台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點

全文

(1)國立臺灣師範大學政治學研究所博士學位論文. 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點. 指導教授：曲兆祥博士. 研究生：劉坤鱧. 中華民國 104 年 7 月.

(2) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. Thesis：A Study of Taiwan Local SelfGovernment Democratization from the Perspective of Historical Institutionalism. Advisor：Chu, Chao-Hsiang Ph.D.. Graduate Student：Liu, Kun-Li. July, 2015. Taipei, Taiwan, Republic of China.

(3) 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點。畢業時間：2015 年(103 學年度第二學期博士學位) 研究學生：劉坤鱧. 指導教授：曲兆祥博士. 論文摘要： 1949 年，內戰失利，國民黨政府播遷來台，長期實施軍事戒嚴威權統治，「黨外」人士為推動「台灣民主化」而長期抗爭，最後在美國壓力下，蔣經國總統在 1987 年 7 月 15 日宣布「解嚴」，解除黨禁、報禁，並開放大陸探親。 1988 年 1 月 13 日，蔣經國總統過世，李登輝總統繼任，因為「萬年國會」藉機修憲擴權，引發「野百合學運」抗爭，改變「台灣民主化」的「制度選擇」方向。李登輝總統主政期間，先後召開了「國是會議」和「國家發展會議」，邀請朝野領袖與會以凝聚改革共識，這種「體制外的政治協商」先行，再進行「體制內的修憲修法」的作法，依序完成了「終止動員戡亂」、「制定增修條文」、「國會全面改選」、「總統直接民選」等民主化指標。地方自治是組織地方政府的方式之一，實施地方自治必須具備「在憲法及法律授權下，依法劃定國家領土的一部分，在上級政府的指揮監督下，依法選舉地方公職人員，以地方的資源處理地方事務，並且受上級政府委託辦理委辦事項」等條件，「台灣民主化」次第完成的過程中，「台灣地方自治民主化」亦隨之落實，依序完成了「地方自治法制化」、「省(市)長民選」、「政府再造」的「精省作業」、增訂「準直轄市」條款、增訂「行政區劃」條款，「縣市改制升格直轄市」等目標。因此，「台灣民主化」的「制度選擇」，決定「台灣地方自治民主化」的「制度變遷」。本文擬從「歷史制度主義」觀點，分析《台灣民主化》對《台灣地方自治民主化》的影響，並嘗試回答下列三個問題：一、「台灣民主化」動力和模式的內容為何？二、在「台灣民主化」過程中，主要行動者的決策思維對制度選擇的影響。三、「台灣民主化」的「制度選擇」影響「台灣地方自治民主化」的「制度變遷」的內容為何？研究發現，「台灣民主化」不是完成式，而是進行式；在「台灣民主化」過程中，已建立「憲政民主」和「定期改選」的形式條件，朝向「善治」和建立 I.

(4) 「關鍵績效指標」方向努力。「台灣地方自治民主化」不是完成式，也是進行式；在「台灣地方自治民主化」過程中，已建立「地方自治法制化」和「定期改選、機關對立、分權制衡」的形式條件，朝向「跨域治理」和鼓勵「區域合作」的方向努力。. 關鍵詞：台灣民主化、台灣地方自治民主化、歷史制度主義、制度選擇、制度變遷. II.

(5) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis：：A Study of Taiwan Local Self-Government Democratization from the Perspective of Historical Institutionalism Student：Liu, Kun-Li. Advisor：Chu, Chao-Hsiang Ph.D.. Abstract： After being defeated in civil war, the KMT government retreated in 1949 to Taiwan, promulgated the "Order of Martial Law", and ruled by the law for more than 38 years. At that time, non-Party democrat kept fighting for Taiwan democratization, the martial law was finally lifted by the President Chiang Ching-kuo on July 15, 1987 under the pressure imposed by America, and the following were a series of deregulations which included lifting the ban on newspaper publications, political parties and allowing people to visit relatives on the mainland. On January 13, 1988, the President Chiang Ching-kuo died at the age of 78, Lee Teng-hui succeeded as president. Due to the non-reelection Congress intended to extend power by amending the constitution, students from universities gathered at Memorial Square to sought direct elections of president and vice president and new popular elections for all representatives in the National Assembly, which was called “Wild Lily student movement”. The demonstration altered the direction of “Taiwan democratization” and “institutional choice”. During the term of office, in order to condense the common sense of reform, Lee Teng-hui invited the ruling and opposition party leaders to participate the “National Affairs Conference” and “National Development Conference”. Through the approach from "political consultations outside the system," to "constitutional amendment to amend the law in the system" , Lee sequentially completed some index of democratization, such as "termination of Communist Rebellion", "enactment of the Amendment of the Constitution ", " complete re-election of national legislature," " direct election of president and vice president, "and so on. Local self-government is one of the ways to organize local governments. To implement local self-government should meet the following conditions: being authorized by constitution and law to delimit territory; electing the representatives in the National Assembly under the control and supervision from higher level of governments; using local resources to deal with local affairs; accepting the delegation coming from higher level of governments. “Taiwan local self-government democratization” was gradually carried out in the perfecting process of “Taiwan III.

(6) democratization”. Legalization on local self-government, popular election of province governor and mayor, streamlining the province to rebuild government, uploading of “quasi-direct-controlled municipality” clause, “administration division” clause, and “reorganization of counties upgraded as special municipalities” are the accomplishments. Hence, the “institutional choice” about “Taiwan democratization” decided the “institution change” about “Taiwan local self-government democratization”. This thesis will use the perspective of historical institutionalism to analyze the effects of the “Taiwan democratization” imposed to “Taiwan local self-government democratization”, and try to answer the following questions: 1. What are the power and types of “Taiwan democratization”？ 2. To analyze the effects of thinking of the main decision makers in “Taiwan democratization” progress. 3. What are the effects of the “Taiwan democratization” imposed to “Taiwan local self-government democratization”？ The answers of above questions through research are that the “Taiwan democratization” is not “perfect tense” but “perfect tense”. We had made the constitutional democracy and periodical re-election institutions. We effort to create “good governance” and “key performance indicators”now. The “Taiwan local selfgovernment democratization” is not “perfect tense” but “perfect tense”, too. We had made the rule of law, institutionalized, periodical re-election, check and balance institutions. We effort to create “across boundary governance” and “regional cooperation”.. Keywords：Taiwan democratization, Taiwan local self-government democratization, historical institutionalism, institutional choice, institution change. IV.

(7) 目次第一章導論------------------------------------------------------------------------------------1 第一節第二節第三節第四節第五節. 研究動機與目的---------------------------------------------------------------1 研究範圍與方法---------------------------------------------------------------2 研究創新與限制---------------------------------------------------------------4 文獻回顧與內容分析---------------------------------------------------------5 分析架構與圖示--------------------------------------------------------------36. 第二章「台灣民主化」促使「台灣地方自治民主化」-----------------------------39 第一節第二節第三節. 推動「台灣民主化」的努力-----------------------------------------------39 台灣民主化「模式」與「制度選擇」-----------------------------------74 「台灣地方自治民主化」的「制度變遷」-----------------------------77. 第三章從「解嚴」到召開「國是會議」-----------------------------------------------85 第一節第二節第三節. 蔣經國總統過世前的「民主化」進程-----------------------------------85 李登輝總統繼任後的「民主化」進程-----------------------------------95 召開「國是會議」凝聚改革共識---------------------------------------100. 第四章從國會全面改選到完成地方自治法制化------------------------------------109 第一節第二屆國民大會完成第二階段「修憲」------------------------------109 第二節第二屆立法院完成「地方自治法制化」------------------------------116 第三節舉行省(市)長民選----------------------------------------------------------119 第五章從「省(市)長民選」到召開「國家發展會議」---------------------------125 第一節第二節第三節. 「葉爾辛效應」-------------------------------------------------------------125 總統直接民選----------------------------------------------------------------128 召開「國家發展會議」----------------------------------------------------131. 第六章從推動「精省作業」到增訂「準直轄市」條款---------------------------139 第一節第二節第三節. 推動「精省作業」---------------------------------------------------------139 陳水扁總統「三個第三」政見的落實---------------------------------147 增訂「準直轄市」條款---------------------------------------------------152 V.

