第四章 教育政策執行之內涵與模式
本章主要在說明政策執行的概念與模式，包括政策執行的意義、
重要性、特性、模式、影響因素等，共分為五節，第一節為教育政策 執行之意義、性質；第二節為教育政策執行之理論基礎；第三節為教 育政策執行之模式；第四節為教育政策執行之影響因素；第五節為對 終身教育政策執行之啟示。
第一節 教育政策執行之意義、性質
教育政策是一種公共政策（public policy），欲探討教育政策 之執行，須對政策執行的意涵與特性有明確的概念，才能確定研究的 範疇、研究的重點。
一 、政策的意義
中文「政策」一詞，「政」是指眾人之事，「策」是指策略，「政 策」之真意並非指私人之策略，亦非指一些細微的措施、方法，而是 指「處理公眾事務之策略」（張世賢、陳恆鈞，1997）。英文「policy」
的意思，即為「公共事務的處理」（the conduct of public affairs）
或「政府的行政」(the administration of government)（Dunn,1994；
吳定，2000；張世賢、陳恆鈞，1997）。
人類開始群居的生活後，就有了公共事務；而處理公共事務的機 關組織成立後，公共政策運作的實務即已存在；因此可以說人類自有 國家，政府以來，公共政策即以施政的內容出現，公共政策與政治是 緊密結合在一起的（曹俊漢，1990）。然而公共政策研究卻是 1950 年代後的發展，公共政策之研究肇始於美國，又可稱為政策科學
(policy science)或政策分析(policy analysis)。政治學者 D.Lerner 與 H.D.Lasswell 於 1951 年合著《政策科學：範圍與方法的最近發展》
（The Policy Science：Recent Developments in Scope and Method）
一書，一般政策研究者認為是公共政策研究的開端。
各年代的研究角度或方法不同，對「政策」所強調的研究重點與 範圍不同，而有不同的定義。
（一）1950 年代
Lasswell 與 Kaplan（1950）指出：「政策是為了某種目標、價 值、與實踐而設計的計劃。政策過程則包括各種認同、需求和期望的 規劃、頒布及執行。」政策必須是針對目標、價值和實際行為所作的 有計劃方案，是以目標導向的，即行動必須以目標為指引，方能構成 政策，否則不能稱之為政策。
Easton（1953）認為公共政策即是「整個社會所從事的權威性價 值分配」。只有政府才能代表整個社會，從事權威性的分配行為，而 政府選擇作為或不作為，其結果均影響到價值的分配。所謂「價值」
係指社會上一般人認為有價值、想得到的有形或無形的東西，如權 力、財富、技能、知識、安全與聲望等，這些價值具有稀少性特質，
並非人人所能得到，即使得到也不一定能滿足需求；而「權威性分配」
則是政治系統經由決策過程，將價值分配於體系內的成員，具有強制 性，對某些成員的報酬即形成對其他成員的剝奪，政治系統的決定影 響到政治體系內的家庭、教會、學校等各個次級系統，不接受政府政 策者便會遭受懲罰。
（二）1960 年代
Friedrck（1963）認為政策概念的基本要素，必須具備目標、目 的、或宗旨，所以政策是一項有計劃、有目的的行為過程，個人、團 體或政府在一特定環境所面對的障礙和機會，提出的一種行動綱領。
其目的在利用環境所提供的機會，克服環境中所出現的障礙，以達到
目標或實現目的。
Ranney（1968）認為公共政策包括五個條件：
1.有一個或一組特定的目標。
2.有一個擬定的方針－為達到前述之目標而擬具出一套特別的行 動過程。
3.有一條已經選定的行動路線－此乃指由前項擬定的方針，選擇一 條正確可行的行動路線。
4.意旨（intent）的宣佈－決策者用公開或秘密的方法，宣佈當局 決策的意旨及執行的方法。
5.意旨的執行－當局決定目標、方針、行動路線及宣佈意旨後，執 行意旨的實際行動隨即展開（朱志宏，1995）。
（三）1970 年代
Sharkansky(1972)認為政府的重要活動即是公共政策。公共政策 既是政府重要的活動，牽涉到大量人力、資源的政府決策，或關係到 許多人利益的政府決策，因此政策制定過程包括規劃、贊同、和執行 三個階段，而參與決策制定者主要是行政人員，還包括政府其他部門
（如立法、司法部門）的官員、公民、利益團體、政黨，甚至外國有 關人士等，一個政策的制定，係由上述各類參與者的交互影響，盱衡 各方意見所產生的結果（朱志宏，1995）。
Eulau 與 Prewitt（1973；羅清俊、陳志瑋譯，1999）提出另一 個公共政策的定義，認為政策被界定為一種「持續的決策」，其特徵 是制定政策者及其依附者皆具有行為上的一致性與重複性。如果政府 行為的特徵是一致性與重複性，當然是值得嘉許；但大部分政府的行 為，都是不一致且非重複性的，如果堅持一致性與重複性的標準，能 否找出政府的公共政策，將不無疑問。
Anderson（1975）認為政策乃是某一個人或某些人處理一項問題 或一件關心事項的有目的性行動。公共政策就是由政府機關或政府人
員所發出來的政策。
Dye（1978）認為凡是政府選擇要做的或不要做的決定，即是公 共政策。他明白指出，政策是政府選擇作為或不作為的行為，只有政 府才具有權威性價值分配的能力，政府選擇要做的或者不要做的決 定，才會影響到整個社會。
（四）1980 年代
Ripley 和 Franklin(1984)對於公共政策的定義，提出三個簡單 的命題：
1.政策是政府對被認知的問題，所做的聲明及其所採取的措施。
2.政策制定是政府對被認知的問題，所決定採取行動的過程。
3.政策制定是政府與非政府行為者之間的一種互動過程，而政策則 是這種互動的結果。
Starling（1988）則認為政策是目標或目的的一般性陳述，而計 畫則是達成政策目標的一種特定的方法。由此可知，英文 policy 並 非只針對公共事務而言，探究其意涵則不論公或私部門，亦不論原則 或細節，只要是處理或解決問題的方針、原則、策略、措施、辦法均 屬之（張世賢、陳恆鈞，1997）。
林水波、張世賢（1984）引用 Dye 的說法，認為公共政策乃政府 選擇作為或不作為的行為。通常我們假定政府在選擇某一項作為時，
含有一個目標、目的或宗旨，但我們能觀察到的，只是政府選擇作為 或不作為的行為而已。事實上，公共政策概念必須包括所有的政府活 動，不僅是政府或政府官員已明示目標之行動而已。再者，我們必須 承認政府的不作為之行為，也是公共政策的一種。所以公共政策是政 府為解決公共問題，達成公共利益目標，經由政治過程所產出的方 針、原則、策略、辦法及措施。
