.2%的民眾贊成縣市合併（唐在馨、張軒哲，2009）。行政 院研考會在民國 98 年 7 月 14 日針對全國民眾所做的「民眾對縣市改制等相關議題的看法」民意 調查，調查發現約 5 成 5 的受訪者贊成行政院縣市改制的決定，並有 51.1%的受訪者認為，政府 對三大生活圈的規劃有助於提升國家競爭力。56.6%受訪者贊成台中縣市合併改制為直轄市的決 定（李佳霏，2009）。
進而提出區長是否民選的政策建議。具體而言，本研究的目的有三： 一、從民主規範面及地方住民需求面來探討台中縣市合併升格直轄市後， 鄉鎮地方自治團體地位應予維持，或依據現行地方制度法之規範予以廢除。 二、了解台中縣市地方住民對於政治效能感、政治信任感及鄉鎮地方自治 團體存廢的看法？ 三、根據研究結果提出區長是否民選的政策建議。
第二節 名詞解釋
一、地方自治：指由國家特定區域內的當地住民，基於國家授權或依據國家法令， 自組一個公法人團體（地方自治團體），在適法性的國家監督下，依法以地方之 人及地方之財，來自行處理當地住民事務的制度。 二、行政區劃：指國土劃分給地方自治團體管轄的過程，但行政區劃所涉及的層 面不只是過程而已行政區劃涉及國家整體資源之重新分配，如為使國土資源合理 配置及有效利用，並確保國土永續及區域均衡發展，自應配合國土整體規劃，並 考量行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、 地方財政、民意趨勢及其他政策性等相關因素，審慎評估、合理規劃。 三、三都十五縣：國民黨在 2007 年 6 月 20 日舉行的中常會通過的「政策綱領」， 包括了「三都十五縣」的主張。所謂「三都十五縣」，最主要是依據國土規畫、 整併行政區域的概念，提出縮減縣市的概略數字。其中「三都」是指台北直轄都 會區、台中直轄都會區、高雄直轄都會區。其中，台北直轄都會區是由台北市、 台北縣、基隆市合併，簡稱台北都；台中直轄都會區是由台中市、台中縣合併， 簡稱台中都；高雄直轄都會區是由高雄市、高雄縣合併，簡稱高雄都。 「十五 縣」是指桃園縣、新竹縣、苗栗縣、南投縣、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣、 屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣、連江縣，其中，原本的新 竹縣與新竹市合併成新竹縣，原本的嘉義縣與嘉義市合併成嘉義縣，原本的台南 縣與台南市合併成台南縣。四、縣市合併升格：立法院在九十八年四月三日終於三讀通過地方制度法修正 案，讓「三都十五縣」取得法源依據，通過的重點主要是，人口在一百二十五萬 人以上，而且政治經濟文化及都會區域發展有特殊需要的地區，可以設置直轄市。 在九十八年六月縣市改制升格案中，行政院核准台中縣市、台北縣、高雄縣市和 台南縣市的改制升格，並使九十九年底台灣將有五個直轄市。 五、政治效能感：指「個人認為其政治行為對於政治過程必定有或者能夠有所影 響的感覺，亦即個人認為履行公民責任(civic duties)是值得的。它是一種感 覺，認為政治與社會的改變是有可能的，而身為一公民可以扮演相當的角色來促 成這樣的改變」(Campbell et. al., 1954: 187)。
六、政治信任感：指的是人民對政府的信心(faith)，而這個概念所涉及的範圍 相當的廣泛，基本上可以區分為信任的對象與信任的內涵兩部分。首先，選民信 任的對象可以是政治的社群、政治體制到現任的政府官員，也可以就統治的層級 分為中央或地方政府，當然也可以就權力分立的角度，從行政部門、民意機關到 司法機構或其成員。至於信任的內涵，則可包括政策制定的能力、行政效能、值 不值得民眾信任、操守以及是不是謀求一般民眾的福利等面向進行研究（陳陸 輝，2002）。
第三節 研究限制
一、 本研究限於時間與金錢，僅針對台中縣市民眾進行電話調查，通則化程 度有限，無法將結果推論至其他四都。 二、 本研究深入訪談同樣受限於時間與金錢，僅針對部分內政部官員、台中 縣市官員、鄉鎮市長、區長及民意代表進行訪談，其代表性有限。第二章 行政區劃與縣市合併升格
本節首先介紹地方自治的意義與原則，接著探討行政區劃的意義與我國行政 區劃的演進，最後分析縣市合併升格後的正負面影響。第一節 地方自治的意義與原則
不論古典民主理論和經驗民主理論彼此對民主政治中公民角色認知的分歧 有大，但是兩者至少都同意民主政治的人民主權價值，統治者公權力的運用必須 獲得被統治者的同意。換言之，民眾對與公共事務的參與，以及對民選官員及代 表的課責，是落實人民主權價值與提升民眾生活福祉的必要條件。而 Dahl（1989） 認為要落實民主政治的人民主權價值必須滿足下列五個條件： 1.有效的參與（effective participation）：公民必須有充分且平等的機 會去形成其偏好，將關心的議題納入政府議程中，並表達支持某一決議的理由。2.選票的等值（voting equality at the decisive stage）：確保選舉中 每位公民所投選票具有同樣權值被累積計算。
3.明智的判斷（enlightened understanding）：公民必須享有豐富且平等 的機會去發現和確定什麼樣的選擇才符合他們的最佳利益。
4.議程的控制（control of the agenda）：民眾必須有機會去決定哪些政 治議題會進入或未來進入議程來被審議。 5.包容性（inclusiveness）：所有的公民必須具有同樣的平等地位，每一 位公民都有參與政治的合法地位。 從上述五個條件來看，選票的等值性與包容性反應的是普遍的選舉權、選 舉結果的比例性，以及選區劃分的公平性，容易藉由選舉制度的改革而具備；反 倒是有效的參與、明智的判斷，以及議程的控制，往往隨著政府層級與住民之間 的距離越遠而越難落實人民主主權的價值。不可諱言，即使總統直接民選產生， 但因中央政府與地方住民之間的距離過於遙遠，地方住民難以有效參與中央政 治，人民主權價值難以透過中央政治加以落實。為此，地方住民對於地方公共事