(8) 第七章從增訂「行政區劃」條款到縣市合併升格直轄市-----------------------161 第一節第二節第三節. 馬英九總統「三都十五縣」政見的落實-----------------------------161 增訂「行政區劃」條款做為縣市合併升格直轄市的依據--------171 三大生活圈七大區域的地方新局--------------------------------------180. 第八章結論--------------------------------------------------------------------------------189 第一節第二節第三節. 「台灣民主化」對「台灣地方自治民主化」的影響--------------190 歷史制度主義觀點的分析-----------------------------------------------200 發現與展望-----------------------------------------------------------------205. 表次表 1-1 新制度論三大流派的比較研究----------------------------------------------------23 表 1-2 台灣民主化促使地方自治民主化-------------------------------------------------37 表 6-1 93-99 年度台北縣一般性補助款暨中央統籌分配稅款核定情形表------158 表 6-2 台北縣 90-99 年度預算編列情形表----------------------------------------------158 表 6-3 直轄市、省轄市及台北縣 96 年度享有基本支出比較表--------------------159 表 6-4 台北市、高雄市、台北縣，96-99 年度法定預算比較表------------------159 表 6-5 比照北、高兩市之新北市應有的預算規模表--------------------------------160 參考書目---------------------------------------------------------------------------------------209 附錄---------------------------------------------------------------------------------------------231 〈附錄一〉《第一次憲法增修條文》---------------------------------------------------231 〈附錄二〉《第二次憲法增修條文》---------------------------------------------------235 〈附錄三〉《第三次憲法增修條文》---------------------------------------------------239 〈附錄四〉《第四次憲法增修條文》---------------------------------------------------245 〈附錄五〉《第五次憲法增修條文》---------------------------------------------------253 〈附錄六〉《第六次憲法增修條文》---------------------------------------------------257 〈附錄七〉訪問施明德---------------------------------------------------------------------263 〈附錄八〉訪問朱高正---------------------------------------------------------------------271 〈附錄九〉訪問林濁水---------------------------------------------------------------------281 〈附錄十〉訪問許信良---------------------------------------------------------------------289 〈附錄十一〉訪問黃昆輝------------------------------------------------------------------295 〈附錄十二〉訪問宋楚瑜------------------------------------------------------------------301 〈附錄十三〉訪問廖了以------------------------------------------------------------------319. VI.

(9) 第一章導論. 第一章導論第一節研究動機與目的有別於君主專制傳統的統治方式，民主政治的雛型在台灣的出現，以日據時期的 1935 年舉行的「台灣市會街庄協議會員選舉」為開端，上述選舉在日本總督府規劃下，官派跟民選席次各佔一半，而且對選舉人設有性別和財產的限制，規定年滿 25 歲的男性，年納稅額五元以上者才有投票權，當時的 400 萬台灣民眾當中，符合資格的公民人數僅有 2 萬 8 千人，上述選舉的制度內涵和實施方式跟今天的民主憲政水準差距甚遠，但此為台灣史上的選舉濫觴。上述選舉在 1939 年續辦一次後，就因為二戰爆發而停辦1。 1945 年，二戰結束，台灣主權易手，國府成立「台灣省行政長官公署」並派兵接收台灣。1945 年 12 月 26 日，「台灣省行政長官公署」公布〈台灣省各級民意機關成立方案〉，規劃進行各級民意代表選舉。次年 2 月，在台灣舉行第一屆鄉鎮市區民代表選舉，約有 240 萬宣誓公民參與選舉，與日據時期相比，國府作法已有長足進步2。不幸的是，1947 年，台灣發生「228 事件」，國防部長白崇禧奉命來台「宣慰」，並權宜處理各種事務，親自阻止軍隊濫殺無辜，要求以公開審判為處理原則，拯救不少台灣仕紳，返回南京述職後，敦促蔣介石總統在戒嚴體制下頒布「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，於 1950 年在台灣舉行第一次縣市長選舉，為民主政治在台灣的實踐奠定基礎。 1987 年 7 月 15 日零時，蔣經國總統宣布台澎金馬地區解除實施長達 38 年的「戒嚴」，開啟「台灣民主化」。1988 年 1 月 13 日，蔣經國總統過世，李登輝總統繼任後，宣示繼續推動台灣民主化。李登輝總統主政 12 年間，依序成立「國家統一委員會」、制定「國家統一綱領」、制定「中華民國憲法增修條文」、宣告「終止動員戡亂」、廢止「動員戡亂時期臨時條款」後，推動修憲工作，完成「台灣民主化」的基礎工程。地方自治是組織地方政府的方式之一，實施地方自治必須具備「在憲法及法律授權下，依法劃定國家領土的一部分，在上級政府的指揮監督下，依法選舉地方公職人員，以地方的資源處理地方事務，並且受上級政府委託辦理委辦事項」等條件，在「台灣民主化」的基礎工程分期完成的過程中，地方自治也亦步亦趨地隨之而民主化。換言之，「台灣民主化」是自變項，「台灣地方自治民主化」是依變項；「台灣民主化」的「制度選擇」，決定「台灣地方自治民主化」「制度變遷」的內容。. 維基百科，http://zh.wikipedia.org/zh-tw/ 1935 年台灣市會街庄協議會員選舉，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。陳翠蓮，2013，《百年追求：台灣民主運動的故事，卷一：自治的夢想》，台北：衛城，頁 182-188。 2 維基百科，http://zh.wikipedia.org/zh-tw/ 台灣選舉，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。《台灣省行政長官公署公報》(1946)，卷 2 期 6，頁 7-8；轉引自：歐素瑛(2001)，《戰後台灣民主運動史料彙編(五)：地方自治與選舉》，台北：國史館，頁 17-19。 1 1.

(10) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點黃宗昊(2010)認為，「歷史制度主義」(historical institutionalism)的最大特色，就是在出自真實歷史的問題意識引導下，從事理論建構，並有伴隨而生的方法立論，這和量化研究與理性選擇制度主義由特定的方法與理論立場出發明顯不同。歷史制度主義的問題意識、方法立論和理論建構三者間嚴密結合成一整體，不僅可提供經驗研究充分的指引，而且透過理論與方法間的相輔相成、互相啟發，更是歷史制度主義不斷地發展前進的內生動力來源。3 「台灣民主化」過程的真實歷史以及它所影響的範圍、層面與內涵，是本研究的問題意識來源所在。筆者受到人力、物力、財力和研究能力的限制，無法在問題意識引導下，透過歷史研究途徑從事理論建構，藉由本研究描繪出「台灣民主化」過程的全貌及其影響範圍、層面與內涵。但筆者嘗試由「台灣民主化」影響「台灣地方自治民主化」的角度切入，梳理宏觀的結構對微觀的制度造成的影響，試圖證明兩者間的因果關係，比較「台灣民主化」過程跟其他「第三波」民主化浪潮下的新興民主國家的異同。因此，本研究擬從新制度論的「歷史制度主義」觀點，分析《台灣民主化的制度選擇》對《台灣地方自治的制度變遷》的影響，並嘗試回答下列三個問題：一、推動「台灣民主化」的動力和模式為何？二、在「台灣民主化」過程中，主要行動者的決策思維對制度選擇的影響。三、在「台灣民主化」的「制度選擇」下，「台灣地方自治」的「制度變遷」為何？. 第二節研究範圍與方法本研究的主題，適從蔣經國總統宣布解嚴，開啟「台灣民主化」後的台灣地方自治民主化為範圍，其他受「台灣民主化」影響的議題，因不在本研究範圍內，故加以割捨，不予討論。本研究的時間，從 1987 年 7 月 15 日零時，蔣經國總統宣布解嚴開始，持續到 2014 「九合一」選舉結束為止。但制度的形成與改變並非憑空創造，因此促使蔣經國總統宣布解嚴，也就是制度的改變原因，也在本研究的追溯範圍內。「方法論」(methodology)是二次戰後，行為主義興起，為了建構正確、有用的知識而形成，目的是讓學術社群用共同的方法、概念和價值來溝通，有助於知識的產出、交流和累積，其內容大致分為「研究價值」(value)、「研究途徑」(approach)和「研究方法」(method) 等三個層次。關於「研究價值」，已在上述的研究目的和動機做了說明。關於「研究途徑」，本研究擬以「歷史研究途徑」(historical approach)進行，因為此一 3. 黃宗昊(2010)，〈歷史制度論的方法立場與理論建構〉，《問題與研究》，第 49 卷，第 3 期，臺北：政治大學國際關係研究中心，頁 147。 2.

