行政區劃的意義與演進

行政區劃是指國土劃分給地方自治團體管轄的過程，但行政區劃所涉及的 層面不只是過程而已。誠如《行政區劃法》草案內容所言，行政區劃涉及國家整 體資源之重新分配，如為使國土資源合理配置及有效利用，並確保國土永續及區 域均衡發展，自應配合國土整體規劃，並考量行政轄區人口規模、自然及人文資 源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、民意趨勢及其他政策性等 相關因素，審慎評估、合理規劃。

依據陳朝建（2009）的看法，目前主要有兩種行政區劃的模型理論：

一、政治決定論：主張「行政區劃＝政策決定＋政治妥協」的模型公式，也就是 權力決定論。其中，該處所謂政策決定正是指民選總統的政見主張或是內閣（在 我國即為行政院）的政策主張，尤其是總統、內閣對於行政區劃方案的規劃設計。

至於，政治妥協則是指中央與地方利益的妥協（包括府際財政的利益分配）、地 方與地方利益的妥協（依舊會是以府際財政的利益分配），以及既得利益者的利 益妥協（尤其是首長或民意代表連任或更上層樓的政治利益）問題；除此之外，

整個政治妥協也涉及法令結構的限制問題。就公共政策改革成本來說，即屬改革 的沉澱成本(sunk cost)之問題。

因此，政策決定之後，僅剩的問題是政治妥協的問題，至於其他所謂區域整 理發展的考量或是縮小城鄉差距的考量等等行政區劃亦應考慮的問題（諸如生活 圈、歷史傳統、自然人文、經濟建設、社會文化等相關因素），終將仍為政治決 定論下的輔助性因素、次要考量因素，更沒有所謂 GIS 合理設計或是其他最適規 模的考量問題，因為政治妥協的問題係在於府際財政的利益分配與既得利益者的 利益分配問題。

二、專業決定論（或專業因素決定論）：主張「行政區劃＝（應）回歸專業或專 業因素的決定」的模型公式。其中，專業決定的專業係由各該專業領域所決定，

例如台灣如果取採流域治理（watershed governance）或河川整治的概念重新區 劃的話，則台灣合理的行政區劃方案將明顯不同於現行的二十五個縣市或直轄 市。

然實際情形是，該流域治理的行政區劃將與既有的行政區劃之歷史傳統、

經濟發展因素脫鉤，也未必符合政策決定與政治妥協的利益分配，自有其難以實 踐的問題。同樣的邏輯是目前學界亦有以 GIS 計量模型設計行政區劃案者，但問 題是：所有的文獻資料與訪談分析均指出，如以 GIS 計量模型設計行政區劃，其 所謂的最適規模本即版本各異，也無法得到統一的見解。主要的原因是，行政區 劃所需考量的因素如何排序（例如究竟是生活圈的重要性在前抑或區域經濟發展 的重要性在前）、如何給予權重，就是權力決定論的範疇，根本無法導出所謂最 適規模版本。更重要的是，有些行政區劃的量因素並無法量化（例如政治妥協的 因素即無法量化，即連生活圈的因素或是區域經濟發展的如何量化也有難題），

也是 GIS 計量模型設計行政區劃的致命傷。因此，陳朝建（2009）認為行政區劃 本質上還是政策決定、政治妥協的政治問題。

行 政 區 劃 作 為 政 治 決 定 的 重 大 問 題 ， 程 序 上 又 該 如 何 決 定 ？ Razin &

Lindsey（2004）指出：以美國行政區化的經驗來說，行政區劃之目的就是確認 地方權威（local authorities）的管轄範圍，並提供一定程度的公共服務。至 於，其行政區化的發動者除得由上級自治監督機關決定外，則可能有以下的發動 方式，包括：

（一）立法機關之決定（legislative determination）：即由地方立法 機關依據州法律的規範，藉由地方立法機關的議決程序，發動地方行政區域的調 整或整併。

（二）地方居民之決定（popular determination）：即有關地方行政區域 的調整或整併，係藉由地方性公民投票的直接性政治參與方式進行決定。

（三）都會團體之決定（municipal determination）：主要是指都會區域 的合併，係由各該擬相互合併的城市共同來決定，通常需經由一個公開的程序，

正式宣布都會團體的成立。

（四）司法判決之決定（judicial determination）：它是指在美國，也可 以藉由州法院的判決，確定如有行政區劃的必要時，強制地方與地方的合併。

（五）準立法機關之決定（quasi-legislative determination）：有些州 發生有行政區劃的整併或調整需要時，亦得藉由獨立性的委員會來決定如何合併 的相關事項。

因此，以我國立法院於 2009 年 4 月 3 日三讀所通過《地方制度法》部分條 文修正案（主要是《地方制度法》第 7 條等相關內容）來說，業特別規定：「內 政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內，將改制計畫發布，並公告改制 日期。」以及規定：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄 市，應以當屆直轄市長任期屆滿之日為改制日。縣（市）議員、縣（市）長、鄉

（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期均調整至改制日止，不 辦理改選」；「改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長之選舉，應依核定後 改制計畫所定之行政區域為選舉區，並於改制日十日前完成選舉投票。」...