務的參與，以及對地方民選官員及代表的課責，便是落實人民主權的第一步，也 突顯地方自治在現代民主政治的重要價值。
壹、地方自治的意義
什麼是地方自治？地方自治的實施應該有哪些基本原則？而全球化時代普 世價值的地方自治原則又是如何？在探討鄉鎮地方自治團體地位的存廢之前，需 要對上述問題有所釐清及掌握。依據多數學者對地方自治的定義，認為所謂的「地 方自治」就是指由國家特定區域內的當地住民，基於國家授權或依據國家法令， 自組一個公法人團體（地方自治團體），在適法性的國家監督下，依法以地方之 人及地方之財，來自行處理當地住民事務的制度（薄慶玖，2004：5）。 依此，地方自治具有兩層意義：一為「團體自治」；一為「住民自治」。所 謂「團體自治」是指國家領土內另有地域團體的存在，其具備有獨立於國家的法 律人格，該地域團體可以依照自己的意思與目的，由本身的機關自行處理地方公 共事務；所謂「住民自治」則是以地方住民的自然人為主體，強調由地方住民一 自主意思處理地方公共事務。團體自治反應自由主義之精神，強調地域團體免於 國家干涉之自由；住民自治則是反映民主主義之精神，強調人民主權價值的落實 與實踐（許志雄，1992：3）。 依此延伸的是，「地方自治」也應該以地方團體的自主組織權、自治立法權、 規劃權、人事權及財政權為內容（林文清，2004）。也就是說： 1.地方自治包括地方自治團體的自主組織權，也就是地方自治團體有依照 憲法、法律以及依據法律明確授權之法規命令內的機關形成權。 2.地方自治包括地方自治團體的自治立法權，也就是至少必須及於民選的 地方立法機關制定單行性的地方法律之權，甚至賦予訂定地方行政機關訂定單行 性的地方命令之權。 3.地方自治包括地方自治團體的政策規劃權、行政執行權，地方自治團體 可以依其直接民主或間接民主的意思，依法作成當地重大政策、都市計畫的決定，並加以行政執行之謂。但最重要的是，地方自治團體的行政執行任務應以自 治事項為主，而非以委辦事項為主。 4.地方自治也包括地方自治團體的自主人事權、自主財政權，前者其實也 就是依附於自主組織權而發展出來的權限。但除此之外，地方自治事項的處理也 必須以當地的自籌財源為主，才叫「地方自治」。 「地方自治」是落實人民主權的第一步，因為中央政府其實離人民很遠， 難以落實人民主權的價值及地方住民的福祉。同樣地，如果直轄市政府離地方住 民很遠，難以落實人民主權的價值及地方住民的福祉，便應該賦予直轄市各區的 地方自治團體地位。舉例來說，對和平鄉人來說，離和平鄉人最近的政府應該是 和平鄉公所與鄉代會，而非遠在豐原的縣政府及在台北的中央政府。台北觀點的 國政思維、台中觀點的縣政思維與和平鄉的在地思維，既然可能不同，此時就更 需要「地方自治」了，因為只有地方住民才能清楚瞭解和平鄉原住民，在食、衣、 住、行、育、樂及生、老、病、死的需求上要的是什麼。換言之，當直轄市各區 地方住民因自然人文經濟社會環境的差異，而在食、衣、住、行、育、樂及生、 老、病、死的需求上有所不同時，只有地方住民自治才能滿足有效參與、明智判 斷以及議程控制等，落實人民主權價值及增加住民福祉的必要條件。
貳、地方自治實施之原則
地方自治實施之基本原則，一般而言，係指地方自治的實施及運作，除應 恪遵「制度性保障）」的基本理念之外，應有如下原則之適用（陳朝建，2004： 4-22）： 1.分權原則（principle of decentralization）：凡事務之本質具有全國 或邦之一致性質者，歸屬於國家或邦之事權；又凡事務之本質有因地制宜之需要 者，則歸屬於地方之事權。此項權限劃分原則之實踐，在我國原需由地方制度法 第二十二條之「中央與地方權限劃分施行綱要」，以落實憲法第十章「中央與地 方之權限」之規範2.輔助性原則（principle of subsidiary）：指地方事務由地方自治團體 優先處理，只要地方有能力及有意願辦理的事項，應由地方自治團體優先處理， 中央僅做事後性之介入，是以在監督設計上，國家對地方自治團體之監督應以事 後監督為主，而非以事前監督為主。 3.住民自治原則（principle of self-election）：指地方事務之推動應得 到地方住民或地方議會之同意，始得為之。又地方議會成員與地方行政首長，亦 應由地方住民以民主選舉、定期改選產生，始能具備施政之正當性與課責，甚至 不排除地方自治事項亦得由地方住民直接以公民投票決定之。 4.團體自治原則（principle of group-personality）：指地方自治團體具 有公法人資格，享有各種自治權限，以處理自治事項，並依法辦理委辦事項。又 當地方自治團體之權利受損時，亦有訴願、行政訴訟或聲請憲法解釋等以資救濟 之權。
5.禁止越權原則（principle of ultra vires）：指地方自治團體在辦理自
治事項與委辦事項時，不能牴觸憲法、法律、法規命令或其他有效規章，例如地 方制度法第三十條、第四十三條及第七十五條，即寓有此意。反之，地方自治團 體若在憲法及法律保障範圍內，辦理自治事項與委辦事項時，自應享有自主與獨 立之地位，此時國家機關則應予尊重。 6.地方財政自我平衡原則（principle of balance）：指地方自治團體基於 自我責任，就其財政事項擁有不受國家干涉、侵害之權益。亦即地方自治團體得 自行編制、審議、執行預算並審議決算，得自行獲取收入、決定支出，並得自主 管理其財產、現金，並興辦事業。但對於單憑自主財源仍無法滿足其最低財政需 求的地方自治團體，基於行政服務水準與負擔之平等要求，而享有國家保障其相 應財源之權利。至於其應獲得之地方財源水準，則應衡量地方自治團體間及地方 自治團體與國家間之均衡關係而決定之。
