第二章 「台灣民主化」促使「台灣地方自治民主化」
第三節 「台灣地方自治民主化」的「制度變遷」
二戰結束，台灣主權改變，從國府接受台灣、播遷來台，「台灣地方自治民主化」的「制
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度變遷」，依序經過「台灣省行政長官公署」時期、國府遷台後以行政命令規範時期、「省縣 自治法」和「直轄市自治法」時期、「地方制度法」時期、增訂「準直轄市」條款、增訂「行 政區劃」條款、縣市合併改制升格直轄市等時期，分別說明如下：
壹、「台灣省行政長官公署」時期
1945 年 10 月 25 日上午 10 點，台灣省行政長官陳儀代表盟軍在台北公會堂舉行受降典 禮，正式接收台灣後。12 月 6 日，「台灣省行政長官公署」訂定「台灣省各級民意機關成立 方案」，做為各級民意機關成立的依據，規定由台灣民眾直接選舉鄉鎮縣轄市區民代表，組 成鄉鎮縣轄市區民代表會後；由鄉鎮縣轄市區民代表會選舉各縣市參議員後，組成各縣市參 議會；由各縣市參議會選舉台灣省參議員後，組成台灣省參議會。1946 年 5 月 1 日，台灣 省參議會正式成立後，上述工作正式完成。因應「制憲」需要，台灣省參議會在 1947 年 10 月 31 日，選出 18 名制憲國代，前往南京參加制定「中華民國憲法」
以上所述是「行憲」前，「台灣省行政長官公署」在台灣推行的地方制度。這種以人民直 選最基層的民意代表後，再以間接選舉方式，產生上一級民意機關的作法，跟日後的「中華 民國憲法」規定的監察委員產生方式相同，但 1992 年「修憲」時，在「憲法增修條文」已經 廢止上述規定。不過上述規定與「中華人民共和國」現行的「全國人民代表大會和地方各級 人民代表大會選舉法」109內容相同。
上述「台灣省行政長官公署」在台灣推行的地方制度，隨著「二二八事件」發生，國防 部長白崇禧奉命來台「宣慰」，返回南京述職，建請蔣介石總統在台灣實施地方自治。隨著國 共內戰失利，國府播遷來台後，以行政命令為依據，在台灣推動地方自治而走入歷史，迄今 只有村里長和鄉鎮縣轄市民代表選舉繼續實施。
貳、國府遷台後以行政命令規範時期
一、時間：1947 到 1994 年。
二、法令依據：
(一)動員戡亂時期臨時條款 (二)省政府組織法
109 「中華人民共和國」「全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法」，網址：
http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/39838/39842/2947944.html。，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。
1. 台灣省政府委員會議事規則 2. 台灣省政府合署辦公施行細則110 (三)台灣省臨時省議會組織規程 (四)台灣省臨時省議會選舉罷免規程 (五)台灣省議會暫行組織規程
(六)台灣省各縣市實施地方自治綱要 1. 台灣省各縣市政府組織通則 2. 台灣省各縣市組織規程準則111 (七)台北市各級組織及實施地方自治綱要 (八)高雄市各級組織及實施地方自治綱要 (九)戰地政務委員會條例
1. 金門戰地政務委員會 2. 馬祖戰地政務委員會 三、制度特徵：
(一)省(市)半自治，省(市)政府首長由行政院派任，省(市)議會直接民選組成。省(市)政府定 位為行政院派出機關，省(市)議會定位為省(市)政府施政的諮詢機關，兩者不是機關對 立的監督制衡關係。
(二)縣(市)、鄉(鎮、市)自治，地方行政首長與地方民意機關以直接民選方式產生。地方民 意機關定期會開會時，地方行政首長須提出施政報告並率一級主管列席備詢。兩者以 機關對立的監督制衡關係運作。
(三)金馬地區不自治，設戰地政務委員會為最高決策機構，實施軍民一元化領導。
四、制度改變原因：
110 台灣省政府民政廳(1996)，《民政統計，第二十五期》。
111 台灣省政府新聞處(1995)，《台灣光復五十年專輯》。
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(一)蔣經國總統宣布，自 1987 年 7 月 15 日起解除戒嚴。李登輝總統連任後宣布，自 1991 年 5 月 1 日起終止「動員戡亂」，廢止「臨時條款」，實施「增修條文」，回歸憲政體制。
李登輝總統邀請朝野人士舉行「國是會議」尋求改革共識，透過「修憲」與「修法」， 落實「國是會議」共識，推動「地方自治民主化」。
(二)立法院以「增修條文」第十七條為法源，依循「中華民國憲法」第十一章地方制度規 定，採省市雙軌制原則，制定「省縣自治法」和「直轄市自治法」，推動地方自治法制 化，金馬地區終止戰地政務。
參、「省縣自治法」與「直轄市自治法」時期
一、時間：1994 到 1998 年。
二、法令依據：
(一)中華民國憲法增修條文 (二)省縣自治法
1. 台灣省政府組織規程 2. 台灣省議會組織規程 3. 縣市政府組織規程準則 4. 縣市議會組織規程準則 5. 鄉鎮市公所組織規程準則 6. 鄉鎮市民代表會組織規程準則
(三)直轄市自治法
1. 台北市政府組織規程 2. 台北市議會組織規程 3. 高雄市政府組織規程 4. 高雄市議會組織規程
三、制度特徵：
(一)省(市)、縣(市)、鄉(鎮、市)自治，地方行政首長與地方民意機關以直接民選方式產生。