（五）1990 年代
曹俊漢（1991）以為一種政策在實質上包括下列三項要素：
1.一個政治單元的目標、目的與承諾。
2.實現或達成這些目標所選擇的方法。
3.方法適用後所產生的效果。
吳定（1991）認為公共政策是政府機關為解決某一項公共問題或 滿足一項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。
也就是說，公共政策是由政府機關所制定的，制定公共政策的目的，
在解決公共問題或滿足公共需求。當然公共政策包含了作為或不作為 的活動，不過政策也包含了法律、行政命令、規章、方案、計畫、細 則、服務及產品等。
魏鏞、朱志宏、詹中原、黃德福（1991）等認為，公共政策係政 府施政為達成某項目標所提出之作為或不作為的一般性、原則性陳 述。
張世賢、陳恆鈞（1997）認為可從三個不同的取向來定義公共政 策：
1.目標取向：公共政策乃是由具有權威性人員為了達到公共目標所 採 取 一 系 列 以 目 標 為 取 向 的 各 種 行 動 ， 包 括 作 為 或 不 作 為
（Dye,1978； Leichte,1979）。
2.問題取向：公共政策是具有「公權力」之政府為了解決或處理公 共問題所採取的對策。不同的問題有不同的對策（政策方案），
而不同的政策常涵蓋不同的專業領域。
3.過程取向：公共政策是經由政治過程所產生的輸出。因此政策過 程包括對於某種支持、需求，以及期望的制定、發布和執行經過
（Lasswell& Kaplan,1950）。
林水波（1999）認為政策是執行行動的指引，它是一個人、團體 或政府在固定的環境中，所擬定的一個行動計畫。
劉育真、鍾燕宜（1999）認為公共政策是政府為因應社會需求，
透過議程運作，將有限資源做適當分配的工具。公共政策是一個社會
如何對待組成份子的具體表現，也是人與人之間相處的指標之一。民 主的社會講求的是自由、平等，公共政策就需要表現自由與平等的特 質，考慮每個人的存在，同時也關注到社會整體的利益。因此能兼顧 個人與群體的政策，才是一個好的政策。
綜上所述，「政策」是有目標、有計畫、有步驟的權威性行動方 案。政府為解決公共問題或滿足大眾需求，對民眾所做的公開宣示及 採取的權威措施，包括作為或不作為的行為；亦即政府為達成施政目 標，處理公共事務，所採取的權威性的持續行為，包括處理或解決問 題的方針、原則、策略、措施、辦法等相關活動。故教育政策之定義 可為「政府機關為因應世界潮流與社會需求，兼顧社會與個體之發 展，為達成教育目標，所採行的一切教育作為與不作為，包括所制定 之教育法令、規章、方案、計畫、細則、實施綱領」。
二、政策執行的定義
政策執行攸關政策之成敗，政策學者常從兩個範疇來論述政策執 行的意義，其一為行動學派的觀點，其二為組織理論學派的觀點。前 者的代表學者有 C.E. Van Horn 和 D .S. Van Meter、R. S. Montjoy 和 L. J. Toole、C. O. Jones、以及 G. C. Edwards Ⅲ和 I. Sharkansky 等，其關注重點在採取的行動，認為政策執行就是負責執行的機關和 人員，採取各種行動執行政策，達成政策目標。後者的代表學者有 C. P. Snow 和 L. Trilling、F. E. Rourke、A. Downs、G. T. Allison、
R. F. Elmore 等，其討論的重點在組織的知識，認為政策執行的真 諦乃是組織具有充足的知識，能夠有效的執行政策，完成組織目標。
（一）行動學派的觀點
行動學派認為負責執行政策的機關和人員，採取各項行動俾以導 致目標的達成，謂之政策執行，其重點在於採取的行動（林水波、張 世賢，1999）。
Van Horn 和 Van Meter（1975;1976）認為：政策執行是指公私 人民或團體為了致力於達成先前政策決定設立的目的，所採取的各項 行動。這些行動可分為兩項：1.將決策轉換成得以運作的努力。2.
成就決策所指定的變遷而做的持續努力。
Jones（1977）認為：執行是將政策付諸實施的活動過程。政策 執行乃是將政策付諸實施的各項活動；在這些活動中，以解釋、組織 和施用三者最為重要。所謂「解釋」係將政策的內容，轉化成一般人 所能接受和了解的指令；「組織」則是設立政策執行機關，擬定執行 的方法，藉以實現政策；「施用」則係由執行機關提供例行性的服務 與設備，支付各項經費，而完成議定的政策目的。他（1984）強調：
政策執行是推動權威性公共政策，達成預定目標，也就是將政策付諸 實行的一連串動態過程。
Edwards Ⅲ和 Sharkansky（1978）則認為：政策執行係指執行 某一項公共政策所需採取的廣泛行動，諸如：發布指令、執行指令、
撥付款項、辦理貸款、給予補助、訂立契約、蒐集資料、傳遞資訊、
指派人事、僱用人員、和創設組織單位等。
從行動學派代表學者的觀點來看，行動學派認為政策執行就是負 責執行的機關和人員，採取各種行動執行政策，以達成政策目標的過 程。其政策執行的主要缺點有二：1.行動學派的學者忽視了政策執行 過程的動態性；2.忽略了政策目的與手段之間的交互影響。因為執行 的研究不僅是研究其如何發生，如何被引發而已，也是對政治生活結 構的一種微觀研究，包括政治系統內在、外在的組織之事務及交互影 響；再者，執行政策所採取的各項行動，並不一定與政策目的之達成 間，擁有必然的因果關係。政策環境不斷地變遷，政策目標亦可能因 情勢而更動，最初的情境也會循著推移。於是為了從政策執行來掌握 整個政策流程與動態性，我們可以將政策執行視為目標設立與成就目 標所採取的行動，此兩者之間交互影響的過程；而且我們更應從各種
組織理論的觀點，來窺探執行的真諦（林水波、張世賢，1999）。
（二）組織理論學派的觀點
組織理論學派則認為政策之能否被有效地執行，組織為主要的關 鍵，欲了解政策執行的真諦，首先要有組織的知識（林水波、張世賢，
1999）。
Rourke 和 Downs（1967）認為負責執行的組織，其正式的與非正 式的屬性，往往影響到該組織執行政策目標的能力。又如 Allison
（1971）從組織理論的角度透視政策執行的內涵，其觀點則由 Elmore
（1978）加以發揚光大。