參、政治效能與政治信任
在探討地方自治成效的標準時，有學者以政治效能感、政治信任感及政治疏
離作為評估指標。所謂政治效能感，其意指「個人認為其政治行為對於政治過程 必定有或者能夠有所影響的感覺，亦即個人認為履行公民責任(civic duties)
是值得的。它是一種感覺，認為政治與社會的改變是有可能的，而身為一公民可 以扮演相當的角色來促成這樣的改變」(Campbell et. al., 1954: 187)。Balch
更進一步將政治效能感分為「內在效能感」(internal efficacy)與「外在效能 感」(external efficacy)，內在效能感指得是，個人相信自己擁有能力去瞭解 政治事務，並參與政治活動；外在效能感則指涉個人相信政府官員，對於人民需 求有所反應與重視的程度。(Balch, 1974)。 政治信任感則指的是人民對政府的信心(faith)，而這個概念所涉及的範圍 相當的廣泛，基本上可以區分為信任的對象與信任的內涵兩部分。首先，選民信 任的對象可以是政治的社群、政治體制到現任的政府官員，也可以就統治的層級 分為中央或地方政府，當然也可以就權力分立的角度，從行政部門、民意機關到 司法機構或其成員。至於信任的內涵，則可包括政策制定的能力、行政效能、值 不值得民眾信任、操守以及是不是謀求一般民眾的福利等面向進行研究（陳陸 輝，2002）。 政治效能感與政治信任感在學術界則常被結合成政治疏離感來加以分析。所 謂政治疏離感是指人們認為自己無法掌握整個政治環境的變化，因此他們總是感 覺自己被外在的政治力量所操控，卻無力擺脫現況。此時，他們對於執政當局的 能力與決策會感到質疑，不信任政府有足夠能力照顧民眾，對政府官員的操守德 行也感到疑慮。一般研究以民眾的政治效能感與政治信任感作為測量指標來建構 政治疏離感內涵。當民眾的政治效能感與政治信任感程度相當低落，表示他們對 於整個政治環境的疏離程度相當深，對於政府的表現也感到失望；反之，當民眾 的政治疏離感程度很低，則表示他們對於政府的施政表現很有信心，也認為自己 對於政府的決策具有一定的影響力（葉子豪，2006：28）。
第二節 行政區劃的意義與演進
壹、行政區劃的意義與原則
行政區劃是指國土劃分給地方自治團體管轄的過程，但行政區劃所涉及的 層面不只是過程而已。誠如《行政區劃法》草案內容所言，行政區劃涉及國家整 體資源之重新分配，如為使國土資源合理配置及有效利用，並確保國土永續及區 域均衡發展，自應配合國土整體規劃，並考量行政轄區人口規模、自然及人文資 源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、民意趨勢及其他政策性等 相關因素，審慎評估、合理規劃。 依據陳朝建（2009）的看法，目前主要有兩種行政區劃的模型理論： 一、政治決定論：主張「行政區劃＝政策決定＋政治妥協」的模型公式，也就是 權力決定論。其中，該處所謂政策決定正是指民選總統的政見主張或是內閣（在 我國即為行政院）的政策主張，尤其是總統、內閣對於行政區劃方案的規劃設計。 至於，政治妥協則是指中央與地方利益的妥協（包括府際財政的利益分配）、地 方與地方利益的妥協（依舊會是以府際財政的利益分配），以及既得利益者的利 益妥協（尤其是首長或民意代表連任或更上層樓的政治利益）問題；除此之外， 整個政治妥協也涉及法令結構的限制問題。就公共政策改革成本來說，即屬改革 的沉澱成本(sunk cost)之問題。 因此，政策決定之後，僅剩的問題是政治妥協的問題，至於其他所謂區域整 理發展的考量或是縮小城鄉差距的考量等等行政區劃亦應考慮的問題（諸如生活 圈、歷史傳統、自然人文、經濟建設、社會文化等相關因素），終將仍為政治決 定論下的輔助性因素、次要考量因素，更沒有所謂 GIS 合理設計或是其他最適規 模的考量問題，因為政治妥協的問題係在於府際財政的利益分配與既得利益者的 利益分配問題。二、專業決定論（或專業因素決定論）：主張「行政區劃＝（應）回歸專業或專 業因素的決定」的模型公式。其中，專業決定的專業係由各該專業領域所決定， 例如台灣如果取採流域治理（watershed governance）或河川整治的概念重新區 劃的話，則台灣合理的行政區劃方案將明顯不同於現行的二十五個縣市或直轄 市。 然實際情形是，該流域治理的行政區劃將與既有的行政區劃之歷史傳統、 經濟發展因素脫鉤，也未必符合政策決定與政治妥協的利益分配，自有其難以實 踐的問題。同樣的邏輯是目前學界亦有以 GIS 計量模型設計行政區劃案者，但問 題是：所有的文獻資料與訪談分析均指出，如以 GIS 計量模型設計行政區劃，其 所謂的最適規模本即版本各異，也無法得到統一的見解。主要的原因是，行政區 劃所需考量的因素如何排序（例如究竟是生活圈的重要性在前抑或區域經濟發展 的重要性在前）、如何給予權重，就是權力決定論的範疇，根本無法導出所謂最 適規模版本。更重要的是，有些行政區劃的量因素並無法量化（例如政治妥協的 因素即無法量化，即連生活圈的因素或是區域經濟發展的如何量化也有難題）， 也是 GIS 計量模型設計行政區劃的致命傷。因此，陳朝建（2009）認為行政區劃 本質上還是政策決定、政治妥協的政治問題。 行 政 區 劃 作 為 政 治 決 定 的 重 大 問 題 ， 程 序 上 又 該 如 何 決 定 ？ Razin & Lindsey（2004）指出：以美國行政區化的經驗來說，行政區劃之目的就是確認 地方權威（local authorities）的管轄範圍，並提供一定程度的公共服務。至 於，其行政區化的發動者除得由上級自治監督機關決定外，則可能有以下的發動 方式，包括： （一）立法機關之決定（legislative determination）：即由地方立法 機關依據州法律的規範，藉由地方立法機關的議決程序，發動地方行政區域的調 整或整併。 （二）地方居民之決定（popular determination）：即有關地方行政區域 的調整或整併，係藉由地方性公民投票的直接性政治參與方式進行決定。