地方民意機關定期會開會時，地方行政首長須提出施政報告並率一級主管列席備詢。
兩者以機關對立的監督制衡關係運作。
四、制度改變原因：
(一)李登輝總統當選第一屆民選總統後，邀請朝野人士舉行「國家發展會議」尋求改革共 識，透過「修憲」與「修法」，落實「國家發展會議」共識，繼續推動「地方自治民主 化」。
(二)為落實「國家發展會議」共識，停止國大代表、台灣省長、台灣省議員、鄉鎮市長、鄉 鎮市民代表等五項選舉，國民大會「修憲」，保留省政府為行政院派出機關，停止台灣 省自治。
(三)立法院以「增修條文」為法源，制定「地方制度法」，廢止「省縣自治法」和「直轄市 自治法」；制定「台灣省政府組織功能業務調整暫行條例」，推動「台灣省政府精簡作 業」，繼續推動「地方自治民主化」。
肆、「地方制度法」時期
一、時間：1998 到 2007 年。
二、法令依據：
(一)中華民國憲法增修條文
(二)台灣省政府組織業務功能調整暫行條例 (三)地方制度法
1. 台北市政府組織自治條例 2. 台北市議會組織自治條例 3. 高雄市政府組織自治條例 4. 高雄市議會組織自治條例 5. 縣市政府組織自治條例準則
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6. 縣市議會組織自治條例準則 7. 鄉鎮市公所組織自治條例準則 8. 鄉鎮市民代表會組織自治條例 三、制度特徵：
(一)直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)自治，地方行政首長與地方民意機關以直接民選方式產生。
地方民意機關定期會開會時，地方行政首長須提出施政報告並率一級主管列席備詢。
兩者以機關對立的監督制衡關係運作。
(二)行政院根據「地方制度法」和「台灣省政府組織功能業務調整暫行條例」，訂定「台灣 省政府組織規程」和「台灣省諮議會組織規程」，推動「台灣省政府精簡作業」。 四、制度改變原因：
(一)2000 年總統大選，第一次政黨輪替，陳水扁總統在中部地區設置「第三個直轄市」政 見，因台北縣長蘇貞昌反對，並以辭職相脅而胎死腹中。
(二)2007 年 6 月，台北縣長周錫瑋成功遊說立法院修改「地方制度法」第 4 條和第 7 條，
增訂「準直轄市」條款，順利讓台北縣升格。
伍、「地方制度法」增訂「準直轄市」條款
一、時間：2007 到 2010 年。
二、法令依據：
(一)中華民國憲法增修條文 (二)地方制度法
1. 第 4 條 2. 第 7 條 三、制度特徵：
(一)自 2007 年 10 月 1 日起，台北縣適用「地方制度法」的「準直轄市」條款後，年度總 預算規模由現行約新台幣 750 億元，倍增為新台幣 1,500 億元，財政規模僅遜於台北
市，台北縣基礎建設可望有效改善。
四、制度改變原因：
(一)2008 年總統大選，第二次政黨輪替，馬英九總統推動行政區域重新調整，內政部積極 推動「三都十五縣」政見的落實，有 6 縣市自 2010 年 12 月 25 日改制為 5 直轄市。
陸、「6 縣市合併升格改制為 5 直轄市」時期
一、時間：2010 到 2014 年。
二、法令依據：
(一)中華民國憲法增修條文 (二)地方制度法
1. 第 7-1、7-2、7-3 條 2. 第 24-1、24-2、24-3 條 3. 第 40-1 條
4. 第 58-1 條 5. 第 83-1 條 三、制度特徵：
(一)立法院於「地方制度法」增訂第 7-1、7-2、7-3 條，做為「行政區劃」依據，讓縣(市) 合併升格直轄市有法律程序可依循。
(二)立法院於「地方制度法」增訂第 24-1、24-2、24-3 條，做為各級地方自治團體成立區 域合作組織，進行「府際合作」的法律依據。
(三)立法院於「地方制度法」增訂第 40-1 條，做為縣(市)合併升格直轄市的總預算案處理 依據。
(四)立法院於「地方制度法」增訂第 58-1 條，做為鄉(鎮、市)改制為區後，原鄉(鎮、市) 民代表由直轄市長聘任為區政諮詢委員的法律依據。
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(五)立法院於「地方制度法」增訂第 83-1 條，做為受到縣(市)合併升格為直轄市的民選地 方公職人員任期調整的法律依據。
(六)桃園縣適用「準直轄市」條款 四、制度改變原因：
(一)2014 年 1 月 14 日，立法院於「地方制度法」增訂 83-2、83-3、83-4、83-5、83-6、
83-7 條，賦予直轄市山地原住民區實施自治之法源依據及權限。
柒、「16 縣市與 6 直轄市」時期
一、時間：2014 年以後。
二、法令依據：
(一)中華民國憲法增修條文 (二)地方制度法
1.第 83-2、83-3、83-4、83-5、83-6、83-7 條 三、制度特徵：
(一)桃園縣升格為第 6 個直轄市，台澎金馬地區的第一級地方政府為「16 縣市與 6 直轄 市」。
(二)為保障原住民自治，立法院於「地方制度法」增訂 83-2、83-3、83-4、83-5、83-6、
83-7 條，賦予直轄市山地原住民區實施自治之法源依據及權限，於 2014 年 11 月 29 日「九合一」選舉進行改選。
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