Snow 和 Trilling（1978）曾指出：任何一項化觀念為行動的作 為，每每涉及到某些重要的簡化工作，組織乃是從事這項簡化工作的 當事者；它們處理問題的方法，是把問題剖成具體、可資管理的工作 項目；再將這些工作項目，分配給專業化的機關來負責執行。由是，
唯獨了解與認識組織如何運作，我們方能認清原來的政策，如何在執 行過程中被更調或塑造（林水波、張世賢，1999）。
林水波、張世賢（1999）則從系統管理、官僚體制運作過程、組 織發展、組織衝突與議商等四個角度來透視執行的問題。
1.以系統管理的角度觀之，執行的過程是動態的而非靜態的。有效 的執行在於：明確指陳任務與目的，務使其確切反映政策的意 向；設計妥善管理計畫，用以公平分配任務與績效標準給直屬單 位；訂客觀的考核辦法，以權衡直屬單位的工作績效；建立管理 監督與社會制裁制度，藉以引發部屬負責盡職。
2.以官僚體制運作過程的角度觀之，造成執行失敗的原因，常在於 官僚體制之所作所為，因礙於標準作業程序的羈絆，依舊遵循往 例辦事，在環境變遷政策更改之際，往往無法突破例規，致使執 行歸於失敗。故執行人員應有充分的裁量權，俾便隨時調適政策 的目標，以達於實際可行的地步，亦是有效執行的條件。
3.以組織發展的角度觀之，導致執行失敗的原因，乃是執行政策的 人員並未參與政策的作成，對政策的本身未有親身介入的認知與 感受，因而對組織並沒有產生認同感、歸屬感、責任感，及自尊、
自重、自榮的心理，改進之道，可讓組織低階層的員工負擔較大 的決策之責；組織活動的重心為工作團體－由從事一項共同任務 的人員所組成的；以及資訊的流通－諸如目標的陳述、評估性的 判斷、必要變遷的表示。這些條件，其基本的假設是：員工誠願 貢獻其最佳的才智與力量，只要他們享有工作的最高控制權、決 策的最大參與權、和最佳的激勵以形成對團體目標的依附感。
4.以組織衝突與議商的角度觀之，導致政策執行的失敗，重點在於 任何組織的機構或單位，未擁有充足的權力，足以威服其他機構 或單位順從單一的政策概念。因此有的政策在某機構認為是執行 成功，而在另一機構則認為是執行失敗，如此分歧看法的產生，
全在於各機構所採的立場不同所致。
綜觀組織理論學派的觀點，係從四個組織的角度透視政策的執 行，每個角度提供認識執行過程真諦的一部分，而無法掌握整個執行 過程的複雜性。也就是說每個角度只是實際現象的簡化而已，並不可 能代表組織整體的事象。然而這種分析體認到兩種事實：1.政策執行 涉及各項複雜的層面，惟有結合各種面向，鑽研並分析影響政策執行 的各項因素，方能窺探政策執行的複雜性；2.建構有效政策執行的模 式，應涵蓋組織種種特性。
（三）折衷的觀點
因行動學派和組織理論學派對於政策執行的觀點各有所偏執，均 無法掌握政策執行的複雜性，有些學者即主張採綜合的或折衷的觀 點，俾順利因應政策執行的連續性動態過程。誠如 Kast 和 Rosenzweig
（1970）在其著作《組織與管理》（Organization and Management）
中所說的：組織理論旨在說明論究組織特性，在本質上應以折衷或綜
合的觀點，以便統觀組織的全貌；換言之，必須從各種角度探究組織，
提供研究所得的發現，再予以綜合而構成整體的知識體系。
林水波、張世賢（1999）認為政策執行之責既由機關組織肩負與 承擔，按理亦應環繞著組織的觀念，從折衷的、綜合的角度來透視。
於是，政策執行可謂為：「一種動態的過程，在這個過程中，負責執 行的機關與人員組合各種必要的要素，採取各種行動，扮演管理的角 色，進行適當的裁量，建立合理可行的例規，培塑目標共識與激勵士 氣，應用議商化解衝突，冀以成就某特殊政策的目標。」
以整合的觀點來看，政策執行是政府執行其政策的一種複雜的動 態過程。也就是政府為了實現施政理念，達成政策目標，要求執行政 策的相關機關與人員，扮演政策執行管理者的角色，運用適當的行政 裁量，建立合理可行的條規，並應用協商化解衝突，以整合各種資源，
落實政策執行。
三、教育政策執行的意義
「教育政策執行」之重要構成因素包括教育政策內容規劃、教育 政策執行相關人員行為改變程度、教育政策執行相關人員態度與專業 知能、教育政策標的團體運作情形、教育政策相關人員溝通與參與決 策情形及公眾反應情形等(張芳全，1998)。而執行機關與人員的作 為，在有效的政策執行過程上，亦是相當重要的。
執行力是政策目標達成的重要關鍵，Larry Bossidy and Ram Charan 指出，再怎樣偉大的想法，若不能轉變為具體的行動步驟，
就毫無意羲可言，以執行為導向的變革，以事實為依據的討論，才能 帶來意義(李明，2003)，因此在教育政策執行過程中，執行機關、人 員、經費、程序、方法、技術等各層面是否妥當，是否配合無間，就 成為衡量政策執行成敗的重要依據。
（一）顏國樑（1997）
顏國樑認為教育政策執行的意義，係指某項教育政策執行經過合 法化後，負責執行之教育機關與教育人員，運用各種資源，並採取有 效的行動策略，在執行過程中，因應外在環境，不斷進行協商與修正，
使教育政策得以付諸實施，以達成教育政策目標的過程。他將教育政 策執行的意義進一步分析，認為尚含有下列特性：
l.當政策合法化後，執行活動即開始。
2.須有確定推動政策方案的機關，負責結合各種資源，並採取適當 的執行方法。
3.政策執行是一種動態的過程，政策執行應採取必要的對應行動，
因應外在環境，使教育政策能順利實施。
4.政策執行乃是達成先前政策決定所設立目標之種種活動。
（二）張芳全（1998）
張芳全則將教育政策執行的步驟歸納成四個階段：l.教育政策規 劃階段；2.教育政策評估階段；3.教育政策執行階段；4.教育政策檢 討階段。
（三）呂餘慶（1999）
呂餘慶認為教育政策執行，係指某項教育政策經發表或合法化 後，負責執行之教育機關及教育人員，進行政策執行活動，為達成原 先政策目標並符合政策內外在環境之變遷，必須採取適切因應行動，
故教育政策執行是一種動態的互動過程。
（四）戈伯元（2000）
戈伯元認為教育政策執行，係指教育政策合法化後，由負責推動 政策方案的機關，因應外在環境，負責結合各種資源，並採取適當的 執行方法，將規劃成形之政策付諸實現的一種動態的過程。
（五）林嘉琦（2002）
林嘉琦認為教育政策執行的意義，係指某項特定教育政策經過政 策制定的合法化過程，負責執行的教育機關人員與教育人員隨即展開