（三）都會團體之決定（municipal determination）：主要是指都會區域 的合併，係由各該擬相互合併的城市共同來決定，通常需經由一個公開的程序， 正式宣布都會團體的成立。 （四）司法判決之決定（judicial determination）：它是指在美國，也可 以藉由州法院的判決，確定如有行政區劃的必要時，強制地方與地方的合併。 （五）準立法機關之決定（quasi-legislative determination）：有些州 發生有行政區劃的整併或調整需要時，亦得藉由獨立性的委員會來決定如何合併 的相關事項。 因此，以我國立法院於 2009 年 4 月 3 日三讀所通過《地方制度法》部分條 文修正案（主要是《地方制度法》第 7 條等相關內容）來說，業特別規定：「內 政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內，將改制計畫發布，並公告改制 日期。」以及規定：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄 市，應以當屆直轄市長任期屆滿之日為改制日。縣（市）議員、縣（市）長、鄉 （鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期均調整至改制日止，不 辦理改選」；「改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長之選舉，應依核定後 改制計畫所定之行政區域為選舉區，並於改制日十日前完成選舉投票。」... 云云觀之，我國行政區劃之發動除得由上級自治監督機關決定外，亦有立法機關
之 決 定 （ legislative determination ） 、 都 會 團 體 之 決 定 （ municipal determination ） 等 兩 種 可 能 ， 而 明 確 排 除 地 方 居 民 之 決 定 （ popular determination）、司法判決之決定（judicial determination）或準立法機關 之決定（quasi-legislative determination）等其他型態的決定程序。
貳、我國行政區劃的演進
台灣行政區域曾隨著不同的統治時期，展現出不同樣貌。沿著時間的軸線來 看，1684 年清朝康熙年間，台灣分為「1 府（台灣府）3 縣（台灣縣、鳳山縣、 諸羅縣）」，3 縣幅員遼闊，屬於「大縣制」治理方式。雍正、嘉慶年間因應人口成長與管理所需，行政區域經多次調整，1875 年光緒年間增為「2 府（台灣府、 台北府）8 縣 4 廳」。1887 年台灣設省，台灣巡撫劉銘傳上「台灣郡縣添改撤裁 摺」，重新規劃為「3 府（台北府、台灣府、台南府）11 縣 3 廳 1 直隸州」，行 政區域增多，面積縮小。 1895 年馬關條約將台灣、澎湖割讓日本，日本統治台灣初期，幾乎每年調 整行政區域，從「 3 縣（台南縣、台灣縣、台北縣）1 廳」，經過 10 次演變， 成為「5 州（高雄州、台南州、台中州、新竹州、台北州） 3 廳（台東廳、花蓮 港廳、澎湖廳）」。 1945 年日本戰敗投降後，承襲日本統治時期的行政區劃，改州廳為縣市， 劃分為 8 縣、9 省轄市、2 縣轄市； 1950 年 4 月訂「台灣省各縣市實施地方自 治綱要」，開始實行地方自治，行政區域大規模調整，重劃為 16 個縣、5 個省 轄市，幾乎就是現在行政區域的樣貌。 除台北市、高雄市分別於 1967 年、1979 年改制直轄市，以及新竹市、嘉義 市改制省轄市外，攤開地圖，台灣本島劃定的 23 個縣市行政區域，從 1950 年以 來，其實沒有太大變化。 將近 60 年過去，歷經時代更迭、人口流動、產業結構轉變、區域發展、高 鐵通車，行政區域未隨之調整，資源配置失衡，與生活圈脫節，甚至難以統籌規 劃區域公共設施，導致資源浪費等現象發生，許多政治人物基於提升城市與國家 競爭力，各自擘劃台灣新地圖。 2004 年總統大選選前幾天，當時的總統候選人連戰曾對選民承諾「如果順 利當選總統，將在年底舉辦台北縣市與基隆市合併公投」。連戰當時主張台北（北 北基）、台中（台中縣市）、高雄（高雄縣市）3 都國土規劃，還計劃訴諸公投， 不過隨著他選舉落敗，3 都規劃也胎死腹中。 不同於連戰的 3 都規劃，2004 年民進黨水蓮配連任，時任副總統的呂秀蓮 2005 年 8 月拋出「四省二特區」構想，主張廢除院轄市、省轄市，直接成立「台 北省、台中省、台南省、台東省」，並成立「高山特別行政區、離島特別行政區」。
將台灣規劃成擁有 6 個新加坡人口競爭力的「六星計畫」，是前行政院長 謝長廷 2008 年競選總統時提出的國土改造計畫，以 400 萬人口為標準，將台灣 分為北北基、花東宜、桃竹苗、中彰投、高高屏、雲嘉南 6 區塊，平均發展。 這些主張在政壇都曾引發討論，不過，直到民進黨 2008 年交出政權，工程浩大 的行政區劃仍是原地踏步。 延續連戰當年「區域整併，3 都格局」主張，馬總統的「3 都 15 縣」盼藉由 全台 3 個都會區形成 3 個火車頭，帶動週邊縣市發展，提升台灣國際競爭力。 行政院 2009 年 6 月核定台北縣、台中縣市、高雄縣市、台南縣市改制後，「3 都 1 府」格局已然成形。 行政區域的調整是為滿足當時地方治理的需求，綜合考量人口、面積、資源、 地理條件等所做的規劃，不管朝野哪一個版本，都代表 1950 年以來未曾調整的 行政區域有改變的必要，原先不在規劃改制名單中的台南縣市，也確定合併改 制，2010 年底的「 5 都 17 縣」將為台灣行政區劃帶來全新風貌（中央社，2009a）。