(11) 第一章導論「研究途徑」，重視長時間的、「縱向的」(vertical)「制度變遷」(instution change)；也重視階段性的、「橫向的」(horizontal)「制度選擇」(instution choice)，有助於回答本研究上述的問題假設。就時序而言，本研究的範圍自 1987 年 7 月 15 日「解嚴」後，迄今近 40 年的時間，必須了解促使「台灣民主化」以及持續「制度變遷」的動力來源；就結構而言，必須掌握「台灣民主化」不同階段的「制度選擇」內容，才能了解其對於「台灣地方自治」的「制度變遷」的影響。因此，本「研究途徑」結合了「縱向的」「制度變遷」與「橫向的」「制度選擇，將有助於回答，在動態的、持續進行的「台灣民主化」過程中，不同時期的改革，對「台灣地方自治民主化」造成什麼影響。關於「研究方法」，一般是指蒐集和處理資料的程序。社會科學的研究方法，從研究設計的性質和資料蒐集的程序來區分，可分為「非實驗性的方法」(non-experimental method)、「準實驗性的方法」(quasi-experimental method) 和「實驗性的方法」(experimental method) 等三種4。本研究針對「台灣民主化」對「台灣地方自治」的影響進行分析和討論，在研究性質上屬於「質化研究」，因此在「研究方法」的選擇，以「非實驗性的方法」為主。換言之，筆者在蒐集和處理資料時，對於研究對象，並未設定任何控制條件，而是以事實資料的蒐集來進行研究，具體內容分別說明如下：一、歷史研究法：美國政治學者賽特(Edward M. Sait)在 1982 年曾說：「歷史研究法是不可缺少的，它是辨別制度真正本質的唯一方法，也是瞭解制度形成的特定方式。」換言之，不瞭解一件事情的來龍去脈，無法瞭解歷史，不明白現況，更無法預測將來。運用歷史研究法回溯「台灣民主化」過程，有助於理解台灣地方自治的變遷內容。二、文獻分析法：筆者除了從報章、雜誌、論文、學術期刊、專門著作、國內外各大學圖書館等傳統管道進行資料搜集整理外，也透過互聯網從各種百科全書、國內外智庫等電子管道進行資料搜集的比對和更新，以具體掌握「台灣民主化」過程中，國內外媒體、學者和研究單位的不同主張、分析和論述，以了解其對「地方自治民主化」的「制度變遷」的影響，探討各種制度選擇的可能性。三、比較研究法：除了文獻的搜集、整理、分析外，筆者從「台灣民主化」過程中，不同階段的「制度選擇」進行比較分析，試圖從個體的、微觀的參與者的決策，檢視其對於整體的、宏觀的制度選擇的影響，進而掌握其對「地方自治民主化」的「制度變遷」的影響。進 4. 邱榮舉(2002)，《學術論文寫作研究》，台北：翰盧，頁 35。 3.

(12) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點行比較分析的目的，除了檢視理論的解釋功能，更希望能夠過理論和經驗的互動，累積知識產出，對學術研究有所貢獻。四、調查訪談法：針對研究主題及時間範圍，筆者訪問了實際的參與者，包括施明德、許信良、朱高正、林濁水、黃昆輝、宋楚瑜和廖了以等七位，分別從「台灣民主化」的不同階段，以親身參與的經驗作現身說法，讓理論與實務結合，讓筆者得以更準確地掌握台灣地方自治民主化的制度變遷，進行更深入的分析，對本土經驗研究貢獻綿薄心力。. 第三節研究創新與限制「台灣民主化」的研究，不論在圖書館查找，或透過互聯網進行搜尋，累計資料總數超過一百七十萬筆，讓人目不暇給，但因對象、研究者、立足點、研究方法、研究工具…等細節不同，結論就會不同。但這些汗牛充棟的資料中，從「國際關係」或「比較政治」的知識領域來分析「台灣民主化」，大多是以跨國研究做基礎，套用「大型理論」架構來做比較，研究「第三波」民主化的趨勢和各國情形的差異，進而推論新興民主國家政治轉型的變化。相反地，從「系統論」或「博弈論」來分析台灣「民主化」，則是套用「小型理論」架構來研究「政治轉型」，研究執政者和在野者在「民主化」過程中的博弈、攻防和階段性成果，套用其他國家的「民主化」經驗來推論新興民主國家政治轉型的結果。本研究的主題是《台灣民主化的「制度選擇」》對《台灣地方自治民主化的「制度變遷」》的影響，本研究的創新在於：不是套用「大型理論」架構，從「國際關係」或「比較政治」的角度，以跨國研究為基礎來分析「台灣民主化」；也不是套用「小型理論」架構，從「系統論」或「博弈論」的角度，分析研究執政者和在野者在「台灣民主化」過程中的博弈結果對「台灣民主化」的影響。而是筆者嘗試以「中層理論」(middle-range theory)架構的「新制度論」的「歷史制度主義」觀點為分析工具，從複雜的經驗現象做歸納，闡明「政治鬥爭是如何受到它得以在其中展開的制度背景的調節和塑造」，闡明「同一主題下的變化(台灣民主化)」，研究「創造歷史的人」和「歷史得以創造的環境」之間的互動，說明《台灣民主化的「制度選擇」》對《台灣地方自治民主化的「制度變遷」》的影響。本研究的主要限制有三，第一個是受到時間、空間與經費條件的限制，無法以量化的問卷調查方式，對「台灣民主化」制度選擇進行擴大對象的研究，也無法以質化的深入訪談方式，對「台灣民主化」過程的參與者進行詳盡的田野調查分析，因為這兩種方法都必須投入大量的人力、物力、財力及時間來進行，其所衍生的成本，不是筆者所能獨力負擔來完成。因此，本研究主要以文獻分析、比較分析和菁英訪談等方式來完成，受限於資源、工具和管道的無法盡善盡美，導致文獻的搜集、整理、分析和訪談都無法完善，不能完全掌握研究主題的廣度和深度，是本研究無法避免的限制。 4.

(13) 第一章導論第二個是本研究關注《台灣民主化的「制度選擇」》對《台灣地方自治民主化的「制度變遷」》的影響。其他受「台灣民主化」影響的議題，因不在本研究範圍內，故加以割捨不予討論，以利聚焦進行研究，但這樣的處理方式受限於筆者的學養，難免會出現誤判、寬度和深度不足等缺失情形，甚至會出現推論過度或論述不足的狀況，這是本研究無法避免的缺陷，事先必須承認。第三個是本研究從「新制度論」的「歷史制度主義」觀點進行分析，是以抽象的制度與觀念、制度與行為的互動關係來考察實際的制度變遷過程，對於文獻資料的取捨和應用，將因筆者個人研究角度的限制而趨於窄化，衍生陷入「瞎子摸象」處境的風險，如何避免研究成果的推論與解釋過當，是本研究有所成果時必須注意的地方，畢竟學術研究不是夫子自道的喃喃自語，知識產出是否對學術積累有所貢獻，還是必須跟學術社群進行對話才能了解，進而確認努力方向是否正確，這是有待筆者進一步努力的地方。. 第四節文獻回顧與內容分析本研究涉及到台灣民主化、台灣地方自治民主化和歷史制度主義這三個概念，從「台灣民主化」的不同階段來看，筆者依序從黨外到民進黨的施明德、朱高正和林濁水；從國是會議到國發會議的許信良和黃昆輝；空前絕後的台灣省長宋楚瑜；主導縣市合併升格直轄市的廖了以等七位，感謝他們的現身說法，提供第一手的實務經驗，讓筆者得以對照檢視文獻資料的說法。關於文獻回顧的檢視過程如下：2014 年 4 月底，筆者在「台灣博碩士論文知識加值系統」，以「民主化」為關鍵字進行搜尋，共有 6240 篇論文；以「台灣民主化」為關鍵字進行搜尋，共有 1199 篇論文；以「台灣民主化，地方自治」為關鍵字進行搜尋，共有 710 篇論文；以「台灣民主化，地方自治，歷史制度主義」為關鍵字進行搜尋，共有 6 篇論文；以「台灣民主化，地方自治，國是會議」為關鍵字進行搜尋，共有 31 篇論文；以「台灣民主化，地方自治，國發會議」為關鍵字進行搜尋，共有 1 篇論文。上述搜尋結果中，以「台灣民主化，地方自治，歷史制度主義」為關鍵字進行搜尋的 6 篇論文中，只有 2004 年台灣師範大學政治學研究所的博士論文《台灣政治反對運動：歷史與組織分析(1946-1986)》5，與本研究的範圍與時間有所重疊，但主題關聯性小，因此本研究主題的特殊性，應能對本土經驗性的政治發展研究有所貢獻。 2014 年 4 月底，筆者在「Google」以「台灣民主化，地方自治，歷史制度主義」為關鍵字，對所有中文網頁進行搜尋，約有 463,000 個網頁，檢視前 100 個網頁，無一與本研究主題有關。同時，筆者在「Google」以「Taiwan Democratization, local self-government」為關鍵. 賴昭呈，2004，《台灣政治反對運動：歷史與組織分析(1946-1986)》，台灣師範大學政治學研究所，博士論文，未出版。 5 5.