政策執行活動，在此政策執行活動中，教育政策執行者為達到先前政 策所設立的目標及符合政策內外環境的變遷，結合各項資源並運用適 當方式，加以推行而形成的一種動態互動過程。
綜上所述，教育政策執行係指在教育機關與教育人員，整合相關 的資源與措施，採取適當的步驟與方法，透過教育活動，以期達成已 議定政策目標之動態過程。至於終身教育政策執行的意義，可界定為
「教育機關與教育人員為達成終身教育目標，採取具體可行的策略與 方法，整合終身教育之資源，關照相關組織及利害關係人，合理有效 的落實執行終身教育之政策，解決終身教育之問題，達成預期的政策 目標的一種動態且複雜過程」。
四、政策執行的重要性
Pressman 和 Wildavsky（1973）認為美好的政策藍圖，如果沒有 正確的政策執行，則政策仍然會導致失敗。因此任何一項政策，儘管 規劃如何周詳完備，如果在執行上被擱置或無法轉換為行政法規及具 體的運作，在政策之研究上是亳無意義的。
（一）教育政策合法化後即進入教育政策執行之階段
政策方案擬定以後，必須經過合法化程序，取得執行的「正當 性」，才能據以執行(江偉平，1997)。EdwardsⅢ (1980)也曾說：缺 乏有效的執行，政策制定者將無法成功的實現其意圖。政策必須透過 有效的執行，才能達到預期的政策目標。政策方案一旦完成合法化的 程序，就正式進入執行的階段，權責機關沒有理由擱置、拖延或拒絕 施行。為了有效達成政策目標，各種公共政策需要一個大格局的執行 空間。
所以，教育政策執行不是教育政策制定的結束，而是另一新階段 的開始。當教育部門界定教育問題，確立教育政策之目標，進行教育 政策之規劃，並且完成合法化程序，取得合法性與資源，就進入執行
的階段。在執行階段，教育政策制定者基於施政的理念與企圖心，透 過政策目標與行動綱領的設定，希望將其教育政策付諸實施，並且有 效執行而產生預期的效果，藉以解決問題，實現其政治承諾。
（二）教育政策成敗的重要關鍵在於教育政策執行
教育政策成敗通常可從教育政策本身與教育政策執行兩方面加 以探討。教育政策本身的架構是否客觀，需考量各種因素、顧及執行 人員實際執行層面、分析檢證資源的充足性，都將直接影響執行的方 向與成效；如果教育政策規劃是建立在不完全的資訊、不合邏輯的論 證與不正確的推理之上，就算權責機關在執行過程中全力配合，勢必 引發標的團體的杯葛對抗，其施行難免困難重重，無法成功的解決問 題，甚至對整體社會、經濟發展造成嚴重影響。
從教育政策結果來說，教育政策的成敗端賴務實的教育政策執 行。惟許多教育政策無法獲致預期的成效，其原因固然很多，但是其 中之一則為政策執行出現了問題。不是先備工作不夠周詳完整，窒礙 難行，就是成功經驗磨損了，後繼無力；不是政策在執行時被打了折 扣，就是執行方向有所偏差，這些現象值得加以注意(林明地，1998)。
如果教育政策設計與規劃是完整的，但沒有執行機關的配合或執 行不當，將導致教育政策信度、效度與執行力間的落差，再好的規劃 都是浪費，可見教育政策執行的良窳，對於教育政策內容的實現以及 教育政策衝擊的範圍影響深遠，若執行不當或不力，可能導致教育政 策執行結果與教育政策既定目標完全背道而馳，則非但未能解決問 題，反而使問題更加惡化。近年來，針對我國教育改革十年之成果總 檢討中，尤認為執行層面應為其政策之成敗負最大之責任。
五、教育政策執行的特性
教育政策執行既是一種複雜的動態過程，對於其內涵特性的分 析，將有助於釐清執行的概念，避免在動態過程中迷失方向。根據學
者 Ripley 和 Franklin(1986)的研究，政策執行本身的特質可從服從 和務實兩個角度來分析(李允傑、丘昌泰，2000)：
（一）服從觀點
本觀點著重在執行者如何「服從」上級所訂定的規範、時間表與 限制，強調「如何使他們服從」?主要研究重點是如何設定正確的執 行行為模式。
（二）務實觀點
本觀點著重在執行者實現政策的過程，主要的考量是「做得怎麼 樣?」、「為什麼會出現那樣的結果?」、「有無需要改進之處?」
由上觀之，務實的觀點較能掌握政策執行的真正性質。從務實的 觀點來探討教育政策執行的特性，著重在執行者實現政策的過程，茲 其特性歸納如下：
（一）互動的政治性
Nakamura 和 Smallwood(1980)指出：政策執行牽涉政策規劃、政 策執行和政策評估三種政策環境，該環境中有許多行動者及其活動範 圍，依據循環原則加以運作，透過各種不同形式的溝通、順服，彼此 連鎖進行互動，構成複雜的政治互動。教育政策的執行也是如此，與 各方勢力皆有複雜的互動性。
（二）議題的公共性
教育政策執行是政府以公權力、公信力、公共管轄力、執行力，
處理或解決教育問題，滿足公眾的教育利益，達成公眾教育目標之作 為或不作為。
（三）環境的開放性
教育政策執行環境具有不確定的開放性。隨著全球化的趨勢，教 育政策執行包括太多無法控制的外在因素，其所面臨的環境充滿著不 確定性，不僅國內政治、經濟、社會因素會影響教育政策執行結果，
甚至國際的政經環境與社會因素都會牽動教育政策的執行。
（四）裁量權的地方性
教育政策的執行具有地方特性，這是世界趨勢，即使是中央集權 的國家，在地方主義(localism)的聲浪中，也普遍要求中央政府權力 下放，讓地方政府能夠因地制宜，針對教育政策執行的實際需要，自 己找錢、找人、決定地方事務的政策制定與執行方式。
（五）參與者的多元性
政府的相關行政官員當然是最重要的執行者，而立法者、法院也 都可能是教育政策的相關執行者，假如就此將教育政策執行者狹隘的 界定為「官方」，而忽略「非官方」的利益團體、社區組織等民間角 色，對教育政策的執行將埋下不可預知的危機。唯有從不同的多元角 度來界定政策執行者，才能確實掌握教育政策執行的多元性質。
（六）內涵的複雜性
教育事務複雜萬端，政府為了有效解決公眾之教育問題，必須依 照事務的性質成立各式各樣的機關組織或任務小組，引進大量的公務 人力、增加財政支出、並且整合公共資源，使得教育政策執行系統日 趨繁複；加以人類社會的問題層出不窮，新的公共問題不斷產生，使 得政府規模膨脹與公共計畫日趨專業，傳統的教育政策執行技術與模 式已不足以因應。
（七）執行的彈性化
教育政策本身具有專業性與複雜性，會有許多官方與非官方的教 育政策行動者參與政策的執行，因此教育政策本身具有多元的、彈性 的目標與期望，必須儘量使用「公共利益」、「於必要時」等彈性化 字眼，賦予教育政策執行者更多的裁量權，讓教育政策執行者能夠針 對不同個案的需求，進行充分的協調與溝通，真正落實教育政策的理 想。