參、從「三都十五縣」到「三個生活圈，七個發展區域」
馬英九總統在二○○五年七月十六日以七二．四％的得票率當選中國國民黨 的黨主席，「三都十五縣」便是馬英九在擔任黨主席期間所提出的計畫。國民黨 在二○○七年六月二十日舉行的中常會，並通過馬英九參選總統的競選政見，與 國民黨智庫提出的規畫，結合成「政策綱領」，再送交六月三十日召開的全代會 討論。國民黨的「政策綱領」包括了「三都十五縣」的主張，當時擔任智庫執行 長的蔡勳雄指出，所謂「三都十五縣」，最主要是依據國土規畫、整併行政區域 的概念，提出縮減縣市的概略數字。針對縣市合併升格問題，國民黨執政後將優 先推動台中縣市合併升格成為直轄市，朝「三都十五縣」的行政區畫方向邁進。 根據國民黨的規畫，「三都」是指台北直轄都會區、台中直轄都會區、高雄 直轄都會區。其中，台北直轄都會區是由台北市、台北縣、基隆市合併，簡稱台 北都，預計在二○一四年十二月二十五日合併；台中直轄都會區是由台中市、台中縣合併，簡稱台中都，預計在二○一○年十二月二十五日合併；高雄直轄都會 區是由高雄市、高雄縣合併，簡稱高雄都，同樣預計在二○一○年十二月二十五 日合併。 「十五縣」是指桃園縣、新竹縣、苗栗縣、南投縣、彰化縣、雲林縣、嘉義 縣、台南縣、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣、連江縣，其 中，原本的新竹縣與新竹市合併成新竹縣，原本的嘉義縣與嘉義市合併成嘉義 縣，原本的台南縣與台南市合併成台南縣。 當馬英九在二○○七年開始進行 Long Stay 之旅，在十月底到達基隆市，馬 英九公開指出，台北縣雖然已經升格為準直轄市，但是台北縣市合併是個趨勢， 台北縣市將張開雙臂，歡迎基隆加入，以進行「北北基合併」。馬英九還說，台 灣國土改造的行政區規畫，應畫分為「三都十五縣」，有三個火車頭來「前拉後 推」台灣的發展。這是馬英九首次明確提出「三都十五縣」的方案。 到了二○○八年元月十五日，馬英九參加中華經濟區域戰略發展協會在台大 醫院國際會議中心，所舉辦的「全球經濟競爭，價值創造與行政區域重畫的挑戰」 論壇，針對台灣行政區域重畫改造，他再度重申「三都十五縣」主張。 馬英九指出，「行政區畫法」自一九五○年以來從未調整過，但台灣政治、 經濟、社會情勢已出現極大的改變，以台北縣、市、基隆市為例，他認為此三縣 市應朝合併方向調整，將現有六百七十萬人口依照每三十萬人左右畫分為一區， 這樣才能夠提升都市機能。台灣的行政區域畫分為「三都十五縣」，其精神正是 著眼於「提升國家競爭力」及「區域均衡發展」，而不是在縣市數目的多寡。行 政院是要以漸進方式推動台灣北、中、南三大生活圈的整體發展，並以政策工具 鼓勵地方政府進行跨縣市的區域治理，以及彌平城鄉差距。所謂政策工具，就是 優先補助跨縣市提出的整合型的區域計畫，而不贊成地方政府各自為政。 等到馬英九當選總統，劉兆玄在二○○八年十二月二十六日向馬英九提報 「三都十五縣」的規畫案，馬英九的指示是，應考量經濟、交通等因素，重視民 意，循序漸進持續推動，並要求相關部會對財政畫分等問題，一個月內提出細部
規畫。內政部指出，「三都十五縣」涉及必須修改的法案有「地方制度法」與「財 政收支畫分法」，另外還要解決地方公職人員任期、改制日期、縣及鄉鎮市自治 法規、組織員額等問題。 立法院在九十八年四月三日終於三讀通過地方制度法修正案，讓「三都十五 縣」取得法源依據，通過的重點主要是，人口在一百二十五萬人以上，而且政治 經濟文化及都會區域發展有特殊需要的地區，可以設置直轄市。 由於外界一直懷疑地方制度法修正案是為了台中縣的升格「量身訂做」，立 法院院會同時通過「一體適用」的附帶決議，凡是計畫在九十九年十二月二十五 日單獨或合併改制直轄市的縣市，應擬具改制計畫，經縣市議會同意後，於九十 八年五月三十一日前送內政部，內政部並應本著一體適用的原則，不主動提出改 制計畫（王可莉，2009）。 在「三都十五縣」的構想中，其「三都」所涉及的台北市和高雄市的分別擴 大，及台中縣市合併升格，都不但凸顯台灣對於冷戰後外在海陸爭霸新格局的呼 應，而更重要的是，台中縣市的合併升格，直接強化台灣與中國大陸之間的關係， 而平衡過去一直全面倒向海洋世界的傾向；這在當前所謂的「中國崛起」及兩岸 關係不斷和解下，其實也正是一個非常必要且關鍵的改革措施。 另方面，從亞太地區的政經形勢看，台灣顯然必須在美國所主張的亞太主 義、中共和日本分別主張的兩種東亞主義，及東協國家的東協主義之間，取得高 度精緻的協調，並具體展現於參與區域內各種雙邊、複邊或多邊的多元經濟合作 與競爭中，也將表現在台灣對外的各種經貿與投資關係上；在此，「三都十五縣」 的構想，特別是在台北和高雄二都之外，另行合併升格台中縣市為第三都的理 念，非常有助於台灣在四種不同區域主義的參差夾縫中，找尋最佳的利基空間。 當然，在這次縣市改制升格案中，行政院核准台中縣市、台北縣、高雄縣市 和台南縣市的改制升格，並使 2010 年底台灣將有五個直轄市；行政院似乎也因 而不再強調「三都十五縣」，而改稱「三個生活圈，五個直轄市，七個發展區域」， 甚至因為桃園縣可能在明年即準用直轄市或升格直轄市，以致於只稱「三個生活
圈，七個發展區域」。其實，「三都十五縣」、「三個生活圈，七個發展區域」， 或甚至是「三個生活圈，五個直轄市，七個發展區域」等，都可以是平行的概念 構想，只要它們是從同樣的國際政經脈絡中定位（蕭全政，2009）。
第三節 縣市升格相關問題分析
縣市合併升格後，究竟有哪些正負面的影響，以下分析：壹、縣市合併升格的正面影響
