召開「國是會議」凝聚改革共識

以下關於「召開『國是會議』凝聚改革共識」的說明，資料來源主要根據《維基百 科》、《國是會議會議實錄》(1990)和《第一屆國民大會第二次臨時會會議實錄》(1991)而 來，說明如下。

第一屆國民大會第八次會議閉幕後，李登輝總統指派總統府秘書長蔣彥士為「國是會議 籌備委員會」召集人，於 1990 年 4 月 2 日成立籌備委員會秘書處，進行籌備工作。

壹、「國是會議」的召開

1990 年 5 月 20 日，李登輝總統宣誓就職後，回應「野百合學運」要求，經過將近三個 月的籌備策劃，於 6 月 28 日在台北市圓山飯店召開「國是會議」，邀請國、民兩黨為主的朝 野領袖共 150 人與會，以解決重大憲政爭議，但實際簽到出席人數只有 142 人。

這次的「國是會議」，是以當前國人最關注的兩個問題─如何「健全憲政體制」與「謀求 國家統一」為研討範圍，同時分為「國會改革」、「地方制度」、「中央政府體制」、「憲法(含臨 時條款)修訂方式」、「大陸政策與兩岸關係」等五項相關的議題進行分組，以及六天會期的熱 烈討論，「國是會議」在 7 月 4 日順利結束閉幕。¹³⁷

受邀出席人士分為五組，每一分組均針對以上五項議題進行討論，最後總結報告是：「終 止動員戡亂時期」、「回歸憲法」、「廢止《動員戡亂時期臨時條款》(以下簡稱《憲法臨時條款》)」、

「修憲採取一機關兩階段方式」、「修憲以《中華民國憲法增修條文》(以下簡稱《憲法增修條 文》)名之」等共識。¹³⁸

跟本研究主題有關的「地方制度」，在《國是會議實錄》的分組會議紀錄中，可以看到分 散在五個分組當中的朝野人士，各有立場的激烈攻防，但根據「國是會議」的議事規則，各 分組經過熱烈發言與討論後，除了依據各出席代表的發言紀錄外，並且參考具名問卷意見統 計資料後，將各分組意見整理為會議記錄後，統一向全體會議報告後，再整理為總結報告，

以下是「地方制度問題」議題總結報告的內容：「

我國憲法第十章規定「中央與地方權限」，第十一章規定「地方制度」，對於中央與地方 之權限及地方自治體制都有明文的劃分與規定，並以制定「省縣自治通則」為地方自治的法 源，然後制定省、縣自治法，以實施地方自治。但行憲未久，政府即因中共叛亂而播遷來台，

至今尚未完全依憲法實施，卻以「台灣省各縣市實施地方自治綱要」等行政命令，實施地方 自治制度，與憲法有關規定頗有差距。社會各界對此多有批評與爭議，形成當前憲政改革之

137 國是會議實錄編輯小組(1990)，《國是會議實錄》，〈蔣彥士：序言〉，台北：總統府。

138 維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 國是會議，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。

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最基本問題，因而本次國是會議將「地方制度問題」列為五大議題之一。

國是會議五個分組對「地方制度問題」的討論，大體上都針對地方自治體制、權限、組 織各方面的缺失，提出改革的主張。綜合五個分組及全體會議之出席人發言內容，主要可分 為(一)地方制度合憲化與法制化問題；(二)行政區域重劃問題；(三)地方首長民主化問題；

(四)地方自治權問題；(五)鄉鎮市自治問題。

對於此等問題的討論，與會出席人雖有重點與角度的不同，但對地方自治之法制化、民 主化、自主化，則獲有高度的共識。為改進地方制度問題理論與實際的空前大結合，且亦深 符民意，對將來地方自治的推展，具有積極意義。

現在將五個分組及全體會議中各出席人的意見，整理做總結報告如下：

一、地方制度合憲化與法制化的問題

多數出席人在五個分組中，對目前中央、省、縣(市)、鄉鎮(市)四級制的疊床架屋，自 上而下的層層節制，中央政府以行政命令限制地方自治權的情況，都表示不滿。一致主張地 方制度應予合憲化與法制化，但對於實施的方式則有四種不同的主張：

(一)主張凍結憲法中第十一章「地方制度」的若干條文規定，在修憲時另訂條文授權立法院 另訂「國家統一前(或自由地區)省縣地方制度條例」，逕行選舉省長籍省議員，組織省政府及 省議會。

(二)主張回歸憲法，由立法院制定「省縣自治通則」，由省召開省民代表大會，制定省自治法，

選出省長及省議員，組織省政府及省議會。

(三)主張修憲或以附加條款方式規定「省之內閣制」，或實施聯邦制。

(四)主張不能回歸憲法，必須徹底修訂憲法，循制憲方法，以台灣本身發展為依據，實行地 方自治。

這四種不同主張所具有的共同點，是使地方自治從目前服膺於中央政府指令下的行政機 關轉為建立於法制的自治機關。

二、行政區域重劃問題

五個分組的出席人多認為目前省與中央的單一關係應予改善，可以國土重劃的方法，將 行政區域變更，由此可擴大以省為最高自治單位的地方自治範疇，也可避免產生省長民選與 總統間的民意基礎爭議問題。

