第二屆立法院完成「地方自治法制化」

根據《憲法增修條文》第二條和第五條第三項規定，1991 年 7 月 16 日，「萬年國會」

的立法院三讀通過；8 月 2 日，總統令公布，去除「動員戡亂時期」字樣，並修正後的《公 職人員選舉罷免法》條文規定，中央選舉委員會應在 1992 年 12 月 19 日，舉行「第二屆立 法委員」選舉，完成國會全面改選。

「第二屆立法委員」選舉的應選名額為 161 席，分為 119 席區域，6 席原住民，30 席全 國不分區，6 席僑居國外國民，選舉人總數為 13,421,170 人。選舉結果共有 9,666,020 名 選舉人出席投票，投票率為 72.02%。

壹、民進黨在立法院席次第一次突破三成

「第二屆立法委員」選舉，雖由國民黨贏得過半數的 102 席，但民進黨在黨主席許信良 領軍下，贏得 51 席，席次比 31.68%，總得票數為 2,944,195，得票率為 31.03%。「二屆立 委」選舉結果，讓民進黨揮別前一年二屆國代選舉因為「台獨黨綱」因素，導致當選席次不 到總名額四分之一的窘境，這次選舉民進黨的得票率和總席次第一次突破三成，在立法院

「制衡」國民黨的正當性和合法性提升，從學理以及其他同為「第三波」民主化浪潮的後進 國家經驗來看，台灣已經具備日後出現政黨輪替的可能性。

這次選舉，前民進黨主席黃信介以「元帥東征」為口號，投入花蓮縣區域立委選舉，開 票後竟以區區 63 票落選。由於投票日當天爆發作票傳聞，再加上民眾對選舉舞弊指證歷 歷，民進黨主席許信良趕赴現場後，號召群眾前往聲援，民眾群聚在花蓮縣政府抗議，黃信 介除了向花蓮地方法院提出選舉訴訟外，也前往地檢署控告選舉舞弊，要求驗票。檢察官受 理後，在驗票時發現花蓮市有十二個投票所出現 738 張「幽靈選票」，出現開出票數比投票 人數還要多的情形。本案查察終結，起訴立委參選人兼花蓮市長魏木村，事後由中央選委會

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公告黃信介當選。¹⁵⁴

1993 年 2 月 1 日，「第二屆立法委員」宣誓就職後，開啟中華民國憲政發展史的新頁。

根據第二屆國民大會三讀通過的「憲法增修條文」第十七條規定，於 1994 年 7 月 7 日，三 讀通過「省縣自治法」與「直轄市自治法」全文，完成「地方自治法制化」工作，但美中不 足之處在於「二屆立委」制定「省縣自治法」與「直轄市自治法」時，並未完全按照「國是 會議」結論去做，已先為日後的台灣省政府「凍省」爭議埋下伏筆。

1993 年 7 月 29 日，總統令公布施行「省縣自治法」與「直轄市自治法」。自 1945 年以 來，以行政命令做為台灣地區實施地方自治，金馬地區實施戰地政務的「一國三制」情形，

終於正式走入歷史。¹⁵⁵

貳、「地方自治法制化」與「國是會議」共識的比較

把上述立法院三讀通過的「省縣自治法」與「直轄市自治法」全文拿來跟「國是會議」

的「地方制度」議題總結報告中的五項重點做比較對照，結果說明分析如下：

一、地方制度合憲化與法制化的問題

「國是會議」的多數出席人都主張地方制度應予合憲化與法制化，對於實施方式雖有四 種不同的主張，但這四種不同主張所具有的共同點，是使地方自治從目前服膺於中央政府指 令下的行政機關轉為建立於法制的自治機關。從立法院三讀通過的「省縣自治法」與「直轄 市自治法」全文內容來看，確實落實了「國是會議」的共識。

二、行政區域重劃問題

「國是會議」的多數出席人都認為目前地方與中央的單一關係應予改善，可以用國土重 劃的方法，將行政區域重劃，縮小台灣省幅員，作法雖有「多省制」與「多市制」的不同，

但皆能擴大地方自治範疇，避免「民選省長」與「非民選總統」的民意基礎爭議問題。

從立法院三讀通過的「省縣自治法」與「直轄市自治法」全文內容來看，沒有看到「國 是會議」「先調整行政區域，再省市長民選」的共識被落實，卻只看到「儘速舉行省市長民 選」的政治考慮，雖然在「省縣自治法」第六十六條以及「直轄市自治法」第五十六條「本 法自公布日施行，至行政區域及行政層級重新調整劃分後一年內完成本法之修正，逾期本法 失效。」的規定，但已為日後「精省作業」的政治紛爭留下伏筆。