一、升格後，將建構出更具國際競爭力的都會格局：以台中縣市為例，合併 後，人口超過二百六十萬，具備國際中型都會的規模，對台中在全球化的競爭上 更有利基。大力推崇縣市改制對台灣絕對是利多的胡志強，引用美國城市學者佛 羅里達（Richard Florida）的「超級區域」的概念指出：全世界先進國家多半 都是由一個大都市帶動周邊縣市發展；因為「沒有足夠的競爭力，就沒有地位！」 前行政院長蘇貞昌就剴切提醒，縣市升格的目標：一是國家競爭力、二是國民平 等、三是行政效率；在全球化的時代，台灣應著眼與紐約、上海、東京等世界級 的大都會競爭，千萬不能在縣市合併升格後，反成為 5 都首長與中央政府的內部 競爭（中央社，2009c）！「以往由國家作為代表的經濟競爭場域，如今已然讓 位給全球城市。」著名的芝加哥大學社會學學者薩斯基亞莎辛（Saskia Sassen， 1991）在「全球城市」（The Global City: New York, London and Tokyo）一
書就揭示這項趨勢。 同樣的想法，銘傳大學公共事務學系教授紀俊臣認為：「都市腹地太小、人 口太少，不利於提升競爭力，加上許多地方根本窮到沒錢可做事，財政惡化是區 域發展最大的隱憂」。 二、減少行政層級，事權統一，提升行政效率並減少支出：其中最明顯的例 子，就是鄉鎮市民代將裁撤。以台北縣為例，鄉鎮市民代裁撤後，將減少縣府每 年「政權行使支出」七．七五億、鄉鎮市民代表配合款九億，且可節省每四年一 次之鄉鎮市長、鄉鎮市民代表選舉經費三億，四年合計可省下七十億。而且，升
格直轄市的市議員人數，也將減少。高雄縣市議員目前共九八人，台中縣市議員 目前共一○三人。合併後，每個直轄市的議員最多不得超過五二人。隨著新一波 縣市升格，若確定不採行區自治，全台將減少約 1400 名鄉鎮市民代表，4 年可 節省新台幣 70 億元，減少選舉而省下的社會資源更是可觀。民進黨政策會副執 行長劉建忻長年觀察日本平成大合併，肯定解決財政問題確是平成大合併的效益 之一，「人事支出的降低成效最為明顯，首長與議員的減少，全國預估 10 年內 省下 1.8 兆日圓。」 三、地方歲入增加，可做更多的自主建設、提升市民生活品質：其中，台中 是最大贏家，中央統籌分配稅款及補助，將比現在增加八三％；高雄也預估可增 加二八％。經費增加，自然可負擔更多公共服務工作的員額，維持治安的警力就 是其一。以高雄縣市為例，若按直轄市配備的警察員額上限，可達一萬一千七百 三十九人，比高雄縣市現有警力總和八四七一人，多三二六八人。 四、土地資源有更高效率的配置，提升區域整合競爭力：跨區的土地綜合開 發外，也可提供更具效率的跨區交通服務。以台北縣為例，可整體考量營運補貼 預算、費率結構，並整合城際運輸場站、台鐵、捷運、快速公車、平面幹道公車、 地區接駁網路，都將大幅提升大眾運輸服務的效率與品質。對環境保護也更有 利，高雄的垃圾處理就是一例。高雄縣每日垃圾量約七五○噸，目前由仁武、岡 山二座焚化爐負責銷毀。高雄市每日垃圾量一千二百噸，也分別由南區、中區二 座焚化爐處理。但四廠最高可處理垃圾的總量，比高雄縣市每日垃圾產生量，多 三千四百五十噸。縣市合併後，四廠將可採輪流歲修停爐，來調整處理量，讓其 中三廠保持高效率運轉。除提高發電效率，更可精簡人事，延長焚化爐使用年限 （天下雜誌，2009）。
貳、縣市升格的問題與迷思
縣市合併升格後，五都成為中大型都會，這是必要的嗎？合併與精簡，就一 定是好的政策嗎？這些問題的答案並非絕對。首先，轄區大小與人口跟競爭力並無直接的關係。葉介庭（2009）認為：從 國際角度來看，瑞典與芬蘭的競爭力都在世界排名中名列前茅，但這兩個國家的 首都都會區都沒有超過 150 萬人，跟台北市 262 萬人比起幾乎是一半；兩個首都 的面積也如台北市的大小，並沒有到台北縣市合併的規模。瑞士日內瓦人口 18.5 萬，是板橋市的四分之一；比利時的布魯塞爾人口 10.8 萬，比淡水鎮還小，可 是兩個地方都是歐洲與世界各機構的重鎮。波士頓是美國高等教育中心，市政府 轄區內的人口是北市的四分之一；矽谷帶動全世界電腦時代，但矽谷更是一連串 的小鎮，根本不是都市。很明顯，轄區大小跟人口，跟所謂的競爭力並沒有絕對 直接的關係。 其次，大都會房價、物價高，但環境品質不佳。都會區人口擁擠，卻缺乏左 鄰右舍間的關係；房價高，卻沒有清靜的生活環境；物價高，卻不見得買得到最 新鮮的東西；高架道路隔離社區，卻無法疏解車潮。此外，大都會需要大量人口 與土地，但把都市高密度的發展模式無限擴張，卻會摧毀鄉村的文化資產，破壞 生態平衡。更嚴重的是，大都會模式擴散，會讓既有的強勢團體（財團、建商、 富人）繼續得利，而讓弱勢團體（原住民、新移民）繼續被壓榨。「大都會」是 傳統製造出口模式的遺留物。作為世界代工，就是要土地與人力。要與其他代工 經濟競爭，就是要擴張經濟規模，集中管理，所以縣市合併的思維就是理所當然 的了。但是，台灣已無法以傳統的製造出口模式跟中國或是印度等競爭。 第三、二等國民出現的疑慮。臺大政治系教授王業立認為，如果行政院同意 台南縣市合併升格，台灣將出現北二、中一、南二共五個直轄市，如果沒有差異 性，升格意義就不大了；但要有差異性，除了可能引發直轄市間的資源分配，又 必須顧及對其他縣市的資源排擠效應，因此未來財政收支畫分法如何修訂就很重 要。此外，未來全國將可能有大約一半的人民是在直轄市內，而另一半人卻在非 直轄市的縣內，所享受的資源分配與行政效能，都有不同。因此，從地方首長到 一般民眾，如何避免形成「一等國民」與「二等國民」的實質差異或心理感受， 將是重大課題（郭乃日，2009）。