(14) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點字，對所有英文網頁進行搜尋，約有 1,780,000 個網頁，檢索前 100 個網頁，論文被引用的前兩名分別是：“The First Chinese Democracy：Political Development of the Republic of China on Taiwan, 1986-1994.”(被引用 80 次)6，論文重點是國民黨政府解嚴後到台灣地方自治法制化的過程；“Democratization and Environmental Politics in Taiwan”(被引用 51 次)7，論文重點是台灣民主化對台灣環境政策的影響。再以「Taiwan Democratization, local self-government, historical institutionalism」為關鍵字，對所有英文網頁進行搜尋，約有 10,500 個網頁，檢索前 100 個網頁，論文被引用的前兩名分別是：“Confucianism with a liberal face: The meaning of Democratic Politics in Postcolonial Taiwan” (被引用 42 次)8，論文重點是儒家思想對 1996 年台灣總統直接民選後的民主政治發展的影響；“Taiwan’s Distorted Democracy in Comparative Perspective”(被引用 33 次)9，論文重點是日本、南韓和台灣的民主化經驗進行比較研究。上述搜尋結果，無一論文與本研究主題有關。因此本研究是在現有「台灣民主化，地方自治」和「Taiwan Democratization, local self-government」的研究基礎上，在時間上說明 1994 年以後的變化，在範圍上說明地方自治的制度變遷，以「歷史制度主義」(the historical institutionalism)觀點進行分析，這是本研究的創新和價值所在。以下是台灣民主化、台灣地方自治、歷史制度主義這三個概念，從文獻回顧的檢視結果，分別說明如下。. 壹、台灣民主化(Taiwan Democratization). 一、民主化「民主化」 (democratization) 通常是指「極權主義」 (totalitarianism) 或「威權主義」 (authoritarianism)等政治體制轉變為「民主體制」的過程；這個過程代表著打破政治壟斷，政權定期改選；執政者的權力受限制，反對者的權力被保障；中央對地方「放權讓利」；以「憲政主義」原則運作。學者吳乃德指出，反對黨的合法存在，透過公平競爭的選舉，可以跟執政黨以和平方式競爭統治權力，是「民主化」最關鍵的核心價值。10 學者杭亭頓(Samuel P. Huntington)在《第三波：20 世紀後期的民主化浪潮》(The Third Wave： Democratization in the Late Twentieth Century)一書中指出，所謂的「第三波」民主化浪潮，是. Linda Chao and Ramon H. Myers, 1994, “The First Chinese Democracy：Political Development of the Republic of China on Taiwan”, Asian Survey, Vol. 34, No. 3, pp.213-230. 7 Shui-Yan Tang and Ching-Ping Tang, 1997, “Democratization and Environmental Politics in Taiwan”, Asian Survey, Vol. 37, No. 3, pp.281-294. 8 L.H.M. Ling and Chih-Yu Shih, 1998, “Confucianism with a Liberal Face: The Meaning of Democratic Politics in Postcolonial Taiwan”, The Review of Politics, Vol. 60, No. 1(Win. 1998), pp.55-82. 9 Cheng-Tian Kuo(2000), “Taiwan’s Distorted Democracy in Comparative Perspective”, Journal of Asian and African Studies, Vol. 35, No. 1, pp.85-111. 10 吳乃德(2013)，《百年追求：台灣民主運動的故事，卷二：自由的挫敗》，台北：衛城，頁 305。 6 6.

(15) 第一章導論相對於發生在 19 世紀到 20 世紀初期，以美國大革命(A.D.1776)和法國大革命(A.D.1789)為代表的「第一波」民主化浪潮，共有 30 多個國家建立了民主制度；以及發生在二次戰後的 19431962 年之間的「第二波」民主化浪潮，亞非拉美地區有許多殖民地宣布獨立建國，共有 50 多個國家建立了民主制度。「第三波」民主化浪潮以 1974 年的葡萄牙軍事政變，結束了獨裁政權，民眾帶著康乃馨上街，被喻為「康乃馨革命」為開端；接下來是西班牙強人佛朗哥元帥在次年離世後，回歸君主立憲，卡洛斯國王逐漸交出政治實權；緊接著在東亞的南韓、菲律賓、台灣進行民主化；南美的巴拉圭、智利、東歐的社會主義國家、蘇聯和南非緊接著民主化；「第三波」民主化浪潮進入 21 世紀後，仍未消退。杭亭頓表示，「民主化」的動力來源，主要來自被排斥在既有的政治體系外的社會新興力量要求政治參與和保障政治權力，但這種要求一定會被壟斷政治權力的既得利益者所拒絕，因此免不了會出現長時間的社會動盪或大規模的流血衝突。杭亭頓指出，在第三波民主化浪潮下完成「民主化」過程的國家，不外乎三種模式，第一種是「轉型」(transformation)，由執政者主導進行的，由上而下的「民主化」；第二種是「取代」(replacement)，由反對者主導進行的，由下而上的「民主化」；第三種是「錯位」 (transplacement)，由執政者與反對者共同參與，合作妥協而進行的「民主化」。杭亭頓強調，上述三種模式中的第一種「轉型」民主化，並不是執政者嚮往民主而推動民主化，而是執政者面對不斷升高的民主化壓力，經過理性思考和決策後，採取對其最有利的方式來主導民主化。因此，基於人性的自利傾向，任何壟斷政治權力的既得利益者，都不會在毫無壓力的情形下進行民主化；只有在民主化壓力已經大到足以妨礙政權穩定，執政者由上而下來主導民主化顯然比抗拒民主化更有利時，執政者才會主導推動民主化。11 「台灣民主化」經驗跟其他「第三波」民主化浪潮下的新興民主國家「民主化」經驗有何不同？則是筆者要進一步探究的問題。. 二、台灣民主化 1987 年 7 月 15 日零時起，蔣經國總統宣布台澎金馬地區解除超過 38 年的戒嚴，開啟「台灣民主化」。1988 年 1 月 13 日，蔣經國總統逝世，李登輝總統依法繼任後宣示，完成蔣經國總統的遺訓，繼續推動台灣民主化工作。歷經國民黨內的黨主席真除過程的權鬥，1989 年中國「六四」民運的衝擊後，1990 年初，李登輝總統尋求「萬年國會」支持連任總統，國民黨內的外省籍權貴為保障既得利益，串聯集結對李登輝總統發動鬥爭，一方面是國民大會利用選舉總統機會醞釀修憲擴權，另一. Samuel P. Huntington(1991), “The Third Wave：Democratization in the Late Twentieth Century”, Norman: University of Oklahoma Press, pp. 5-7, 16, 114. 7 11.

(16) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點方面是推出林洋港、蔣緯國搭檔，爭取國民黨內的正副總統提名，爭取「萬年國會」支持，競選正、副總統，因而掀起國民黨內的「主流」與「非主流」的鬥爭。12 由於國民大會的修憲擴權主張，引起台大學生周克任等人的不滿，於 3 月 16 日到台北中正紀念堂廣場靜坐抗議，進而引起來自全台灣超過 5 千名的大學生群聚聲援，因而爆發「野百合學運」，然後民進黨也聚眾聲援，最後由抗議大學生組成的「校際會議」在 3 月 18 日發表了「解散國民大會」、「廢除臨時條款」、「召開國是會議」、「政經改革時間表」等四大訴求，贏得台灣社會一致的支持。在社會壓力之下，國民黨內的八大老出面勸退林洋港、蔣緯國，國民黨提名李登輝、李元簇競選正副總統，在同額競選情形下，「萬年國會」在 3 月 21 日支持李登輝連任總統。當天下午，李登輝總統在總統府接見 53 名學運代表進行座談，大學生們在座談會時，再次重申四點要求。學生代表在與李登輝會面後回到廣場。廣場上的學生在看過雙方會面的錄影帶後，進行分校討論，以決定是否要結束這次抗爭。最後，校際會議以 22：1 的壓倒性投票數，決議於 22 日早上宣布撤離中正廟廣場。3 月 22 日早晨，指揮中心正式宣布撤退聲明〈追求民主、永不懈怠〉，「校際會議」最後決定繼續「全國學生運動聯盟」（簡稱「全學聯」）之組織工作，各地學生陸續撤出廣場，結束為期 6 天的「野百合學運」13 1990 年 5 月 20 日，李登輝總統宣誓就職後，回應「野百合學運」要求，於 6 月 28 日在台北市圓山飯店召開「國是會議」，邀請國、民兩黨為主的朝野領袖與會協商以解決重大憲政爭議。會中針對「國會改革」、「地方制度」、「中央政府體制」、「大陸政策與兩岸關係」、「憲法與臨時條款修正方式」等五項議題進行分組討論，達成「終止動員戡亂時期」、「回歸憲法」、「廢止《動員戡亂時期臨時條款》(以下簡稱《憲法臨時條款》)」、「修憲採取一機關兩階段方式」、「修憲以《中華民國憲法增修條文》(以下簡稱《憲法增修條文》)名之」等共識，會後透過法定體制逐一落實朝野共識，台灣民主化進入嶄新階段。14 1990 年 10 月 7 日，李登輝總統在總統府內成立「國家統一委員會」(以下簡稱「國統會」)。1991 年 2 月 23 日，李登輝制定《國家統一綱領》(以下簡稱《國統綱領》)。1991 年 4 月，第一屆國民大會制定《第一次憲法增修條文》，主要內容為：第二屆中央民意代表產生的法源、名額、選舉方式、選舉時間及任期；明定總統發布緊急命令的程序；以《台灣地區與大陸地區人民關係條例》規範兩岸人民的權利義務關係。同年 4 月 22 日，第一屆國民大會廢除《憲法臨時條款》，李登輝總統公告自 1991 年 5 月 1 日零時起「終止動員戡亂」。第二屆國大代表在 1991 年 12 月底選舉產生後，於 1992 年 5 月制定《第二次憲法增修條文》，主要內容為：國民大會集會時，得聽取總統國情報告；自第三屆國民大會開始，國大代表任期改為 4 年一任；規定總統、副總統選舉方式，改由中華民國自由地區全體人民選. 12 13 14. 維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 1990 年中華民國總統選舉，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 野百合學運，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 國是會議，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。 8.