第二節 教育政策執行之理論基礎
本節從行政學、管理學、經濟學、社會學、心理學之理論著手，
可瞭解教育政策執行的理論基礎，有助於建立終身教育政策執行上的 重要的影響因素。
一、行政學基礎
在行政學基礎方面，在此探討人際關係學派、動態平衡學派與 McGregor 的行政理論（謝文全，1993）：
（一）霍桑(Hawthone)實驗學派(人際關係學派)
霍桑學派的代表人物為：Elton Mayo、F. J. Roethlisberger、
William J. Dickson。其理論重點在於：社會與心理因素乃是影響組 織工作績效的最重要因素。
1.電話交換器裝配實驗：此一實驗主要的目的在了解組織的物質環 境與工作績效之間的關係，研究發現提高工作效率的原因是：榮 譽感的滿足與激勵、人格受到尊重、團隊精神的敦促與激勵、個 人潛能與專長發揮。
2.面談計畫實驗：凡是經過面談後的成員，大多數的工作績效及士 氣都比以前提高。其原因為：成員意見有反應與溝通管道，可使 員工心平氣和的工作；榮譽感的滿足與激勵，成員有機會會談覺 得受重視而自重；面談之後，組織可依據成員意見改進缺失，使 成員有參與感與成就感。
3.電話總機配線實驗：非正式組織的出現影響了成員的行為；人有 心理的需要，而且心理因素對工作績效的影響力極大；人際關係 會影響成員的行為及領導的失敗。
（二）動態平衡學派
動態平衡學派的代表人物為 Barnard，其理論重點在於：
1.組織是成員對達成共同目標所建立的互動體系。
2.有正式組織的地方必定有非正式組織的存在。
3.行政應兼顧效能(組織目標的達成)與效率(成員個人慾望的滿足 與目標之達成)。
4.精神的誘因或獎勵要比物質有效。
5.組織要建立良好的溝通系統。
6.命令是否具有權力是決定於受命者的接受程度。
7.責任感是求之於成員的內心，而非外在制裁形成。
正式組織是有意的協調活動體系，而非正式組織是一種無意、不 定型的、及無結構的體系。非正式組織可對正式組織產生以下的積極 功能：
1.能傳遞正式組織所不便溝通的事實、意見、建議與決定等，這些 訊息不便由正式組織途徑傳遞，怕會引起當機立斷的爭論，或損 害人格的尊嚴及權力的客觀性、或過分加重管理人員的負擔。
2.經由協調成員服務的意願及客觀能力的穩定性，來維持組織的團 結力。
3.可維持成員之人格完整，自尊自重，及自我抉擇感。
（三）McGregor 的行政理論
D. McGregor 提出 X 理論與 Y 理論，其中 X 理論代表傳統式的嚴 格控制管理，對人性持性惡或偏惡的假設。依據此假設所發展出來的 專制領導，乃是強迫式與威脅利誘的專制領導。認為一般人天性懶 惰，喜歡逃避工作；缺乏雄心壯志，不願負擔責任，喜歡被別人牽著 鼻子走；自私自利，以自我為中心；天生抗拒變革，喜好安定；愚笨 無知，易受人煽動與誘騙。所以 X 理論的管理方式強調必須嚴格地鞭 策成員；專制而不讓成員參與；強調對成員的獎懲與控制。
Y 理論則對人性持偏善的假設，強調人的自律、自我滿足與實現、
主動解決問題、發揮潛力。依據此假設的管理是民主式的管理，對成
員的管理是以協助代替指揮、以鼓舞代替控制、以參與代替獨裁、以 自律代替他律、以雙向溝通代替單向溝通。認為一般人並非天生就厭 惡工作，如能提供快樂環境，人們會樂於工作；會自治自律完成所應 負擔的組織任務；希望從中獲得成就感與自我實現；在情況許可之 下，一般人會主動尋求更多的責任；多數人並未充分運用其所具有的 潛能，但均能應用智慧來解決組織的問題。
因此，Y 理論的管理方式強調實施分權與授權制度、工作擴展計 畫、參與和諮詢管理與自我評核制度，讓成員自我設定工作目標，並 對工作績效自我考核。
（四）小結
綜上所述，在強調民主政治的社會中，終身教育政策執行應注意 利益關係人的人性關懷與需求，以理性的態度與其溝通，在現今社會 文化中的脈絡意義，考量民眾意見表達才能更正確的詮釋政策執行的 結果。而且，終身教育政策執行係教育行政運作的一環，終身教育政 策執行本身是手段，而不是目的。從微觀言，終身教育行政即在協調 並結合人力及物力，以增進教與學的效果。從鉅觀言，終身教育行政 旨在藉支援並提升教與學的績效，以實現國家教育政策，促進終身教 育事業的不斷發展，從而培育健全的國民。
二、管理學基礎
在管理學基礎上，以下就全面品質管理、績效管理與目標管理來 加以探討：
（一）全面品質管理
全面品質管理是促進組織變革的一套原理原則，在高階管理者的 領導之下，透過組織中所有成員、部門和系統的全面參與以及對卓越 品質的承諾，利用管理技術、科學及統計方法與資料，持續不斷改進 品質，以滿足或符合內外顧客的需求，建立不斷改進品質的組織文化
與結構，共同促進並達成組織的變革 (蓋浙生，2001) 。
Deming、Juran 及 Crosby 等全面品質管理抱持共同的理念是：
由組織中所有成員和顧客共同參與的一種管理新型態，包括品質改進 過程中有關投入、問題索解以及作決策等活動。其三項共同理念(鄭 宏財，l999)：
1.高層管理的參與及領導：Deming 的十四點原則指出實施品質領 導；Juran 指出高階主管在品質規劃階段的工作，包括負責推動 品質規劃變革、確認主要顧客群及其需要等；Crosby 的十四步驟 則指出管理階層對品質的認同與承諾是組織進行品質改善的首 要關鍵。
2.重視教育訓練：Deming 的十四點原則強調實施在職訓練、建立堅 強的教育與自我改善方案；Juran 認為應將品質訓練擴展至所有 管理階層，高階主管應強制所有受訓者必須將所學應用到工作 上；Crosby 認為員工教育訓練系統，不但提供標準正確的知識，
而且使員工在工作上能駕輕就熟。
3.強調持續改善：Deming 的十四點原則強調建立持續長遠的目標，
持續改善每一系統；Juran 認為品質的持續改善在提升品質表 現，超越往昔水準，其步驟包括建立一套標準，使每年平均能有 所改善、提出改善專案等；Crosby 認為品質改善的行動是週而復 始不間斷的循環進行。
全面品質管理是組織變革的方式，是一種組織改善體質的持續性 工作，在教育上將品質控制與組織承諾等理念融入教育中以期發揮教 育的整體力量。全面品質管理在教育上的理念(何瑞薇譯，2001)：
1.重視教育消費權：全面品質管理一旦運用在教育上，教育消費者 的需求即成為教育活動的核心，教育品質取決於教育消費者的感 受與期望。
2.學生角色重新定位：在全面品質管理之理念中，學生既是消費
