第四章 從國會全面改選到完成地方自治法制化
第三節 舉行省(市)長民選
壹、「重省(市)、輕縣(市)、無視鄉(鎮、市)」的「地方自治法制化」特徵
立法院三讀通過「省縣自治法」與「直轄市自治法」後，台灣地區各級地方政府在 1994 年 12 月改選後，地方行政機關與地方立法機關分別取得「公法人」地位。但上述兩自治法的 立法重點是：完成「地方自治法制化」以及舉行省(市)長民選。至於縣(市)和鄉(鎮、市)這 兩個行政層級在「地方自治法制化」前後的「授權」內容差別不大，紀俊臣對此現象的解讀 是「重省(市)、輕縣(市)、無視鄉(鎮、市)」。156以下是筆者的進一步分析說明：
「省縣自治法」第三十五條規定，民選省長一人，可任用兩位副省長襄助處理省政，一 人職務比照簡任第十四職等(政務官)，另一人職務列簡任第十四職等(事務官)；省政府一級 機關首長職務均比照簡任第十三職等(政務官)，除副省長一人、主計、人事、警政及政風主 管由省長依法任免外，餘由省長任免之。「直轄市自治法」第三十條規定，民選市長一人，
可任用兩位副市長襄助處理市政，一人職務比照簡任第十四職等(政務官)，另一人職務列簡 任第十四職等(事務官)；市政府一級機關首長職務均比照簡任第十三職等(政務官)，除副市 長一人、主計、人事、警政及政風主管由市長依法任免外，餘由市長任免之。
由於台北市升格改制直轄市(1967 年)和高雄市升格改制直轄市(1979 年)時，行政院分 別頒布了「台北市(高雄市)各級組織及實施地方自治綱要」，其治理模式在「直轄市自治法」
實施後，主要是改變市長產生方式，其他部分變化不大，沒有其他政治效應。相對而言，台 灣省的政治效應就明顯不同了。
1944 年 4 月，國府公布「省政府組織法」，1947 年 5 月，國府根據「省政府組織法」成 立台灣省政府，省府委員名額為 7 至 11 人。1949 年 12 月 2 日，行政院以「亥歌蓉人電令」
核准省府委員增加為 23 人。在台灣省主席官派階段，行政院再派任「省府委員」23 人，以 合議制運作，從省主席到省府委員都是政務官，但法規明定是 7 至 11 人，以一紙電文增加為 23 人，多年來未曾修法，在省議會審查預算時多次發生爭議。157
156 紀俊臣(1999)，〈捌、精省與新地方制度〉，《精省與新地方制度—始末、設計、發展系論》，台北：時英，
頁 171。
157 鄧憲卿(2007)，〈台灣省政府組織沿革〉，《台灣月刊，雙月電子報，省政園地》，網址：
繼 1984 年 6 月，台灣省政府預算在省議會審查時發生爭議；1985 年 5 月，「黨外」省議 員游錫堃、謝三升、蘇貞昌，以台灣省政府編列超額預算違憲為由，發動「黨外」16 位省議 員宣布集體辭職，此事被稱為省議會「霧峰事件」，引起輿論熱烈討論，一個月後只有游、謝、
蘇三人堅持辭職，但台灣省政府的適法性問題遭到突顯，為日後「地方自治法制化」的推動 產生了關鍵性作用。158
台灣省長民選產生後，省府定位由以往的合議制改為首長制，組織規程隨之調整，過去 的「省府委員」改稱「省政委員」，但是否仍舊以政務官職等任用？引發爭議的主戰場已由過 去的省議會，轉移到考試院和行政院之間。
夏珍(1998)指出，當時的銓敘部長關中依據「省縣自治法」第三十五條規定指出，「省政 委員」並非省政府一級機關首長，不能以「比照簡任第十三職等」方式任用，但「台灣省政 府組織規程」卻將其列為「比照簡任第十四職等」，不僅不妥當，而且有名額超編之虞，因此 考試院可能難以備查「台灣省政府」組織規程。此事還被省議員引喻為宋、關之間的「瑜亮 情結」再現。關中本人不承認有這樣的問題，他強調，只是就法論法提出他的「見解」。但宋 楚瑜本人則不接受關中的「見解」，他向省議員表示，一、省政府組織規程已送行政院備查通 過，甚至連省政委員比照簡任第十四職等的薪水都發了，省政府絕對沒有違法之虞；二、銓 敘部長的意見不代表考試院的意見，備查省政府組織規程的是考試院，而非銓敘部；三、省 府委員過去的貢獻有目共睹，應該受到應有的尊重。「省政委員」職等認定的爭議，經過多次 來回拉鋸角力後，最後照案通過，爭議暫時平息。159
上述「省縣自治法」第三十五條以及「直轄市自治法」第三十條規定，省(市)政府設置 副首長的規定，並沒有在縣(市)政府和鄉(鎮、市)公所層級一體適用。換言之，自 1950 年舉 行第一屆縣市長選舉以來，縣(市)長只能帶一名機要秘書上任的情形，在「地方自治法制化」
後，仍然沒有改善。俗話說：「鐵打的營盤，流水的官兵」，縣(市)長有任期限制，上任後 必須兢兢業業尋求表現，才有可能得到選民青睞，得以競選連任成功，但只能連任一次，不 能久居其位；反觀縣(市)政府的公務人員，除了約聘僱人員外，都受到國家法令保障，不能 無故開革或調動。相形之下，縣(市)長只能帶一名機要秘書上任，在將帥不相識的情形下，
