「由下而上」的政策執行模式，也就是第二代的政策執行觀念，
對於政策制定與政策執行不再截然劃分，重視基層官僚或地方執行機 關的自主權和裁量權，以因應複雜的政策執行環境，認為政策執行的 成功，不一定是中央政府權威的投入，可能是地方執行結構中各個相 關參與者面對複雜的社會、政治、經濟等因素，所採取的互動技巧與 策略運用，政策執行的參與者是多元的，著重衝突的解決，並認為環 境是影響執行成敗的重要因素。
（一）基本概念
1.多元組織集群決定政策執行：隨著工業社會、政治民主和福利國 家的發展，各種公私組織相繼興起，彼此間的互動性與互賴性逐 漸 增 強 ， 進 入 組 織 的 社 會 。 組 織 中 的 多 元 組 織 集 群
（multiorganizational clusters of organizations）決定了 政策能否有效執行。「由下而上」的政策執行模式認為沒有一個 單一的組織可以指揮所需要的資源。
2.後理性模式（post-rationalistic model）：「由下而上」的政策 執行模式強調應該給予基層官僚或地方執行機關自主裁量權，提 供一個充分的自主空間，使其能採行適當的權宜措施，重新建構 一個更能適應執行環境的政策執行過程，以因應複雜的政策情
境。政策學者 Elmore（1979&1985）將這種執行模式稱為「由後 推進」（backward mapping）的策略，以別於「由上而下」模式 的「由前推進」（forward mapping）策略。
「由下而上」政策執行模式，強調基層官僚或地方執行機關的重 要性，認為要了解政策執行不能從形式的官僚指揮監督體系著眼，而 是必須掌握基層政策執行者與接受者的認知、意念、及行為互動模 式；至於政策執行的成敗亦非以原政策內容與目標之是否貫徹達成為 準，而係以政策是否符合基層政策執行者與接受者的需求與利益來加 以判斷。此種模式是用「由後推進」或「交易典範」（exchange paradigm）的方式來執行政策，係基於執行者（尤其是基層的行政人 員）、接受者的互動行為來進行，包括執行者、接受者的認知、意念 以及利益調配、交換等過程，強調中央政策決策應該給予基層官僚或 地方執行機關自主權和自由裁量權，提供一個充分的自主空間和制度 化旳溝通管道，給基層官僚或地方執行機關採行適當權宜之計的彈性 空問，重新建構一個更能適應政策執行環境的過程（李允傑、丘昌泰，
2000；吳定，1994）。
（二）代表人物
最具代表性的學者是 Hjern 及其同僚（Hjern， 1982； Hjern&
Porter， 1981； Hjern& Hull，1982）於 1975 年至 1983 年間在西 德柏林科學中心所進行的一系列研究。其主張重點如下（丘昌泰，
2000）：
1.執行結構為政策執行的核心：所謂執行結構並不完全是一種組 織，它所包含的組織是由許多計畫所組成的；它也不是行政實 體，不必然與政府機關的命令直接相關，而是基於執行計畫所需 而自動集結的結構體。因此，執行結構是指潛在地或實際地介入 計畫或政策的官方或非官方結構。
2.執行結構係以計畫理性為取向：傳統的政策執行係以組織理性為
基礎，一個組織內部當中包含許多計畫，每一個計畫有其各自的 目標，因此，組織的任務是如何以整體性的策略完成計畫。
3.執行結構的形成係基於完成計畫目標而自我選擇的過程，它是一 個自我籌畫的系統(self-organizing system)，透過自我參考過 程(self-referential process)形成執行公共計畫的結構體。政 策執行以計畫理性為基礎，該結構存在的目的是實現計畫。
4.執行結構包含多元的目標與動機，有的行動者與組織基於公共利 益，有的則基於個己利益。
5.執行結構的威權關係並非以階層命令體系為主體，而是以專業地 位、協調能力、潛在或實際的權力、以及資源控制為焦點，上層 領導並非以權威的方式與下屬互動。
6.地方自主性：每一地方組織或行動者有其自主權，雖然地區性或 全國性的組織企圖控制其行動，但掌控力有限。
7.執行結構內部包括許多的次級結構，該次級結構是由執行特定角 色的次級團體所構成：執行結構的凝聚力是相對的，有些組織發 展到相當程度，形成網絡關係；有些則僅是臨時編組。
（三）評析
「由下而上」政策執行模式代表典範的轉移，專家學者引進執行 結構與政策網絡分析的概念，來探討基層官僚與地方政府、多元參與 者、政策資源對政策執行的影響，強調參與者之間策略性的互動關係 和執行多元政策方案的能力。綜合學者專家對「由上而下政策執行模 式」的評析如下（李允傑、丘昌泰，2000）：
1.優點方面，這個模式具有下列幾項優點：
(1)為了掌握執行結構中的多元組織互動狀況，發展出政策網絡 的方法，相當新穎，是運用相當廣泛的科學方法論。
(2)以多元行動者所認知的問題、策略與目標為基礎，不僅著眼 於政府計畫的觀察，而且擺脫由上而下執行模式過分重視政
府機關角色的缺點。
(3)以實現公私部門計畫所出現的各種結果為焦點，可以發現政 策執行的非預期結果。
(4)可以處理牽涉多元計畫而沒有主導機關的複雜政策情境。
(5)可以同時處理許多行動者所努力追求的策略，不至於產生由 上而下執行模式忽略其他行動者重要性的缺點。
2.缺點方面，這個模式也有許多的缺點：
(1)過分重視邊陲而忽略中心。
(2)基層官員的行為對政策目標的實現並不一定是「正面的」，
如何改善其反制行為是相當重要的課題。
(3)著重基層官員「事實面」的經驗分析，對於「價值面」的倫 理分析似乎相當欠缺。如何培養基層官員正確的服務觀念與 組織文化，乃是當前社會中重要的課題。
(4)該模式所描繪的執行結構似乎成之於已然，對於形成執行結 構之前的行動者所付出的努力則不予以考慮。
(5)該模式的分析架構欠缺一個明確的理論，因此網絡技術不僅 是認定相關行動者的網絡關係而已，還需要透過明確的理 論，將這種網絡關係放置在組成行動者的認知、資源或參與 的社經和法律因素上。
綜觀「由下而上」的政策執行模式，以後實證論為立論基礎，對 古典行政模式加以批判，藉以了解多元組織群的互動關係、策略運 用，的確給政策執行注入不同觀點，但因過分強調基層官僚的自主和 能力，過於遷就地方基層人員的需求與利益結構，政策執行往往導致 扭曲政策本意，脫離預定軌道的結果。因強調政策執行過程中，多元 參與者對政策執行的貢獻，但對如何評估組織網絡之間的運作，如何 發掘潛在性的參與者，也未加以說明，仍有其不足與限制。