者，也是教育工作的一員，也是教育產品的主體，這三重身份同 時具備的情形，是教育單位特有的現象，也是全面品質管理給予 學生新的角色定義。
3.學校行政人員角色調整：全面品質管理之理念強調的是事前充分 考慮如何去改進現狀，注重過程的預防而非結果的改進，因此教 育行政人員在觀念上首先必須加以調整；在職責上，行政人員應 設計一個有利教育改進的環境、氣氛與程序，從積極的角度運用 專業能力使教育缺失沒有機會發生。
4.教師角色調整：在教育與全面品質管理結合之下教師不僅是教育 提供者，更是行政人員、家長、及其他教師的教育消費者，教師 有權、也有義務提出教育互動所需的條件與資源，同時也要對這 些資源主動給予評價，以確保資源的正確性及有效性。
5.家長態度調整：全面品質管理是把學校、家長、社區連成一條線，
家長應參與學校的活動，同時也要配合學校的要求，讓家長的關 心由家中延續到學校，學校的教育延續到家庭，使「學校與家長」
形成教育一體。
6.整體教育的省思：全面品質管理對於整體教育體系的主要啟示 有：(1)建立「唯質教育」的理念；(2)全面落實的改革；(3)永 不停止的革新；教育品質的追求須透過全面性的教育實驗與改 革，亦即教育改革的主體應該在學校自發性的改革。
全面品質管理理念在學校的應用上，其主要內涵強調：建構全品 質的學校、重視服務對象的需求、學校系統不斷的改進等，因此如何 使顧客(社區人士、家長、學生)與雇主(校長、行政人員、教師及全 體教職員工)相互滿意，是全面品質教育努力的方向。
（二）績效管理
績效是二十一世紀企業界在管理上重要的議題，其產生的背景是 基於資源的匱乏與不足，希望透過有效的管理與分配，使資源發揮使
用的效率。以下從經濟、財物管理、人事管理等層面觀之：(秦夢群，
1997)
1.從經濟的觀點而言
績效是指以最小的投入，而能獲致較大的產出或降低成本而有較 大的利潤；亦即，績效是指生產力的提升。生產力提升的績效概念運 用在教育界，是指教育組織為提高經營效益及品質成長，以各行政單 位或職務別為單位，徹底執行業務管理，達到學校經營管理的目的。
組織績效則決定於員工本身的努力、能力及角色認知等因素相互關係 所產生的結果。
2.從財物管理的層面而言
績效是指資金的運用，如何能降低風險而提高利潤。財務管理注 重未來經濟活動的的決策，因此要做好財務規劃，很重要的就是要做 好預算的編列與執行，所以在預算編列上有「績效預算」的產生，而 後有源自企業管理界設計計畫預算制度（planning programming budgeting system ， PPBS ） 的 教 育 資 源 管 理 系 統 （ educational resources management systm ， ERMS ） 和 零 基 預 算 （ Zero-Base Budgeting），均以績效預算為基礎。教育資源管理系統強調所獲資 源不能滿足所有需求，所以需依既定事先計畫，列定優先順序，以符 合社會潮流與達到高效率的運作；零基預算的精神在於要求預算編製 者每年必須重新檢視自我需求，並視財源之多寡設定計畫之優先順 序。在教育產業上的應用，在財務上應該貫徹「績效預算」的精神，
檢討預算執行的效果。
3.從人事管理的角度而言
績效是指組織能有效的進行羅致、發展、運用其人力資源。希望 工作者能夠適才適任，發揮其潛能，以提高工作的效率，進而達到組 織精簡與創新的目的。在教育上的應用，應對現有人力配置作一番檢 討與整頓。在各級教育人力結構中，可分為行政需求人力、教學需求
人力、研究需求人力三大類。教育機構應該按其人力性質與功能做適 當的配置，其中行政需求人力所佔之比例不可過高，以免影響教學與 研究人力結構與人事經費的偏低。
（三）目標管理
目標管理 (Management by Objectives，簡稱 MBO)，是由路徑 目標模式而演化來的，主要特點在於領導者與部屬共同設定目標，並 為此而共同努力。由機關中上下級主管人員共同設定整個團體組織及 各部門的目標，使各部門的目標均能相互配合，並使其主管產生工作 動機，最終能夠有效的共同達成團體目標的一種管理方法(蓋浙生，
2001)。
1.主要特性
(1)目標或成果導向的管理。
(2)自我指導與自我控制的管理。
(3)人際導向的管理。
(4)藉由組織成員的參與來確定目標的管理。
(5)人與事，個人與團體相配合的管理。
2.實施步驟
(1)領導者與部屬共同設定目標：設定明確的目標，作為組織一 切活動的指標，其訂定並應由有關人員共同參與。
(2)兩者共同設立評鑑成果的準則；擬定達成目標的行動方案：
行動方案是由一連串有效達成目標的行動步驟。這些細部與 具體的行動步驟若能逐一完成，目標即能達成。
(3)部屬開始行動：將行動方案的付諸實施。
(4)行動中的檢討：以輔助達成目標之所需。
(5)行動結束後，領導者與部屬進行成果評鑑：以確定目標達成 的程度如何，並衡量得失，以作為將來改進的參考。
(6)對下一階段目標的準備。
3.在教育行政上的應用
目標管理主張管理首要工作在於訂定明確目標，然後將此目標化 為若干具體的行動方案，並授權給各級行政單位，使之能有參與的權 利和執行的義務，以求組織目標的有效達成及成員潛能的充分發揮。
目標管理是一種動態彈性的管理技術，實施目標管理可達成下列四項 效益（吳清基，1990）：
(1)提升工作績效：由於工作目標兼顧組織導向及個人需要，因 此，工作之執行能隨時反饋修正增強，有助於工作績效之提 升。
(2)貫徹總體目標：在目標管理下，任何個體目標之訂定或執行，
都必須與總目標相結合。因此對組織目標之貫徹甚為有利，
亦可培養組織成員積極的工作態度，與正確合理的工作價值 觀念。
(3)促進意見交流：實施目標管理可加強上司與部屬之間意見交 流的機會，因為當上司提示目標與設定組織目標時，常會請 求部屬參與意見，而部屬在決定與設定個別工作目標時，亦 常會請示主管，並請求主管協助，增進交流之機會。
(4)提振工作士氣：在實施目標管理下，每個人工作目標很明確，
有關工作績效之評估也較公正，工作升遷機會常是依據其個 人之平時工作表現，是能力導向的考核評估，故工作人員較 易有成就感，士氣也較易提升。
目標管理改變了團體中的角色扮演關係，部屬因有機會發表自己 的意見，對於所定的目標會視為是自我的目標，並全力以赴；領導者 在決策時也不再以上級自居，而能扮演支持者的角色，與部屬共同促 進組織目標的達成。
（四）小結
