企業型國家：理論與政策意涵

就理論意涵而言，本文提出「企業型國家」觀點是希望藉此突顯政府在產業 創新中能夠扮演的積極角色。在許多成功以創新驅動經濟成長的國家，其政府就 如同企業家一般，不僅有能力擘劃未來發展願景、採取具有不確定結果的政策行 動，而且投資範圍亦橫跨創新過程的各個階段，從基礎與應用研究、企業早期融 資到生產行銷。就這點而言，本文認為政府扮演創投角色，冒險推動技術與產品 商業化便是能夠充分表現企業家形象的例子：認知到先前尚未被發掘的機會，並 掌握此機會來改變既有的產業與科技地景。

更確切地說，鑒於未來經濟與社會發展願景的多樣性，本文認為政府可以做 的是與產官學三方以及公民社會共同辨認合適的發展路徑。換言之，本文並不認 為發展願景非得由政府官員從上而下地規劃，而是可以經由社會多數意見或甚至 共識所產生。此外儘管本文呈現出政府冒險投資新興領域的現象，但這並不意味 所有的政府部門皆有意願與能力這麼做，同時也非所有政策領域在執行上都具有 不確定性的結果。因此，本文僅是針對作為政府創投的國發基金及創新與創業政 策領域來立論。接著本文以研究國發基金運作的心得來與既有理論對話，並嘗試 深化企業型國家的理論與政策內涵。

首先，新古典經濟理論主張創新與創業由於具有市場失靈問題(基於公共財/

正外部性與資訊不對稱的原因)，因此需要政府介入修復市場機能，儘管政府介 入的方式與程度仍是學界與實務界持續爭辯的議題。從國發基金投資生技產業的 案例中，我們可以看到當政府率先投資於創新產業並充當投資點火角色時，確實 能夠帶動民間資金的投入。換言之，政府在這些高科技產業中的實際作為不僅是 修復已經存在但先天有所缺陷的市場，而是協助開創原本並不存在的技術、產品 及市場。因此，相較於以排擠效果來質疑政府創投正當性的論點，也許更重要的 問題是個別政府創投投資在低風險傳統領域與高風險新興領域的比例高低。這是

因為政府應該投資的並非是那些民間正在熱烈追逐之標的，而是那些根本還無人 願意踏入甚至關注的領域。

然而，即使政府有介入市場的正當性，但仍需衡量此干預的成本與效益以避 免發生更為嚴重的政府失靈問題。就政府創投來說，批評者認為政府官員缺乏足 夠能力來挑選贏家或進行投資後管理(頁 14)。不過前文已說明國發基金一般並不 會獨自挑選投資標的，無論是藉由倚賴外部專家或是民間管顧公司經營團隊進行 投資審議，且同時會聯合其他公、民營事業進行投資。因此，就國發基金的投資 成敗而言，我們需要更仔細地就個案去檢討，而不能簡單地直接歸功或歸咎於其 中一方。若國發基金已善盡投資評估與投資後管理的工作，那麼一味將投資損失 責任歸咎於國發基金則難免有失公允。另外，換個方式來想，國發基金作為政府 創投基金，就如同民間創投一般會投資失敗，但重點是能否藉由成功來彌補失敗 並將多餘收益投入於下一波的產業創新活動。

再則，發展型國家模型是經濟追趕階段下的產物，同時也有其「強國家，弱 社會」的社會條件，而正是在此背景下開發基金的設置有其正當性與必要性。然 而，有批評者認為，在當今經濟逐漸邁向創新階段，加上民間資金豐裕程度與投 資者的敏銳度與判斷力皆高於政府的情況下，國發基金是否仍有存在的必要？

本文主張產業創新活動由於具有高度的風險與不確定性，因此國發基金的存 在意義才越發重要。一方面，針對需要長期支持才可能開花結果的產業(如生技 產業)而言，相較於一般較缺乏耐心的民間投資，國發基金能夠提供長期資金，並 忍受高風險與長回收期的特點才越發彰顯出來；另一方面，針對資金需求不大的 新創企業來說，國發基金藉由和民間創投與天使投資人合作，引進民間專業人才 與經營管理等資源而有效強化了新創企業的存活能力與成長空間。國發基金提供 資金與引導民間投資於更多的早期新創或特定產業，除了能夠活化早期資本市場 的活力外，也能夠有效遏制創投產業的景氣波動。