(17) 第一章導論舉產生，任期改為 4 年一任，連選得連任一次；賦予地方自治法源依據，省市長直接民選產生；監察委員產生方式，由原本的省市議會選舉產生，改為總統提名；司法院、考試院、監察院的人事任命，均改為總統提名，經國民大會同意任命；規定司法院大法官組織憲法法庭，審理政黨違憲的解散事項；充實基本國策，加強對文化、科技、環保和經濟等層面，以及婦女、原住民、殘障、離島民眾的保障與照顧。15 1994 年 7 月，第二屆國民大會制定《第三次憲法增修條文》，主要內容為：自第三屆國民大會開始，設議長、副議長各一人；得聽取總統國情報告；自第三屆國民大會開始，國大代表任期改為 4 年一任；規定自 1996 年起，總統、副總統選舉方式，改由中華民國自由地區全體人民「直接」選舉產生；總統、副總統罷免方式，由國民大會提出，經中華民國自由地區全體人民「直接」罷免投票；總統發布經由國民大會或立法院同意任命人員的任免命令，無須行政院長「副署」。16 1995 年 6 月 9 日，李登輝總統應邀訪美，在母校康乃爾大學發表「民之所欲，長在我心」的演講後，招致中共政權的不滿，隨後發生第一次台海飛彈危機。 1996 年 3 月 23 日，台灣舉行第一次總統直接民選前，發生第二次台海飛彈危機，美國總統柯林頓派遣兩個航空母艦戰鬥群巡弋台灣海峽，確保共軍演習情勢不至失控，李登輝總統順利當選第一屆民選總統。17 1996 年 5 月 20 日，李登輝總統宣誓就職後，因台灣省長民選所產生的「葉爾欽效應」 (the Yeltsin’s effects)得以化解。18 為了回應台灣社會對於民主改革的要求，李登輝總統於 12 月 23 日在台北國際會議中心召開「國家發展會議」，邀請國、民兩黨為主的朝野領袖與會協商以解決重大憲政爭議。會中針對「健全憲政體制」、「加速經濟發展」及「增進兩岸關係」三大議題進行討論，並達成多項共識，其中最受矚目的是「停止五項選舉」，訂定時間表，逐年停辦國大代表、台灣省長、台灣省議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表等五項選舉，台灣民主化就此翻開新頁。19 為落實「國家發展會議」共識，1997 年 7 月，第三屆國民大會制定《第四次憲法增修條文》，主要內容為：行政院長由總統直接任免，無須立法院同意；立法院通過對行政院長不信任案後 10 日內，總統諮詢立法院長後，得宣告解散立法院；總統犯內亂罪或外患罪，由立法院行使彈劾權；行政院向立法院提請覆議的通過門檻降為二分之一；自第四屆立法院開始，立法委員總額增加為 225 人；司法院設大法官 15 人，並以其中一人為院長，一人為副院長，自民國 92 年起實施，司法院大法官任期 8 年，不分屆次，個別計算，並不得連. 15 16 17 18 19. 全國法規資料庫，http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent/ 中華民國憲法增修條文。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 中華民國憲法增修條文，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 台灣海峽飛彈危機，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 葉爾欽效應，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 國是會議，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。 9.

(18) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點任；增列司法獨立預算條款；停止台灣省自治，省設省政府、省諮議會，省主席、省府委員、省諮議會議員，均由行政院長提請總統任命之；充實基本國策，增列扶植中小型經濟事業條款；取消教科文預算下限。 1999 年 9 月，第三屆國民大會制定《第五次憲法增修條文》，修正《第四次憲法增修條文》的第一、四、九、十條條文，擬將國民大會「常設化」，自第四屆國民大會開始，改以立委選舉的第二張票的政黨比例方式產生；本次修憲因違背社會共識，經立委郝龍斌、鄭寶清及洪昭男等人領銜，向司法院大法官會議提出三份釋憲聲請書；2000 年 3 月 24 日，司法院大法官會議做成《釋字第 499 解釋》，指出《第五次憲法增修條文》因違背修憲正當程序，於解釋文公布當日起即時失效，退回到《第四次憲法增修條文》的規定。 2000 年 4 月，第三屆國民大會將《第五次憲法增修條文》以全文修正模式予以修正，修正後全文共計 11 條，於 4 月 24 日議決通過，同年 4 月 25 日由總統公布，此為《第六次憲法增修條文》，主要內容為：國民大會代表三百人，於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，或提出總統、副總統彈劾案時，應於三個月內採比例代表制選出之。比例代表制之選舉方式以法律定之；國民大會之職權為複決立法院所提之憲法修正案、領土變更案；議決立法院提出之總統、副總統彈劾案；國民大會代表於選舉結果確認後十日內自行集會，國民大會集會以一個月為限。國民大會代表任期與集會期間相同。第三屆國民大會代表任期至 2000 年 5 月 19 日止；副總統缺位時，改由立法院補選；總統、副總統之罷免案，改由立法院提出，經自由地區全體人民直接投票同意後通過；立法院提出之總統、副總統彈劾案，刪除不限於犯內亂、外患罪；立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告；增列中華民國領土，依其固有之疆域，非經全體立法委員依法決議，並提經國民大會依法複決同意，不得變更之；司法院大法官除法官轉任者外，不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定；總統對司法院、考試院、監察院等三院有關人事的提名，改由立法院行使同意權。20 綜合上述，李登輝總統主政的 12 年間，台灣「民主化」過程大致完成，依序完成了國會全面改選、總統直接民選、第一次政黨輪替、政權和平轉移等目標，完成了「中華民國四階段論：中華民國在大陸、中華民國到台灣、中華民國在台灣、中華民國是台灣」。21 相較於其他「第三波」民主化浪潮下的新興民主國家經常發生的長時間社會動盪或大規模的流血衝突，「台灣民主化」過程顯得相對平穩。22 陳陽德(1978)認為，「台灣民主化」過程之所以能比其他「第三波」民主化浪潮下的新興民主國家來得平穩的原因，應歸功於自 1950 年以來在台灣地區實施的地方自治制度，它提供了吸納社會新興勢力、滿足社會新興勢力參政要求、穩定社會秩序及培育人民民主文化等功能，使政治鬥爭能在政治體系內以和平方式進行，有效地降低了執政者與反對者之間進行零. 20 21 22. 維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 中華民國憲法增修條文，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 中華民國四階段論，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。彭懷恩(2005)，《台灣政治發展與民主化》，台北：風雲論壇，頁 222。 10.