綜上所述，執行終身教育政策應考量全面品質管理、績效與目標
之管理。全面品質管理是指教育組織中所有成員對於組織文化變革領 導、持續改進系統、全員承諾參與、確保顧客滿意表現上的一種認知、
情感和行為傾向。績效是基於資源的匱乏與不足，希望透過有效的管 理與分配，使資源發揮使用的效率。目標管理則是共同設定組織目 標，使其主管產生工作動機，最後有效共同達成團體目標。
三、經濟學基礎
在經濟學基礎方面，以下從知識管理、教育成本效益分析與教育 投資論加以說明：
（一）知識管理
成功的組織能掌握、分享和分配知識。知識管理包含非常廣泛的 觀點，確認知識主題、解釋和動態的本質，同時也包括資訊科技之快 速發展為組織所帶來的利益，探討人類智慧過程之複雜性、顯性知 識、學習和革新式的程序、溝通文化、價值和無形之資產。知識管理 的目標在於成長，成長的關鍵在於革新，透過知識來形成革新力量乃 是企業組織成長之動力所在。
1.知識管理的涵義(林海清，2001)
(1)知識管理等於「資訊和通訊科技」加上「新的工作組織」。
(2)知識管理強調「無形資產」之管理。
(3)知識管理是一種「有意的策略」。
(4)知識管理的對象是「智慧資產」。
(5)知識管理是將「隱性知識外顯化」的過程。
(6)強調「知識循環」的知識管理。
(7)主張知識管理是「整合的知識系統」。
(8)知識管理是透過「資訊管理」和「組織學習」改進組織知識 之使用。
2. 知識管理的特徵(林海清，2001)
(1)知識管理關注人力資本層面，也就是個別人員擁有之知識力 量。
(2)知識管理的對象是人員知道如何做能力。
(3)知識管理的目標在於提升組織的生產力與創新能力。
3.知識管理的原則(Daverport,2000)
(1)知識管理是昂貴的，但無知所需付出的代價更高。
(2)有效的知識管理需要人員和科技之統整對策。
(3)知識管理是高度政治性的。
(4)知識管理需要知識管理人員。
(5)知識管理自圖像獲得利益甚過於模式；自市場甚過於階級制 度。
(6)分享與使用知識通常是不自然的行動。
(7)知識管理意味著改進知識的工作程序。
(8)知識管理的進入機會只是開始而已。
(9)知識管理永無止境。
(10)知識管理需要知識契約。
4.知識管理之應用途徑
(1)在教育人員層級上： a.教師必須能夠與其他教育人員分享本 身的專業知能之知道如何做的能力。b.教師必須學會善用資 訊和溝通科技，兼採虛擬和真實之雙元途徑，以建立分享專 業知能的社群。c.提升教師應用資訊科技之能力。
(2)在教育組織流程上：a.在教育組織流程中，建構增進隱性知 識和顯性知識間的互動程序和機制，促使教育專業知識的螺 旋形成長、永無休止。b.應用相關的知識管理模式，來改進 教育組織的知識分享與管理程序。c.妥善應用「知識管理評 量工具」，作為學校改進本身的知識管理參照指南。
(3)在教育組織層級上：a.學校必須致力於隱性教學知識之外顯
化。b.正確運用資訊科技，使學校獲致知識管理系統的利益。
c.教育革新應該運用結合科技與人員之知識管理對策。d.應 該促使學校具備創造知識學校之特徵。
(4)在外部環境層級上：a.教育行政部門必須提供積極條件，以 協助學校發展成知識型組織。b.教育行政部門應放寬對於學 校經費運用之管制，使個別學校可更有彈性來取得內外部資 源，以投入於校園的知識管理領域。
近年來，知識管理在教育組織中，亦同樣受到重視，特別是教育 組織中行政人員的流動性高時，教育行政的經驗傳承成為一項相當重 要的課題。可將教育行政工作的內容及實際運作的流程儲存於電腦之 中，則將會降低人事異動所帶來的不便，使教育行政工作能持續維持 正常運作 (張明輝，2002) 。
（二）教育成本效益分析(蓋浙生，1985)
l.教育成本的意義：教育成本係指學生在學校接受教育期間，所支 付的直接或間接教育費用而言。
2.教育成本的類別：(l)依據成本支出的目的區分：直接成本、間 接成本。(2)依據成本支出的主體區分：社會成本、私人成本。
(3)依據成本支出的性質區分：資本成本、經常成本。(4)依據成 本支出的度量單位區分：貨幣成本、非貨幣成本。
成本效益分析的內涵意指：就評定經濟利益，對於某一形式投資 的成本與效益的大小作有系統的比較。其中「成本」指的是在生產過 程中，人、物及物力消耗的貨幣價值，而「效益」是指成本投入後產 生的結果，若產出大於投入，則表示成本的投入是有效益的。分析教 育成本效益分析的功能在於：可以指出教育資源在分配上的適當性及 優先次序，據以作為擬定人力計畫或教育計畫的參考。(蓋浙生，1985)
在教育上，成本效益運用成本作為分析教育經費與支出的依據，
並據以推計教育制度未來可能發展的趨勢。而成本效益同時可以發揮
成本運用的經濟價值，使短絀的資源做最有效的支出，期使教育的質 與量作適當的配合，且可謀求成本負擔的公平原則，多方面開拓教育 財源。然而，因教育結果並非影響個人所得效益的唯一原因，所以收 益差別並不能適當的衡量出工作者在生產方面的差異；而且教育除了 經濟上的直接效益之外，更能產生間接效益，所以教育效益是難以計 算的。
（三）教育投資論
1.教育投資觀念的建立
「人力資本論」強調經濟成長的關鍵因素是人力素質的改變與提 升，認為正式教育、職業教育及成人教育等要素均可視為投資，有助 於改善人的能力，由此而能增加個人所得之差異。教育投資的準則：
(1)依據教育投資佔國民生產毛額或國民所得的百分比而定。(2)依據 成本與效益間比例的大小而測定。(3)依據社會對於教育的需求而測 定。(4)依據就業市場需求之狀況而測定。(5)依據教育支出佔國家總 預算的百分比而測定 (蓋浙生，1985) 。
2.教育投資與公共支出
教育投資較偏重於教育投資利益的分析。教育投資利益可分為非 經濟利益與經濟利益兩大類。教育投資後的非經濟利益應該較其經濟 利益為重，但是這種非經濟利益的教育投資較無法用量化數字來表 示，這是目前研究教育投資研究最大的困難之處。
至於教育經濟利益是如何測得的，可以採用以下的研究方法(蓋 浙生，1985)：
(1)剩餘因素法：教育活動在社會中所發揮的功能是多方面的，
但是所賴以決定的因素卻常常是屬於經濟以外的因素。再 者，教育投入與產出之間有著極大的差異，主要是因為經濟 知識的不足與生產技術進步的結果。經濟知識的不足，也就 是所觀察到的生產因素中遺漏了一些未被察覺到的剩餘因
素。所觀察的生產因素會因剩餘因素的增加而提高其生產 力，使實際的產出水準增加，進而產生教育投入與產出間的 差距。