第四、霸侯現象與資源爭奪的惡化。銘傳大學公共事務學系助理教授陳朝 建認為，從政治現實來看，一如法國總統選舉的「巴黎現象」，由於北、高兩直 轄市長長期以來獲得社會較多的關注、能見度高，不難想像 5 都 17 縣成形後， 台灣也會出現「霸侯現象」，即在 5 都首長內出現總統候選人。林濁水從數字分 析，北市人口 262 萬、北縣 384 萬、台中縣市 262 萬、高雄縣市 276 萬、台南縣 市 187 萬，5 都的格局與規模沒有太大的差別，應不至於產生特別強大的力量， 但為了搶更多的統籌分配款，5 都可能勾心鬥角，「如果資源擺不平，就算升格 還是會吵」。 現行財劃法將中央統籌分配稅款四三％給直轄市、三九％給縣（市）、十 二％給鄉（鎮、市）、六％則為支應地方政府緊急需辦事項。在直轄市方面，若 餅沒做大，當有新增直轄市時，其他既有直轄市獲配金額將縮水，引發僧多粥少 的財劃爭議。因此，如何配套確保「錢到位、權下放、權責相符」，著實考驗行 政部門的智慧（周麗芳，2009）。
第四節 台中縣市合併升格之規劃與相關問題
壹、台中縣市合併升格之規劃
目前台中縣市在合併後的規劃為何？胡志強指出，台中縣市改制後，城市人 口將近 236 萬人，在亞洲地區城市規模排名可望大幅提升，對推動招商引資，極 具助力。未來的大台中市，將是一個擁有「文化臉孔、經濟身體」的國際型大都 會。新的台中市將同時擁有國際商港、空港、高鐵特區、山海線火車雙軌、四條 國道，以及 18 所高等教育場所，這是亞洲大都會少有的競爭優勢，也是兩岸交 流的重要利基。 水湳經貿園區將以十至十五年為周期，順應都市發展做不同彈性規畫，其中 包含大巨蛋、大會展中心；教育及研發專用區，以大學城為概念進行高科技研發 工作輔導，並採用綠軸串連區內重大地標。鎮南休閒專用區將導入文化創意產業 與綜合性娛樂服務產業，其中包含遊樂場、電影院；購物中心區利用大型商場、百貨公司及旅館，形塑豐富、多元的國際型消費娛樂城中城；流行音樂中心則是 融入流行文化，創造人流聚集的新都市核心。 高鐵台中站區開發，預計以五年時間，在高鐵台中站區 28 公頃的範圍花費 1,020 億元，興建超大商業、娛樂與購物商場，商務住宅及主題娛樂旅館。 未來台中市也將加強參與各項國際性會議，並爭取舉辦各類型國際性活動，以拓 展國際視野及提升能見度，使大台中市與國際接軌，進而提升城市競爭力。 胡志強說，台中縣市合併改制直轄市後，面積合計 2,214.89 平方公里，是台北 市（271.8 平方公里）的八倍，是高雄市（153.6 平方公里）的近 15 倍。 未來台中市不僅要結合中台區塊內的中部縣市，甚至放眼華南地區的金磚四 區，「閩、台、港、粵」超級區域人口逾 1 億人，生產毛額超過 1.5 兆美元，2 小時以內的飛機航程全部涵蓋，透過區域合作，可以讓民眾享受更大利益，創造 國際競爭力（宋健生，2009）。 具體來說，台中縣市合併升格有如一顆代表圓滿的蛋，台中市為蛋黃、台中 縣為蛋白，升格目標是「一點多心」，以台中市為中心點，其他發展成五個核心 地區；縣市合併強調建置亞太營運中心，成為亞太門戶，提升台灣在國際競爭力。 台中如果升格為直轄市，未來要推動「一點多心」，即以台中市為中心點， 在台中縣發展大甲、清水海線複合觀光休閒發展核心、烏日藍色經貿轉運發展核 心、大里、太平都會衛星優質發展核心、和平鄉綠色生態觀光、后里、大雅、西 屯科技商業觀光等五大核心。 以區域均衡發展為主軸，轄內廿二個工業區形成聚落效應，有利躋身亞太 營運中心，有效彌平財政缺口，營造多面向的利多，還能使大台中河川、水利、 交通一元化管理，一體整治規畫，環保、教育、產業經濟，再以區域聯盟加強跨 縣市合作，不只大台中快步健全發展，也帶動中台灣鄰近縣市的發展。 由多核心拱衛大台中市中心點，海空港建設完備，產業經濟發展潛力大， 台中港距離亞太地各港口平均航程，平均航行五十四小時，擁有最短的優勢，香 港為六十五小時、上海七十七小時、東京一○九小時，建置亞太營運中心，提昇
台灣在國際、亞太經貿合作的競爭力。台中市強調，升格要讓均衡規畫「我們準 備好了！」不是以稻子最多、河川最長來比較（盧金足，2009）。
貳、台中縣市合併升格之優點
台中縣市合併升格後有何優點，我們可從「台中縣市合併改制大綱3 」一窺 究竟： 一、 資源互補共享，帶動中部地區整體發展。 臺中縣為全國第三大縣，除農業、觀光資源豐厚外，港口、水利、電力、交 通等基礎建設完備，轄內有臺中港、清泉崗機場、高鐵、第一、三、四號高速公 路、臺鐵山海線…等，工商業發達，配合中部科學園區的開發及兩岸通航，具備 發展為擁有國際性海、空港都會的絕佳條件。臺中市轄內有大都會歌劇院、國立 美術館、自然科學博物館、世貿中心、洲際棒球場等，具備優質工商業，都市機 能發達，陸運交通便利，惟因腹地太小，已致使發展因飽和而受限。臺中縣市合 併改制直轄市後，相關建設能有效地進行整體的規劃與推動，除可提升居民的生 活品質，讓中臺灣區域發展腹地得以擴大外，透過「資源共享」、「分工合作」、「共 存共榮」的理念，來推動中部區塊縣市間之合作與交流，落實區域分工，更可讓 臺中直轄市成為中臺灣區域發展的核心引力城市，帶動臺灣中部地區整體發展。 二、 提升城市競爭力，活絡經濟脈動，促進國家整體經濟發展。 未來世界上的競爭，是城市與城市之間的競爭，從世界上許多大都市的發展 經驗來看，擁有足夠大的面積與規模，讓區域內工商業的行政流程、資訊、貨物.. 等各方面的流通更為快速，已是各國建構大都市的基本條件，藉由區域合併來強 化城市競爭力，更早已是趨勢。臺中縣、市合併改制直轄市則符合這樣的趨勢與 前景，不僅可打破現有行政疆界的限制，達到大規模經濟的效益，來提升城市競 爭力，再配合「南北雙峰、中部崛起」的規劃，並可加速臺灣經濟的整體發展。 三、發揮區域特色，提升居民所得及生活水平。 3 見附錄。臺中縣、市合併改制直轄市後，依地理環境、產業分布、交通網絡及人文生 態之條件，透過都市計畫做整體通盤檢討，重新規劃住宅區、商業區、農業區及 行政區等，除可發展區域特色，擴大都市規模，提高土地利用效益外，並可拉近 城鄉差距，提升居民生活水平，促進土地增值，增加居民財富及政府稅收。 除以上各大益處外，對於中臺灣之交通便捷網絡、文化涵養、區域重大建 設之興建、提升國際都會交流等各方面都能直接與間接地落實及擴展。