(19) 第一章導論和遊戲式的毀滅性衝突的可能性。. 23. 貳、地方自治民主化. 一、地方自治地方自治是組織地方政府的方式之一，薄慶玖說：「地方自治是指國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家法令，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務地一種政治制度。」24 張正修說：「地方自治，並非由國家處理事務，而是由國家設立法人(地方自治團體)，並在國家監督下，由地方自治團體內之人民依法組織機關，行使職權，基於自己之意志以處理其區域內之公共事務的一種政治制度。」25 董保城說：「地方自治行政可謂由人民自我負責之謂，其可從政治上與法律上說明其意義。就政治上而言，地方自治團體是國家與民主生活之基石，地方事務由人民自行辦理，最符人民願望。在傳統之三權分立與五權制度之外，尚可基於保障地方自治之觀念，而透過垂直式權力分立(中央、省、縣)，以確保人民自由權，在地方自治下，選舉地方民意代表議決重要事項。至於就法律上的意義而言，地方自治團體必須擁有自己選出的民意機關，自行制定地方法規。地方自治團體，以自己名義獨立形成自己之意思，負責處理地方性事務，係具有權利義務之主體，為公法人，而與同是公法人之國家相對應。」26 綜合上述，地方自治的實施，必須具備「在憲法及法律授權下，依法劃定國家領土的一部分，在上級政府的指揮監督下，依法選舉地方公職人員，以地方的資源處理地方事務，並且受上級政府委託辦理委辦事項」等條件，這些條件缺一不可，否則地方自治將無法實施。. 二、台灣地方自治民主化 1935 年，日本總督府在台灣舉行第一次「台灣市會街庄協議會員選舉」，這是台灣地方自治的濫觴；1939 年，上述選舉再次舉行後，就因二戰爆發而停辦。1945 年 8 月 15 日中午. 23. 24 25. 26. 陳陽德(1978)，《台灣民選地方領導人物變動之分析》，博士論文，政治大學政治學研究所；轉引自：桂宏誠 (2006)，〈選舉與台灣的民主鞏固〉，《國政研究報告》，內政(研)095-008 號，網址： http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/IA/095/IA-R-095-008.htm。薄慶玖(2004)，《地方政府與自治》，台北：五南圖書公司，頁 5。張正修(2000)，《地方制度法理論與實用(一)地方自治概念：國外法制及都市篇》，台北：學林文化公司，頁 2-5。董保城(2003)，〈地方自治〉，董保城、法治斌合著，《憲法新論》，作者自刊，台北：三民書局總經銷，頁 327。 11.

(20) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點 12 點，日本裕仁天皇以廣播方式宣布，接受《波茨坦宣言》，同意無條件投降27。二戰結束，台灣主權易手，國府準備接收台灣。二戰結束，1944 年 4 月，國府在重慶設立「台灣調查委員會」，任命陳儀擔任主委。關於接收台灣方式，國府內部有兩派意見，一派建議比照中華民國所轄 34 省體制設立「台灣省政府」進行接收；另一派建議在台灣設立擁有軍警等特別公權力的「特別行政區」進行接收。蔣介石委員長裁示，採納陳儀所提《台灣接管計劃綱要》的建議，設立「台灣省行政長官公署」進行接收28。 1945 年 8 月 29 日，國府任命陳儀為「台灣省行政長官」。9 月 1 日，國府在重慶宣布成立「台灣省行政長官公署」與「台灣省警備總司令部」，由陳儀兼任「台灣省警備總司令」。9 月 20 日，國府頒布「台灣省行政長官公署組織條例」為授權法源。 10 月 5 日，「台灣省行政長官公署」先遣人員一行共 71 人搭乘五架美國軍機抵達台北松山機場，將前進指揮所設於台北。10 月 24 日，「台灣省行政長官」陳儀率領「行政長官公署」及「警備總司令部」官員，搭乘軍機自上海抵達台北。10 月 25 日，上午 10 點由陳儀代表盟軍太平洋戰區最高統帥麥克阿瑟委派的盟軍統帥蔣介石在台北公會堂(今中山堂)舉行受降典禮；同日，「台灣省行政長官公署」正式運作，辦公地點設於台北市役所(今行政院)，取代「台灣總督府」成為台灣最高行政機關29。在此同時，美軍戰略情報處人員經過幾個月的忙碌，已經完成台灣政治、經濟、社會各方面情報收集的工作。他們透過通譯，與台灣總督府官員、台灣軍司令部軍官、在台日本人接觸外，也對台灣主要仕紳、意見領袖進行了訪談。 1946 年 1 月，美軍戰略情報處在台小組完成了一份〈福爾摩沙報告書〉(A Report on Formosa〔Taiwan〕)，這份報告除了詳列 50 年來日本統治台灣情形、1920 年代以來台灣政治社會運動過程、台灣人各種運動團體的成員、活動與訴求外，也密切掌握了戰後初期台灣各地三民主義青年團組織及成員的相關情報。這份報告書中，戰略情報處人員對於包括活躍於抗日運動的林獻堂、羅萬俥、陳炘、台南高等工業學校教授林茂生、曾在中國浙江大學任教的廖文毅、台北富商許丙(新象文教基金會創辦人許博允之祖父)、台南仕紳辛西淮(戰後台南市民選市長辛文炳之父)、新竹仕紳張式穀等十幾位台灣各界菁英做了訪談，訪談重點之一，就是台灣歸屬問題。「台灣人已經準備好，也願意與中國政府合作，希望在島上建立自由與民主的生活。…」林獻堂說。「台灣與中國連結，必定能夠普遍繁榮，我們樂於成為中國的一部分，但不是成為中國的『殖民地』。成為中國的一部分之後，本土台灣人將有機會在中國政府任官，或進入世界版圖，會比局限在小小台灣更有成功的機會」許丙這樣說。「戰後現下的情 27. 28 29. 維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 終戰詔書，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。陳翠蓮(2013)，《百年追求：台灣民主運動的故事，卷一：自治的夢想》，台北：衛城，頁 206。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 陳儀，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 台灣省行政長官公署，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。陳翠蓮， 2013，同上註，頁 219-224。 12.

(21) 第一章導論況，台灣人的種族意識高過獨立情感。…但是，受過教育的台灣人並不希望台灣成為中國的『殖民地』，而是由台灣人掌控自己政府的一個省分，由本土台灣人組成政府，取代從中國來的、對台灣缺乏真確認識的官員所統治。」羅萬俥(美國賓州大學政治系畢業)、林茂生 (美國哥倫比亞大學哲學博士)和廖文毅(美國俄亥俄州立大學化工博士)三人一起受訪時說。戰略情報處人員訪問了各方代表性人物，眾人看法大致相同。於是〈福爾摩沙報告書〉中「台灣人對中國人的態度」一節，做了下列的重點摘要：「…大多數被訪問的台灣人的反應是，島上的人民期望成為中國的一個獨立省分，但不是來自中國大陸官員所統治的『殖民地』，而是由台灣人自己所統治。台灣人希望與中國聯盟(alliance)，主要是因為中國是『祖國』(mother country)，雙方有著同樣的語言、文化與歷史。…台灣人只願與中國成為聯盟，因為有種族、習慣與宗教等方面的自然關係。他們反對與美國、英國或其他盟國關聯，因為與這些國家缺乏共同性。他們也理解到，台灣無法單獨成為一個小的獨立國家、而仍能在世界事務上發聲，所以希望透過與中國聯盟，進而與國際接觸。…」戰略情報處所提出的這份報告可以說是台灣現代史上第一份民意調查報告，雖然訪談人數不多，而且僅限於菁英階層。這些台灣人菁英的意見十分務實，台灣願意成為中國的一省，除了情感因素外，最主要是理性盤算。更值得注意的是，他們強調，不願成為中國的「殖民地」，而是由台灣人自己統治。他們樂觀地認為，日本時代努力追求的目標─台灣自治，即將實現，台灣人終於出頭天了！但是，後續的發展，完全出乎意料之外！30 上述台籍菁英卻沒有想到，國府竟然設置「台灣省行政長官公署」方式，以他們反對的「殖民地」方式接收台灣，好像已經預告「二二八事件」發生的必然。31 有別於上述台籍菁英在〈福爾摩沙報告書〉中，表達對於國府接收台灣方式的期待外，日後台灣民主運動的參與者，因為經歷過「二二八事件」、「自由中國與雷震組黨事件」、「中壢事件」、「余登發父子因『吳泰安匪諜案』被捕事件」、「高雄『美麗島事件』及軍法大審」、「高雄『美麗島事件』受刑人家屬高票當選中央民代」、「江南案」、「民進黨成立」…等一連串事件的洗禮，施明德32、許信良33、朱高正34和林濁水35等人在接受筆者訪問時，都不約而同指出，反對外來政權的殖民統治，追求台灣人當家作主，是台灣民主運動一貫堅持的價值，不論這個外來政權是日本政府或國民黨政府；至於「台灣民主化」後的「地方自治民主化」內容，則是尚未被納入台灣民主運動的目標期程，因為「台灣民主化」尚未完成，討. 30. 陳翠蓮(2013)，同上註，頁 224-227。. 31. 蘇瑤崇(2002)，《台灣省行政長官公署與台灣總督府體制之比較研究》，台北：財團法人二二八事件紀念基金會委託研究案。. 32. 訪問施明德，2013 年 12 月 30 日，詳附錄。. 33. 訪問許信良，2014 年 2 月 13 日，詳附錄。. 34. 訪問朱高正，2014 年 2 月 24 日，詳附錄。. 35. 訪問林濁水，2014 年 2 月 14 日，詳附錄。 13.