對於行政區域的重劃，多數出席人的意見主要的有「多省制」與「多市制」的分別，有

主張增設省而維持目前兩直轄市者，有主張增設直轄市而維持目前台灣省一省者。而增設省 的多少，則有由二個省到六個省的不同，增設的省應怎樣命名，以及增設院轄市的數目，意 見也不盡一致。「多省制」的主張，所持理由是既可不違背憲法規定的原則與精神，且可解決 目前太過中央集權的弊病。但主張「多市制」的出席人則指出，多省制有諸多可顧慮的地方，

基本上台灣幅員不大，多設省將使資源分配扭曲，缺乏行政效率，增加支出，加重人民負擔，

更易引起統獨意識紛擾，導致海峽兩岸關係緊張。

也有出席人主張將台灣劃為多個行政區或地區建設委員會。但不論主張「多省制」或主 張「多市制」，出席人多認為台灣或台灣省的名稱，不宜廢除，台灣的發展，已在國際間建立 良好的「台灣模式」，對大陸同胞也有號召力，所以，應予以維護，不宜在地方制度改革中消 失。

在行政區域重劃的討論中，省應否虛級化的問題，也在多省或多市的不同意見中表現出 來，有些出席人認為如多設置省，則省的幅員縮小，省不必虛級化；主張「多市制」者則認 為大都會區全部規劃後，省可虛級化。

三、 地方首長民主化問題

這是全體出席人共識性最高的問題，大家一致認為省市長民選是地方自治民主化的主要 內涵，唯有省市長民選，方能經由地方自治首長的民主化落實地方自治民主化。所以，省市 長民選為民意歸趨，不可抗拒，應經由法制化途徑，制定省自治法、直轄市自治法，實施民 選。

不過，也有出席人認為省長應由行政院長提名，經省議會同意後任命，省長並應具省議 員身分。因為如總統直選，則單一省長民選有可顧慮之處，應在採取「多省制」或「多市制」

後，使省之幅員縮小後，開放省長民選。

四、 地方自治權問題

這問題所獲得全體出席人的共識性也很高，出席人們多強調當前地方制度問題的癥結，

即在於「地方無權無錢」，故應通過法制化，以確定地方自主權。

落實地方自主權的作法，出席人多認為應使地方政府享有更多的人事權、財政權、警察 權及教育權，俾使權力由中央推向地方。但亦有出席人認為警察權仍宜由省統一指派，以適 應全省連貫作業要求，教育權也應該全國統一。

財政權的劃分，尤受到出席人的重視。大多數出席人主張現行「財政收支劃分法」應予 檢討修正，將中央與地方政府財政收支重新合理分配，但亦有出席人認為修正「財政收支劃 分法」，仍無法解決問題，應利用行政區域的調整配合統籌的補助，由省補助財源困難的地區；

教育文化支出亦不必做成必須佔預算總額硬性比例的規定，由中央及省共同負擔，或授予地

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方調整稅率的權力。

地方自主權的確立，出席人強調應予法制化，以法律定之，不可以行政命令行之，在修 憲時授權立法院制定省縣制度條例，或設立憲法法院，解決中央權限與地方權限的衝突。

五、 鄉鎮市自治問題

對於鄉鎮(市)的自治地位，大多數出席人認為依憲法精神而言，鄉鎮(市)並非地方自治 單位，尤其選舉弊端叢生，應予廢除，或將鄉鎮市長改為官派，不民選，村里長則予以取消。

此問題牽涉地方自治的層級，大部分出席人主張以省、縣(市)二級制為宜，廢止鄉鎮(市) 公法人地位，減少行政層級，緩和地方派系爭執，但也有維持現狀的主張。

廢除鄉鎮(市)級之主張，牽涉地方自治層級，如採省、縣二級制者，亦主張鄉鎮(市)長 改為官派，廢除鄉鎮(市)民代表會；另外，也有主張省府虛級化，廢省保留縣、鄉鎮(市)二 級的意見。

以上五項有關地方制度問題的討論，都發生法制化的時間問題，如制定「省縣自治通則」

或授權立法院制定有「省縣(市)自治條例」，實施省市長民選等等，或在八十年底前達成；有 的出席人則認為在八十一年底前辦理地方自治首長民選，以配合中央民意代表的選舉。

以上的報告，係就多數出席人在五個分組及在全體會議中發言的概要，作綜合性、歸納 性的總結，至於一、二位出席人較單獨的意見則未能涵蓋。

一般的說，全體出席人在地方制度的法制化、民主化、自主化的方向與原則上都有共識，

歧異的意見多屬執行的、技術性的、或作法上的。綜合或歸納多數出席人的意見，可以作成 如下的幾項共識：

(一)省以下的各級機關形式上雖稱實施地方自治，實則中央政府統治權遠超過地方自治權，

即連憲法所規定的省、縣(市)教育、警衛、人事等事權，均未能充分實施，縣自治情形也是 如此。這種地方自治的現狀，應予改進，回歸憲法或授權立法院立法，甚至循制憲方法達成 改革均可。

(二)地方自治應以民選、自主為基本要求，應依據台灣目前發展，兼顧憲法體制及實際情況，

將國家主權與國內行政的需求作合理的統合。

將國家主權與國內行政的需求作合理的統合。