有如盲人騎瞎馬，縣(市)政府的公務人員是否願意聽從縣(市)長指揮辦事？不無疑問。遑論 推動政務，為民服務？縣(市)長已經如此，鄉(鎮、市)長就更別提了，難怪台灣地方自治實 施五十年來，除了選舉普及和教化民眾的功能外，很難看到具體成效。為什麼立法院制定「省 縣自治法」時，對於縣(市)政府和鄉(鎮、市)公所，不能比照省(市)政府編制，給予設置副 首長的空間，實在令筆者百思不解。這也正是紀俊臣對此現象的解讀，用「一針見血」的方 式形容，這是「重省(市)、輕縣(市)、無視鄉(鎮、市)」的原因所在。
http://subtpg.tpg.gov.tw/web-life/taiwan/9608/9608-05.htm
158 台中縣立港區藝術中心(2008)，《台灣省議會檔案史料展文案》，網址：
http://web.tcsac.gov.tw/ArtFormFile/file/台灣省議會檔案史料展文案.pdf
159 夏珍(1998)，《宋楚瑜中興紀事》，台北：時報，頁 122-123。
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貳、「未先行政區域重劃，就現狀進行省(市)長民選」的原因
由於台灣省政府的存廢爭議在「國是會議」後餘波盪漾，當時國民黨的政策傾向是保留 省政府，在行政區域重劃後，進行省(市)長民選以落實地方自治精神。再加上第二屆國民大 會代表選舉結果，國民黨掌握四分之三以上席次，要落實上述政策主掌顯然是輕而易舉，當 時內政部早已規劃了一省三市或多省多市的行政區域重新劃分方案，為什麼沒有先推動行政 區域重劃，就直接進行了「省(市)長民選」的原因何在呢？筆者認為，事實上，跟國民黨內 中生代的權力競逐有直接的關係。
夏珍(1998)表示，根據宋楚瑜的說法，當時他並不想參選省長，他認為，既然即將總統 直接民選，行政區域重劃又在討論中，基於台灣省跟中華民國有效管轄範圍的領土和人口重 疊性太高的事實，如果總統要開放民選，是不是省長就不必選了？畢竟蔣經國總統在世時，
從來沒有想過總統選舉會改為直接民選，當時最大的政治改革就是省市長民選，但政治形勢 改變後，改革進程當然要隨之調整，就像本來只要整修客廳，後來計畫改變，準備拆掉房子 重建，「難道還要把客廳整修好了再拆房子嗎？」
但當時行政院方面的考慮是，如果立法院多數意見是省(市)長民選應如期舉行，但行政 區域重劃又曠日廢時，如何重劃又很難在短時間內形成共識。再加上當時北、高兩縣都是民 進黨執政的第一個任期，時任內政部長的吳伯雄認為，合併大台北和大高雄的最佳時機，應 該是北高縣市的執政黨同為國民黨時，這個政治現實不能不考慮，把這些因素綜合來考量，
等到行政區域重劃後再來舉行省(市)長民選，恐怕遙遙無期，因此是否就現狀來舉行選舉，
就成為不得不然的選項。只是國民黨高層首長沒有料到，不但北高兩縣都無法在 1997 年底收 復，連 1994 年底的省(市)長選舉，連台北市都丟了。
上述這些政治利害的盤算和考慮，還是不能迴避當事人自己的意圖。時任內政部長的吳 伯雄積極透過主管民間團體的機會，全方位跟民間社團互動，從餐會、大會、剪綵到活動的 積極參與，已經讓社會各界矚目，到底是吳伯雄或宋楚瑜代表國民黨競選省長？吳伯雄心中 雖然有警覺，但他還是在理性邏輯的推演下，相信宋楚瑜應該不至於投入台灣省長的選舉，
宋楚瑜應該只是把省主席應該做的事情做好而已。
由於行政院在 1993 年 4 月 29 日的院會，通過「省縣自治法」和「直轄市自治法」草案，
省主席宋楚瑜向省議會提出的施政報告也說：「眾所矚目的省長民選問題，中央已初步決定於 八十三年(1994 年)底辦理，俟省縣自治法草案完成立法程序，並配合修正相關法規後，省府 即據以規劃辦理各項選務，以迎接省長民選時代的到來。此一新情勢的發展，關係未來省政 及地方自治甚鉅，省府一定密切注意，隨時提供中央參考的意見。」
同一時間，曾經說過：「台灣只剩下阿里山，我也要參選省長」的內政部長吳伯雄，儘管 當初未能爭取到省主席一職，其動向在立法院還是備受矚目。對比吳伯雄的公開表白心意，
以及前任省主席連戰在省議會的婉轉答覆「一切要看中央和黨的指示」，宋楚瑜面對外界的詢
問，簡直無處可逃，再加上省議員們反覆在「末代」上做文章，讓他苦不堪言。
此刻的宋楚瑜，和過去的連戰一樣，除了靜待中央和黨的安排之外，別無他途。但「末 代」的急迫感，彷彿壓在他心頭的一塊搬不走的大石頭；對於當初請纓南下省府的決定，他 從不後悔。據宋楚瑜回憶，其實早在他還是黨副秘書長時，有一次跟李登輝在官邸的私下談 話，討論到若干地方問題時，剛接任總統的李登輝就和他提起：「其實你也可以去當省主席。」
這句話讓宋楚瑜當場有點錯愕，也沒有想到自己可能走上這條路，當時他只向李登輝表示：
「做省主席，我一點經驗也沒有。」李登輝聽了沒說什麼，只是笑笑地告訴宋楚瑜：「你不要 以為這個職務不重要，有過地方的歷練，以後思考問題會更周延。」揆諸李登輝主政時代拉 拔連戰的模式，確實也透露出李登輝對人事布局的若干脈絡。160關於李登輝總統的人事布局，
黃昆輝在受訪時，也有類似的看法。161
黃昆輝在受訪時，也有類似的看法。161