(22) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點論「地方自治民主化」有如海市蜃樓。 1945 年 12 月 26 日，「台灣省行政長官公署」公布了「台灣省各級民意機關成立方案」，做為各級民意機關成立的依據。又於 1946 年 1 月 12 日訂定「台灣省各縣市籌設各級民意機關工作預定進度表」，規定上述工作必須在同年 3 月 31 日前，全部辦理完成。依此規定，縣市依序成立村里民大會、鄉鎮縣轄市區民代表會、縣市參議會；再由各縣市參議會選出省參議員，組成省參議會36。上述方案規定，自 1946 年 1 月 25 日起一個月，於各鄉鎮縣轄市區公所辦理「公民宣誓登記」，由各該鄉鎮縣轄市區長擔任主席，縣市政府派員監督，20 歲以上民眾完成宣誓後，親自簽名、蓋章或按指印於誓詞及宣誓備查兩聯，即具備公民選舉權。「公民宣誓登記」時間截止後，全台總計約有 240 萬民眾取得投票權，各縣市自 2 月 22 日起至 3 月 10 日止，分別舉行第一屆鄉鎮縣轄市區民代表選舉，合計選出 7,771 鄉鎮市區民代表，任期兩年37。鄉鎮縣轄市區民代表會成立後，由鄉鎮縣轄市區民代表會及各職業團體，以間接選舉方式選舉縣市參議員，分別成立 17 個縣市參議會。1946 年 4 月 15 日，各縣市參議會以間接選舉方式選出省參議員 30 名；5 月 1 日，第一屆台灣省參議會正式成立，並選出黃朝琴、李萬居為正、副議長。1947 年 12 月 18 日，國府遴選呂永凱等 6 人為省參議員。1948 年 3 月 30 日，奉行政院核准增選山地籍省參議員 1 名，由華清吉當選。連同前述選舉產生者，合計法定省參議員名額共 37 名38。因應我國制定憲法，台灣省參議會根據「國民大會組織法及代表選舉法」之規定39，於 1947 年 10 月 31 日，召開選舉台灣省制憲國大代表會議，就各縣市參議會提請「台灣省行政長官公署」核定後的各縣市國大代表(制憲國代)候選人名單進行選舉，共選出 12 名區域代表及 6 名職業團體代表，但最後只有 17 名制憲國代赴南京參與制定「中華民國憲法」40 在此同時，行政長官陳儀指示民政處長周一鶚，草擬「三年自治計畫」，打算在 1950 年實施縣市長和省長民選…。周一鶚表示，陳長官經常說，台灣某些基礎比內地好，要建設台灣，忽視扶持和培養本省的力量是不成的，我們應該在這方面加倍努力。「三年自治計畫」草成後，有關部門正在研究時，本省參議員林獻堂、黃國書等聞訊，認為三年時間太長，希望立即實行。他們為此在台北中山堂設宴招待陳長官和我，提出三項要求。陳長官坦率對他們說，想把台灣的事辦好，我內心的著急絕不在大家之下，從過去看現在，三年的準. 36 37. 董翔飛(1984b)，《中華民國選舉概況下篇》，台北：中央選舉委員會，頁 505。. 《台灣省行政長官公署公報》(1946)，卷 2 期 6，頁 7-8；轉引自：歐素瑛(2001)，《戰後台灣民主運動史料彙編(五)：地方自治與選舉》，台北：國史館，頁 17-19。 38 維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 台灣省參議會，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。 39 國民大會秘書處，1946，《國民大會實錄》，《制憲會議》，〈上編：第一章國民大會之建制，第三節國民大會組織法及代表選舉法之制定〉，台北：國民大會秘書處，頁 18。網址： http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/ttsbookg?2:1365304673:1:/disk1/lg/ttsweb.ini:001:0009-0060:_self 40 維基百科，https://zh.wikipedia.org/wiki/ 制憲國民大會代表，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。 14.

(23) 第一章導論備時間我們即使通力合作，積極努力，也是夠緊的了。等到將來回憶今日，絕不會嫌太長的。41 以上所述是「台灣省行政長官公署」在台灣推行的地方制度，但因「台灣省行政長官公署」所屬各級官員，九成以上是外省籍人士，他們在中日戰爭結束後來台任職，舉目皆是日本殖民風格深感適應不良，進而產生排斥歧視心理，時常對台灣人民抱持著優越感，以征服者、勝利者自居，以驕縱專橫態度對待而累積不少民怨；反觀台灣人民雖在日本殖民統治下，卻對祖國光復台灣抱持高度期待，卻因「台灣省行政長官公署」所屬各級官員均來自於相對落後的中國社會，無視於自身在教育程度、法治觀念、衛生條件、生活習慣…等條件的相對落後事實，卻以官僚作風對台灣人民相頤指氣使，導致雙方歧見日深。由於「台灣省行政長官公署」治台政策錯誤，官民關係惡劣，軍隊紀律敗壞，官員貪汙腐敗；再加上國共內戰加劇，國府管制壟斷物資，濫印鈔票掏空經濟，導致惡性通貨膨脹，台灣經濟嚴重倒退，民不聊生，民怨沸騰。針對此一亂象，除了新聞媒體呼籲國府儘速正視以對，美國駐台北領事館也在情勢報告中預言，台灣隨時可能發生動亂。但上至南京國府，下至台北「台灣省行政長官公署」，對此呼籲均置若罔聞，不幸於 1947 年 2 月 28 日，在台北市因查緝私菸而爆發「二二八事件」，進而席捲全台，釀成大規模的民眾反抗政府事件。隨後國府應陳儀所請，派軍隊來台鎮壓，大肆屠殺台灣人民，捕殺台籍仕紳菁英，造成許多傷亡，但數字眾說紛紜，各方統計的死亡人數，由數百人、數千人、萬餘人到數萬人不等。由於「二二八事件」發生原因極為錯綜複雜，事件發生後，情治單位得到行政長官陳儀長官授權進行「反間工作」，組織「忠義服務隊」，利用黑道流氓在台灣各地製造混亂、燒殺擄掠、毆打外省人以擴大事端，製造國府派兵平亂藉口。國府在事件和緩後，又藉「清鄉」名義擴大鎮壓，屠殺許多知識菁英和平民百姓，長期拒絕面對真相即承認錯誤，使得「二二八事件」影響台灣發展數十年42。「二二八事件」發生時，擔任台灣高等法院院長的楊鵬說，他去陳儀辦公室，看到陳儀還在批閱文件，見到他到來才擱筆。楊鵬問陳儀，這件事的善後措施是怎樣的情形？陳儀說：「本省人提出了許多要求，我認為可行的，已電告蔣先生。」楊鵬說：「憲法不是已經公布了嗎？省、縣、市長都由民選不也是在憲法中有明文規定嗎？雖然還未正式施行，但為了應付台灣當前緊急事變，答應台灣本省人先行提前實施，這也不算標新立異，在法律上也不能說毫無根據。」陳儀說：「人事問題都好商量，只要這次事件沒有其他政治背景就好辦。」…3 月 5 日(應是 6 日)，陳儀向全台發表廣播講話，答應向南京政府建議把台灣省現行的行政長官制改為省長制，縣市長將由民選。他講話內容，基本上是符合國民黨政府已公布但尚未施行的憲法的。顯然，這雖是陳儀為緩和台灣緊張局勢採取的策略，但對於國民黨政府決定取消台灣行政長官、改組省政府的措施，也產生了一種推動作用43。. 41 42. 43. 周一鶚(1989)，〈陳儀在台灣〉，《二二八研究》第三集，李敖編著，台北：李敖出版社，頁 161-162。維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/ 二二八事件，查閱日期：2015 年 6 月 30 日。陳翠蓮，2013，同上註，頁 260-294。楊鵬(1989)，〈台灣受降與「二二八事件」〉，《二二八研究》第三集，李敖編著，台北：李敖出版社，頁 149150。 15.