(2)收益率法：將教育程度不同的人終身能賺取的所得，與其接 受這種教育所需支出的成本加以比對而求出的一個每年收益 (報酬)的百分率。教育投資後對經濟成長所作的貢獻，可以 從直接效益與間接效益兩方面獲得證實。
(3)國際比較法：主要是在測定國際間在校學生人數比率與國民 生產額的關係。由於經濟成長速度愈快，則教育經費佔國民 生產總毛額的比率也隨之增加，所以以先進國家的教育經費 所佔國民生產總毛額的比率最高。
(4)教育資本儲存法：是指國家或某一地區在某一段期間內所作 教育支出的總額。由於教育資本儲存量愈高，則經濟愈發展，
如果將教育視為投資的話，則比其他投資之吸引力要大上三 點五倍。
（四）小結
由此可知，從知識管理、教育成本效益分析、教育投資論來看，
終身教育對於生產的貢獻是雙重的，一方面是以生產的本質，直接對 物質產品有所貢獻；另一方面是終身教育對其他因素所產生的配置效 果發生影響，突破原有生產因素的限制，以提高生產的效率，執行終 身教育政策時，不應忽略經濟方面的考量。
四、社會學基礎
針對社會學基礎，可從教育機會均等、公民的對話與溝通兩個面 向觀之：
（一）教育機會均等 1.教育機會均等之意義
分析教育機會均等的定義，不外乎兩個基本觀念：(1)即所謂「國 民教育」，每一個人具有相等的機會接受具共同性、強迫性的最基本 國民義務教育，多實施於國中以下階段的基本教育；(2)即所謂「人 才教育」，人人具有相等的機會接受非強迫性、符合其能力發展的教 育，這種教育是分化教育，含有適應個性發展的意義，多實施於高中 以上階段的分流、選擇性教育。所以教育機會均等的概念主要是應用 在「國民教育」與「人才教育」兩方面(陳奎熹，1990)。
教育機會均等的含義係源自於民主的原則，其旨乃在進一步避免 人才的浪費，並促使每一學生能充分發展其潛能。因為教育機會均等 的概念相當複雜，不少學者予以討論。美國芝加哥大學比較教育中心 安德森(Anderson)認為教育機會均等，包含四種含義（簡楚瑛，
1988）：
(1)教育機會均等即是提供每個人等量的教育。
(2)教育機會均等係指提供足使每一兒童達到一既定標準的學校 教育。
(3)提供足使每一個體充分發展其潛能教育的機會。
(4)提供繼續教育的機會，直至每一學生的學習結果符合某種既 定的常模者。
「經濟合作與發展組織」（OECD）於 1965 年指出教育機會均等 之三種意義（張慶勳，1998）：
(1)能力相同的青年不論其性別、種族、地區或社會階級都有相 同的機會接受非強迫性的教育。
(2)社會各階層的成員，皆有相等參與非強迫性教育的比率。
(3)社會各階層的青年，具有相等的機會以獲取學術的能力。
林清江（1985）提出教育機會均等概念的演變主要經過三階段：
(1)重視「入學機會」的均等。在許多國家中，來自不同社會階 段、地區、家庭、種族或不同性別的學童，其入學受教的機
會常不盡相同，因此該國的社會成員要求學童入學機會的均 等。
(2)重視「最低受教年限」的實施，並要求各種背景的學生能在 相同品質的學校受教，接受相同品質的課程，並享有相同數 量與品質的教育資源。
(3)重視「受教過程」的機會均等，強調不同背景的學生，接受 相同的教育，受到良好的教化與影響之後，均能成為社會棟 樑之才。
上述發展的概念並非以新汰舊，而係與時擴增。換言之，第二階 段的概念形成之後，第一階段的概念仍然存在。第三階段的概念形成 之後，第一及第二階段的概念依然存在。
所以，教育機會均等的達成，包括消極與積極兩方面。消極面是 不依性別、宗教、種族、家庭背景等，限制學生之入學機會。積極面 則在於協助家庭經濟或身心發展有困難之學生，提供彌補缺陷的機 會，使其能充分發展個人之潛能。質言之，所謂「公平」與「均等」，
是指受教育者「機會」之均等，並非「結果」之相等。
2.教育機會均等與社會公平策略的選擇
教育機會不公平的現象可以從教育資源分配不公平、某些學生就 學機會多於其他學生、某些學生選讀某一課程的機會多於其他學生、
城鄉師資素質的差異等方面看出。這個現象的確是會受到家庭社經背 景、入學選擇機會、城鄉教育資源分配、種族差異、性別差異、入學 策略等後天因素的限制與影響，各國政府為提高低社經家庭子女就學 機會，多從學生教育成本的負擔與排除學生就學財務的困難上著手。
二次世界大戰以後，由於民主思潮的高漲，教育機會均等的理想 乃漸受重視。均等的教育機會被認為是一種人權，是謀發展個人才 智，充實生活知能的主要途徑。教育機會均等理念運用在教育政策上 主要是採取以下的作法（蓋浙生，1985）：
(1)大幅擴增教育場所，提供中下階層子女入學之機會。
(2)合理分配教育經費，提供各項經費補助貧者就學：採用發給
「教育券」(Educational Vouchers)、實施助學貸款(Student Loan)、設置獎學金(Scholarship) 等輔助學生就學之方式。
(3)發展特殊教育，加強社會對特殊學習者的重視。
（二）對話與溝通
J.Habermas 的批判理論的重點在溝通行動理論（the theory of communicative action），以溝通模式而非生產模式為基礎的解放理 論，即是他所設定的「自由公民的對話」、導向「真理」的行動，是 個未受扭曲之溝通的理想狀態（彭懷恩，2000）。
1.思想背景
Habermas 認為理論應該分為「生活世界」和「系統」兩個層次，
現代社會最根本的危機在於生活世界受到系統的宰制或殖民，而系統 即是工具理性伸張的結果，而溝通理性則仍保存在生活世界這一片乾 淨的土地上（曾慶豹，1998）。Habermas 對國家調節的資本主義的 看法，認為十九世紀的資本主義中曾在社會和國家之間起調節作用的 公共領域，逐漸為技術和官僚制度的發展所吞噬。他的理論所依據的 是，法蘭克福學派關於公共領域正在衰落和非政治化公共社會（彭懷 恩，2000）。在晚期資本主義社會中，公共領域也可以是官僚統治公 共輿論的媒介。公共論域本身所展開的公共性，即在於「公眾運用其 理性於公共事物的討論」之中，即「在公共討論中民眾以互為主體性 的方式進行批判性的討論，形成自己的意見」（曾慶豹，1998），所 以我們可說公共言談論辯亦是種溝通行動。
Habermas 歷經無數次的學術論戰，不斷的擴大、修正、補充原 先理論上的不足，關心真理、普遍性、解放的問題，對於資本主義社 會的批判，建立其哲學體系，完成其「溝通行動」的實踐理論。
2.溝通行動理論