其次，政府在發展創新技術、產品與產業時是否仍然能夠扮演主導角色？若 是，則其主導方式是否有別於以往？不可否認地，隨著國內政治經濟的轉型(經 濟自由化與政治民主化)，政府無法且不宜再像過去發展型國家一樣擔任「造物 主」(demiurge)，透過公營事業或衍生公司來開拓新興產業，因而必須重新定位 政府的角色與做法，如論者提出的去中心化水平政府結構、研發政策或搭建平台 (見文獻回顧)。本文基本上同意這些視政府為輔助者的看法。不過，若從風險與 不確定性的角度來看，本文發現在資本與研發密集的產業當中，政府(特別是國 發基金)發揮了帶頭投資的功能，不僅降低產業早期發展的風險，也能夠策略性 地引/誘導民間投資於創新產業或成熟產業的轉型升級上。簡言之，儘管政府在 創新研發與投資方面已逐漸被民間所替代，但在高風險新興領域當中依然有著難 以被取代的重要性。

另外，值得一提地，如同發展型國家發展經濟的作為並非完全是基於經濟邏 輯，而是有其政權與權力鞏固的政治邏輯 (Wu, 2004) ，因此在分析國發基金投 資運作時仍不能忽略政治因素的影響。申言之，國發基金可能會需要負擔無關產 業創新的政策任務(如挹注財政短缺或穩固邦誼)或受到政治力干預(如外交關係 或專案核准投資)而不能完全依循經濟邏輯來進行投資運作，而這導致國發基金 扶持產業發展的功能難以充分獲得發揮。

而就政策意涵言之，儘管全球當前許多國家採用各式各樣的政策支持其國內 的創新與創業活動，但許多例子顯示這仍是一項深具挑戰性的任務。許多創業政 策儘管立意良善但卻因為在設計(缺乏對創業過程的理解)與執行(忽略利害關係 人的分歧誘因或缺乏政策評估等)方面不夠嚴謹而遭致失敗 (Lerner, 2009) 。本 文以下扼要說明國發基金在創業政策之設計與執行上應可多加留意之處。

首先，政府創投應與民間投資者合作以充分發揮彼此的特長。就這點而言，

國發基金在直接投資業務方面汲取過往投資教訓而有不擔任主導性投資人的原 則，亦即國發基金會與民間企業聯合投資並借重後者對投資案的判斷；而在創投

業務方面，國發基金搭建與民間創投的合作網絡也能夠充分利用民間創投的商業 化能力與廣泛商業網絡來強化新創企業的成長。

其次，政府應抵拒過度操作(over-engineering)創業市場的誘惑。換言之，政 府不應為推動政策目標(包括創造各種外溢效果)而使政治邏輯凌駕於市場獲利 邏輯，並導致創業者或民間創投喪失誘因。舉例來說，國發基金委託相關政府部 會執行的專案投資便由於官員不熟悉投資運作與擔心伴隨投資失敗而來的究責 風險，因而不太敢核准投資高風險事業，而且也可能會與民間經營團隊的投資決 策發生衝突。這不僅導致了專案投資成效不如預期，也失去了借重相關部會產業 專業的初衷。

再則，與此相關的是，政策設計必須充分考量利害關係人的誘因，並盡量使 彼此目標與誘因趨於一致。舉例而言，國發基金曾為了推動政策目標而過度限制 向其申請投資之創投必須達到的募資門檻或投資於國內相關產業或早期事業的 比例而導致方案窒礙難行，畢竟創投仍是以獲利為首要考量。

最後，政策方案除了創意外，也必須賦予其一定的彈性。換言之，國發基金 創投政策的目的在於恢復創業市場的正常運作，而非永遠介入，因此理應有適當 的退場時機。政策方案經評估後若發現成效不甚理想，則應適時終止或修改其內 容；若方案成效良好使得創業市場能夠活絡起來，那麼政府也不再需要過度干涉。

如成立國家級投資公司的宗旨在於帶動民間投資產業創新的能量。但如果此能量 已經蓬勃發展起來，則國家級投資公司是否仍有必要繼續存在？畢竟以其旗下基 金動輒二十億元以上的規模將可能會使得民間創投難以與之競爭。除此之外，方 案在實施時也必須注重在地的脈絡。以國發基金推動之文創基金與社企基金而言，

即由於產業與制度環境尚不成熟而導致不僅不易找到案源，且難以達到原先設定 的目標。

總結來說，政府創業政策的成功與否在很大程度上取決於是否充分尊重利害 關係人的誘因與在地脈絡，同時政策的設計與執行也與成效息息相關。國發基金 應仔細拿捏需要介入的程度，並應充分考量創業市場的當前狀況與自身能力，以

免壓垮創業者與創投的誘因。換言之，國發基金一方面應正視自身在催化創業活 力中的角色，但另一方面也應了解到自身能力的侷限。