云云觀之，我國行政區劃之發動除得由上級自治監督機關決定外，亦有立法機關 之 決 定 （ legislative determination ） 、 都 會 團 體 之 決 定 （ municipal determination ） 等 兩 種 可 能 ， 而 明 確 排 除 地 方 居 民 之 決 定 （ popular determination）、司法判決之決定（judicial determination）或準立法機關 之決定（quasi-legislative determination）等其他型態的決定程序。

貳、我國行政區劃的演進

台灣行政區域曾隨著不同的統治時期，展現出不同樣貌。沿著時間的軸線來 看，1684 年清朝康熙年間，台灣分為「1 府（台灣府）3 縣（台灣縣、鳳山縣、

諸羅縣）」，3 縣幅員遼闊，屬於「大縣制」治理方式。雍正、嘉慶年間因應人

口成長與管理所需，行政區域經多次調整，1875 年光緒年間增為「2 府（台灣府、

台北府）8 縣 4 廳」。1887 年台灣設省，台灣巡撫劉銘傳上「台灣郡縣添改撤裁 摺」，重新規劃為「3 府（台北府、台灣府、台南府）11 縣 3 廳 1 直隸州」，行 政區域增多，面積縮小。

1895 年馬關條約將台灣、澎湖割讓日本，日本統治台灣初期，幾乎每年調 整行政區域，從「 3 縣（台南縣、台灣縣、台北縣）1 廳」，經過 10 次演變，

成為「5 州（高雄州、台南州、台中州、新竹州、台北州） 3 廳（台東廳、花蓮 港廳、澎湖廳）」。

1945 年日本戰敗投降後，承襲日本統治時期的行政區劃，改州廳為縣市，

劃分為 8 縣、9 省轄市、2 縣轄市； 1950 年 4 月訂「台灣省各縣市實施地方自 治綱要」，開始實行地方自治，行政區域大規模調整，重劃為 16 個縣、5 個省 轄市，幾乎就是現在行政區域的樣貌。

除台北市、高雄市分別於 1967 年、1979 年改制直轄市，以及新竹市、嘉義 市改制省轄市外，攤開地圖，台灣本島劃定的 23 個縣市行政區域，從 1950 年以 來，其實沒有太大變化。

將近 60 年過去，歷經時代更迭、人口流動、產業結構轉變、區域發展、高 鐵通車，行政區域未隨之調整，資源配置失衡，與生活圈脫節，甚至難以統籌規 劃區域公共設施，導致資源浪費等現象發生，許多政治人物基於提升城市與國家 競爭力，各自擘劃台灣新地圖。

2004 年總統大選選前幾天，當時的總統候選人連戰曾對選民承諾「如果順 利當選總統，將在年底舉辦台北縣市與基隆市合併公投」。連戰當時主張台北（北 北基）、台中（台中縣市）、高雄（高雄縣市）3 都國土規劃，還計劃訴諸公投，

不過隨著他選舉落敗，3 都規劃也胎死腹中。

不同於連戰的 3 都規劃，2004 年民進黨水蓮配連任，時任副總統的呂秀蓮 2005 年 8 月拋出「四省二特區」構想，主張廢除院轄市、省轄市，直接成立「台 北省、台中省、台南省、台東省」，並成立「高山特別行政區、離島特別行政區」。

將台灣規劃成擁有 6 個新加坡人口競爭力的「六星計畫」，是前行政院長 謝長廷 2008 年競選總統時提出的國土改造計畫，以 400 萬人口為標準，將台灣 分為北北基、花東宜、桃竹苗、中彰投、高高屏、雲嘉南 6 區塊，平均發展。

這些主張在政壇都曾引發討論，不過，直到民進黨 2008 年交出政權，工程浩大 的行政區劃仍是原地踏步。

延續連戰當年「區域整併，3 都格局」主張，馬總統的「3 都 15 縣」盼藉由 全台 3 個都會區形成 3 個火車頭，帶動週邊縣市發展，提升台灣國際競爭力。

行政院 2009 年 6 月核定台北縣、台中縣市、高雄縣市、台南縣市改制後，「3 都 1 府」格局已然成形。

行政區域的調整是為滿足當時地方治理的需求，綜合考量人口、面積、資源、

地理條件等所做的規劃，不管朝野哪一個版本，都代表 1950 年以來未曾調整的 行政區域有改變的必要，原先不在規劃改制名單中的台南縣市，也確定合併改 制，2010 年底的「 5 都 17 縣」將為台灣行政區劃帶來全新風貌（中央社，2009a）。

參、從「三都十五縣」到「三個生活圈，七個發展區域」

馬英九總統在二○○五年七月十六日以七二．四％的得票率當選中國國民黨 的黨主席，「三都十五縣」便是馬英九在擔任黨主席期間所提出的計畫。國民黨 在二○○七年六月二十日舉行的中常會，並通過馬英九參選總統的競選政見，與 國民黨智庫提出的規畫，結合成「政策綱領」，再送交六月三十日召開的全代會 討論。國民黨的「政策綱領」包括了「三都十五縣」的主張，當時擔任智庫執行 長的蔡勳雄指出，所謂「三都十五縣」，最主要是依據國土規畫、整併行政區域 的概念，提出縮減縣市的概略數字。針對縣市合併升格問題，國民黨執政後將優 先推動台中縣市合併升格成為直轄市，朝「三都十五縣」的行政區畫方向邁進。

根據國民黨的規畫，「三都」是指台北直轄都會區、台中直轄都會區、高雄

根據國民黨的規畫，「三都」是指台北直轄都會區、台中直轄都會區、高雄