參、台中縣市升格面臨之問題
台中縣市合併升格，雖然普獲台中縣、市民眾普遍歡迎，惟為推動台中縣、 市合併升格為直轄市的過程中，也產生不少新的問題。評析如下（陳華昇，2009）： 一、升格後直轄市政府組織員額問題： 台中縣政府和台中市政府公務人員，頗多認為台中縣市一旦合併後的直轄市 政府組織員額，一定少於現有兩個縣、市政府的員額加總，未來新直轄市進行人 事調整，恐會裁減許多公務人員，且一級主管職位及人數（包括以政務人員以及 機要人員任用者）也會減少，屆時不但高階主管地位不保，甚至一般公務員、約 聘僱人員也可能遭到裁員或調職。此一問題已形成耳語，在台中縣政府和台中市 政府內部各機構公務人員之間廣為傳佈，造成公務人員人心惶惶，已影響當地公 務人員士氣，及其對台中縣市合併升格為直轄市的支持程度，而可能成為推動台 中升格的阻力之一。 二、升格後直轄市的「區」改制問題： 未來台中縣市合併升格後，原台中縣的鄉、鎮、市將改制為區，依現行「地 方制度法」規定，其首長將不再由民選產生，亦不再代表會，則原來的鄉鎮市長 與代表之政治前途，將嚴重受到衝擊；此外，縣市合併後，直轄市議會席次較原 縣議會加市議會議員人數縮減許多，故原縣、市議會眾多議員之出路將受影響。 因此，台中縣各鄉鎮市長、縣議員及台中市議員，都希望中央政府在推動台中縣 市合併升格時，能夠考量其政治空間遭到大幅壓縮問題，而對其未來生涯發展有所安排。 三、升格後原縣、市農會、水利會合併問題： 未來台中縣市合併升格後，台中縣農會（及其各鄉鎮農會）與台中市農會（及 其各區分部辦事處）勢將整合為一個新的市農會，而台中縣、市各自的水利會也 將面臨相互整合的問題。台中市方面無論農會系統和水利會系統，都擔心台中縣 農會、水利會有派系力量支持，屆時台中縣市合併升格為直轄市後，台中縣農會、 水利會會以其勢力較大而「併掉」台中市農會、水利會。尤其台中縣紅派在台中 縣農會、水利會系統力量最強，有可能順勢將台中市農會整合到派系勢力當中。 此為台中市農會、水利會方面所擔心的問題。 四、原台中縣財政債務解決問題： 目前台中市財政體質較為健全，而台中縣財政債務偏高達 600 多億元，財政 問題較為嚴重。所以許多台中市官員及議員皆認為，如果台中縣市合併升格後， 新的直轄市政府必須概括承受原台中縣之債務，則對台中市並不公平且加重台中 市民的負擔，因此，乃要求中央政府應該在推動台中縣市合併升格的同時，協助 解決台中縣的財政債務問題，避免其成為新直轄市的包袱，如此才能化解來自台 中市方面阻撓台中升格的力量。 五、升格後直轄市市政中心位址選定問題： 未來新直轄市市政中心、市政大樓等辦公處所位址之選定，已成為台中縣和 台中市方面政治角力的新課題。台中市方面認為其原已在台中市七期重劃區興建 好新市政中心大樓，正可作為新的台中直轄市政府辦公大樓之用；惟台中縣方面 認為，台中縣人口較台中市多，直轄市政府宜考慮設在台中縣，同時也認為，直 轄市政府各單位不一定要合署辦公，原台中縣也可以設有若干直轄市政府主要單 位的辦公大樓。此一問題爭執已逐漸激化台中縣、台中市雙方之角力，實有必要 予以特別重視。
第五節 行政區劃與國土規劃
行政區劃、縣市合併升格其實只是整個國土規畫的一個環節。前述縣市升格 的問題與迷思其實只是凸顯吾人必須從國土規劃這樣更高層級的視野來看待縣 市升格的問題。壹、國土綜合開發計畫的發展演進
事實上，行政院曾於 1979、1996 年核定國土綜合開發計畫。第一次（1979） 國土綜合開發計畫，係考量當時國內僅有都市計畫及區域計畫，未有全國性、整 體性之綜合規劃，以指導各區域及各部門建設發展，乃由前經合會主動研擬。1996 年之全國性國土綜合開發計畫，則係基於各類空間計畫及重大建設實施以來，產 生都市蔓延、不適開發之山坡地被違法濫墾濫建，以及土地開發暴利未有效徵 收，造成社會不公平等問題，有必要再研提整體性開發構想及對策。因此，2009 年經建會進行第三次國土規畫會議，針對「國土空間發展願景及空間架構」提出 專題報告再進行討論。第三次國土空間策略規劃經全國大會充分討論，除獲致「安 全自然生態島」、「優質生活健康島」、「知識經濟運籌島」與「節能減碳省水 島」的發展願景，制定「三軸一環」、「四大功能分區」、「六大治理分區」、 「一點多核心」空間發展架構外，並針對會議五項主軸議題獲致許多重要結論， 包括： 在「創新與產業經濟發展」部分，將善用產業群聚，規劃區域創新系統，建 立產官學研聯繫網絡；並強化區域文化創意產業特色，建構完整的文創產業供應 鍊，規劃生態旅遊空間與發展策略。 在「國土保育與保安」部分，將建置「中央山脈保育軸」，促進原住民部落 永續發展；推動流域上、中、下游、海岸整體規劃及綜合治水；劃設優良農地， 及推動再生能源與節能減碳。 在「城鄉永續發展」部分，將推動成長管理，並檢討及提升土地開發審議效 率，提高地方審議自主權限。在「交通及通訊基礎建設」部分，將提升門戶區位的運輸服務機能，強化國 土空間的整體國際接軌力；並建立國內運輸系統無縫整合及有效分工。 在「區域治理及適性發展」部分，將循序強化國土資源的區域治理及跨域治 理機制；建立城鄉夥伴關係，引導區域適性發展。 「國土空間發展策略規劃」是 總統對國人提出的重要政見之一，將作為政 府各部門施政計畫空間面向的引導計畫，面臨全球金融海嘯重創、我國也受到嚴 重的衝擊，如何因應後海嘯時代來臨，將成為國家擘劃未來施政方向的重要方 針。總統在閉幕典禮上，除了再一次強調這項工作的重要性之外，更期勉全國各 界、行政團隊、地方政府，能夠體認到發揮特色、善用長處，以建立地方各自特 色的理念，共同打造臺灣各地區彼此相輔相成的發展基礎（行政院經濟建設委員 會，2009）。