(24) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點「二二八事件」發生後，行政長官陳儀兩次向全台發表廣播講話，宣布和平解決辦法。 1947 年 3 月 6 日下午 8 點 30 分，行政長官陳儀第三次向全台發表廣播講話，重點如下：「不過各位所關心的，還有一個問題，就是如何改善政治的問題。但要改善政治，須先調整人事。關於這一點，我也考慮到。此刻特將我的意思，和你們開誠布公的說一說。第一、省級行政機關，我已考慮將行政長官公署改為省政府，向中央請示。一經中央核准，即可進行改組。改組時，省政府的委員、各廳長或各處長應儘量任用本省人士。希望省參議會及其他可以代表民意的合法團體，推舉人格高尚，思想正確，能力卓越的本省適當人選，以便向中央推薦。第二、縣市級行政機關，我已預定在預備手續能完成的條件之下，縣市長於 7 月 1 日民選。在本年 6 月 30 日以前，須擬定選舉法，請中央核准，7 月 1 日開始舉行普遍直接的選舉，選出各縣市長。至於縣市長未民選之前，現任縣市長之中，當地人民認為有不稱職的，我可以將其免職。另由當地縣市參議會(各合法團體，要參加，亦可以，可由當地人士協商決定。總之，希望能代表多數民意。)共同推舉三名人選，由我圈定一人，充任縣長市長，並負責辦理民選縣市長的準備工作。人民認為稱職的現任縣市長，則繼續執行任務。至於各種行政如何改革？在省一方面，俟政府改組以後，由其決定。在縣市方面，俟縣市長調整後，由他們負責。…」44 事實上，陳儀在「二二八事件」後的三次廣播講話內容，都是玩弄兩面手法，誆騙台灣人民的緩兵之計。因為國府設立「台灣省行政長官公署」以接收台灣的機制，源自陳儀擔任國府「台灣調查委員會」主委時所提的《台灣接管計劃綱要》，陳儀若接受由台北市參議會召集，官民共組的「二二八事件處理委員會」所提的《三十二條處理大綱》，無疑自毀其在台統治基礎。因此，陳儀表面上公開承諾將進行民主化改革，實際上暗中向南京國府求援，請求緊急派兵前來台灣鎮壓。蔣介石同意陳儀所請，派遣國軍 21 師為主力來台鎮壓，自基隆登陸後隨即在全台進行血腥鎮壓，造成許多知識菁英和平民百姓，在台灣造成難以彌補的歷史傷痛45。「二二八事件」後，南京國府除派兵來台平亂外，並派閩台監察使楊亮功來台調查，國防部長白崇禧來台宣慰，國府「剿撫並用」，以雙管齊下的作法，先穩定局勢，再恢復秩序，繼而調查真相，希望圓滿善後。白崇禧在接受中研院訪問的「口述歷史」裡說：「奉令後我是 36 年 3 月 17 日上午 9 點 40 分由南京起飛，午間到松山機場，宣輔台灣的原則，奉主席指示：甲、政治制度，可以修改，台灣省行政長官公署可改為省政府制度，看台灣的需要，可酌量增設其他必要機構。乙、縣市長可定期民選。. 44. 45. 陳儀(1989)，〈二二八事件，第三次廣播詞〉，《二二八研究》第三集，李敖編著，台北：李敖出版社，頁 202-203。賴澤涵(1994)，《二二八事件研究報告》，台北：時報。 16.

(25) 第一章導論丙、縣市政府首長以選用台灣之賢能人士為原則。丁、台籍與外籍公教人員，資學歷職務相同者待遇同等。戊、經濟政策，縮少公營範圍，發展國民經濟。己、凡不合法之組織，例如二二八事變處理委員會之類應立即取銷，參加事變人員除共黨份子煽惑暴動者外，一律免究。 17 日晚上，我在台北將以上諸要旨廣播給全台灣同胞，一面將預先印就之佈告遍貼全台，17 日下午到台不久即訪問陳儀長官及秘書長葛敬恩，我是禮貌性拜訪，他們稍做簡單報告。奉主席指示來台宣輔，我自己的原則是中國有句俗話『大事化小，小事化無』，本來是件小事，後來共黨及地方的野心家乘機推動。我下令通緝謝雪紅，她知道我是反共的，我來她即跑了，其他盲從的人，我都一筆勾銷了，不予深究，這個原則當然也是合乎主席的指示。… 我視察返回台北後，召開綏靖清鄉會議。警總參謀長柯遠芬說，警總已令各縣鄉地方實行清鄉計劃，限期年底完成，有些地方上的暴民和土匪成群結黨，他說此等暴徒淆亂地方，一定要懲處，寧可枉殺九十九個，只要殺死一個真的可以，柯還引用列寧說的話，對敵人寬大，就是對同志殘酷。我糾正他，有罪者殺一懲百為適當，但古人說行一不義，殺一不辜而得天下不為，今後對於犯罪人民要公開逮捕，公開審訊，公開法辦，若暗中逮捕處置，即不冤枉，也可被人民懷疑為冤枉。… 在台兩週餘，我事畢返南京，我建議將長官公署改為省政府，將台灣警備總司令部改為警備司令部，調高雄要塞司令彭孟緝為警備司令，陳儀及柯遠芬皆應懲罰，陳儀調離台灣。」46 白崇禧於 1947 年 4 月 2 日上午 9 點 20 分由松山機場乘專機離台返南京覆命。關於白氏返回南京覆命的情形，陳三井研究指出：「4 月 7 日上午 9 點，在南京中樞紀念週會上，報告赴台宣慰經過，並提出 6 點善後建議，並於 4 月 14 日簽呈國府主席蔣介石，其重點摘要如下： 1) 台灣省行政長官公署，可即改組為省政府，並增加省委名額(由 11 人增為 15 人)；各廳處可增設副主官，選用台省人士，培養其行政能力，各縣市亦可同樣辦理。 2) 減少公營企業之範圍，輕工業儘量開放，獎勵民營，規定台人有優先承購或承租權，以裕民生。 3) 積極推進「台胞祖國化」教育，獎勵內地師資赴台任教，選派台灣高中畢業生到國內升學，以吸收祖國文化。 46. 賈廷詩、馬天綱、陳三井、陳存恭 b，1989，〈宣輔台灣〉，《白崇禧先生訪問紀錄》下冊，台北：中央研究院近代史研究所，頁 552-568。 17.

(26) 台灣地方自治民主化之研究：歷史制度主義觀點 4) 從速確定台灣軍民分治，樹立完整之國防軍事機構，以加強平時之控制及戰時之防衛。 5) 為適應國防需要，台灣之鐵路、港灣及通信等，應即一律改為國營，並增加內地員工，指揮運用庶可靈活。 6) 獎勵台民與其他各省人民通婚，以融合民族之大一統，並隨時組織參觀團，互相觀摩，以消釋一切隔閡。上述白氏建言雖非獨創之首見，但其關於台灣地方制度改革之提議，呼應當時台灣省參議會「實施地方自治」的要求，無疑上達天聽，發揮一言九鼎的功效。」47。白崇禧部長的建言，促使蔣介石總統在戒嚴體制下頒布「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，於 1950 年辦理第一屆縣市長選舉，為民主政治在台灣的實踐奠定基礎。台灣自 1950 年起，依據行政院頒布的「台灣省各縣市實施地方自治綱要」辦理第一屆縣市長選舉，其執行方式與上述學理說法最大的不同在於法源是行政命令，而非憲法或法律，這種特殊情形與國府宣布動員戡亂，宣布戒嚴，凍結憲法，代之以「動員勘亂時期臨時條款」的運作方式有關，這是國府考慮在「戒嚴、動員戡亂及臨時條款」等體制下，實施地方自治的變通辦法。由於憲法第十章「中央與地方權限劃分」規定的實施地方自治程序，憲法第 108 條第 1 項第 1 款「省縣自治通則」沒有無法完成立法，連帶使得以此為法源的「省自治法」、「縣自治法」也沒有完成立法；由於「動員勘亂時期臨時條款」已取代憲法規定的功能，因此國府以行政命令為法源，在台灣省各縣市及各縣鄉鎮市實施地方自治，金馬地區及省市政府層級，則因環境和地位特殊，暫緩實施地方自治。上述體制維持運作 40 年多後，隨著「台灣民主化」過程的完成，依序完成了國會全面改選、總統直接民選、第一次政黨輪替、政權和平轉移等目標，透過修憲和修法等手段來落實和保護「民主化」成果，台灣地方自治也隨之民主化。因此，本研究假設「台灣民主化」是自變項，「台灣地方自治民主化」是依變項；從「民主化」過程代表的意義「打破政治壟斷，政權定期改選；執政者的權力受限制，反對者的權力被保障；中央對地方『放權讓利』；以憲法做為國家政治運作的最高指導原則的結果」來看，台灣地方自治依序完成了地方自治法制化、省(市)長民選、台灣省政府虛級化、以「地方制度法」整合「省市雙軌制」、增訂「準直轄市」條款、增訂「行政區劃」條款、6 縣市升格改制為 5 個直轄市、增設第 6 個直轄市等目標。換言之，上述力量促成台灣民主化，台灣民主化的成果透過修憲、修法來落實，進而讓台灣地方自治民主化。因此，台灣民主化是自變項，台灣地方自治民主化是依變項。. 47. 陳三井，1992，〈白崇禧與二二八事件〉，《中華民國史專題論文集：第一屆討論會》，台北：國史館。 18.