154 維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 1992 年中華民國立法委員選舉，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。

155 一國三制是指省(市)半自治，行政首長官派，立法機關民選。縣(市)、鄉鎮(市)自治，行政首長與立法機關 均以民選產生。金馬地區不自治，設戰地政務委員會，實施軍政一元化。

三、地方首長民主化問題

這是「國是會議」的全體出席人共識性最高的問題，大家一致認為省市長民選是地方自 治民主化的主要內涵，唯有省市長民選，方能經由地方自治首長的民主化落實地方自治民主 化。從立法院三讀通過的「省縣自治法」與「直轄市自治法」全文內容來看，確實落實了「國 是會議」的共識。省市長民選雖是民意所趨，不可抗拒，但美中不足之處在於，並未依據「國 是會議」共識，將中華民國治權所及範圍進行「多省制」或「多市制」的行政區域重劃，將 台灣省幅員縮小，逕行對單一省長進行民選，仍然無法避免產生「省長民選」與「總統非民 選」的民意基礎爭議問題，正是「欲速則不達」的最佳寫照。

四、地方自治權問題

「國是會議」的全體出席人對這個問題的共識性也很高，大家都強調當前地方制度問題 的癥結，即在於「地方無權無錢」，故應通過法制化，以確定地方自主權，讓地方政府享有 更多的人事權、財政權、警察權及教育權，俾使權力由中央推向地方。但從立法院三讀通過 的「省縣自治法」與「直轄市自治法」全文內容來看，「地方自治法制化」前後，地方政府 的人事權、財政權、警察權和教育權雖有顯著改善，但還有很大的努力空間。

對於「府際關係」事項爭議的處理，立法院三讀通過的「省縣自治法」只從「自治監 督」的角度來看，在「省縣自治法」第五十四條規定「省政府辦理委辦事項違背中央法令、

逾越權限者，由中央主管機關報請行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行；省政府辦理 自治事項違背法律者，由中央主管機關報請行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。縣 (市)政府辦理委辦事項違背中央或省法令、逾越權限者，由省政府予以撤銷、變更、廢止或 停止其執行；縣(市)政府辦理自治事項違背中央或省法規者，由省政府予以撤銷、變更、廢 止或停止其執行。鄉(鎮、市)公所辦理委辦事項違背中央、省或縣法令、逾越權限者，由縣 政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行；鄉(鎮、市)公所辦理自治事項違背中央或省法 規、縣規章者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」

對於「省、縣(市)、鄉(鎮、市)自治事項有無違背中央或地方法令發生疑義時」，則規 定「由司法院解釋之」；並強調「前項情形，在司法院解釋前，中央主管機關或自治監督機 關，予以撤銷、變更、廢止或停止其執行」。

上述規定並未正視「地方自治法制化」後，「省、縣(市)、鄉(鎮、市)」取得的公法人 地位，給予「行政訴訟」的救濟途徑，這是美中不足之處。上述作法在「直轄市自治法」第 四十五條也有相同的規定。

五、鄉鎮市自治問題

「國是會議」的多數出席人都認為，依據中華民國憲法關於「地方制度」的規定，鄉(鎮、

市)並非地方自治單位，再加上「台灣省各縣市實施地方自治綱要」實施以來，鄉(鎮、市)選 舉的弊端叢生，暴力與賄選情形難以根除；再加上鄉(鎮、市)自有財源比例不足，多半仰賴

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上級補助而勉強維持鄉(鎮、市)公所與鄉(鎮、市)民代表會之運作，鄉(鎮、市)實施地方自 治多年的成效不彰，應予廢除以減輕財政負擔；或將鄉鎮市長改為官派，不民選，村里長則 予以取消，雖然多數出席人都主張「地方制度」以省、縣(市)二級制為宜，但也有維持現狀 的主張。但從立法院三讀通過的「省縣自治法」全文內容來看，依然賦予鄉(鎮、市)自治地 位，以維持現狀的方式處理，也給「地方制度」的改革，留下一個尾大不掉的問題。