第二章 國發基金如何帶動產業創新？
第二節、 國發基金在產業創新中的角色
在上一節就國發基金主要業務內容進行鋪陳後，本節將以理論搭配實際政策 的方式對國發基金在產業創新中的角色進行概念分類。就國發基金投資的不同目 的與性質而言，本文綜合歸納為下列四種：1) 刺激景氣與提振經濟、2) 推動經 濟發展、3) 扶持新創企業成長以及 4) 因應當今經濟與社會挑戰。
壹、刺激景氣與提振經濟
景氣循環(business cycles)是資本主義經濟體系的顯著標誌。由於民間投資具 有順景氣循環的特性，導致其投資額會隨著景氣起伏而呈現極大波動 (頁 12) 。 在蕭條時期，民間投資不足將導致景氣持續低迷。此時政府能夠透過反循環 (countercyclical)支出來激勵經濟復甦，如挹注資金於金融市場以緩和信用緊縮問 題，或是擴大公共支出以帶動內需與消費市場等。以台灣來說，除了公營事業與 泛官股事業(如公營銀行)能夠承擔此任務外，國發基金也是其中的重要行為者。
舉例來說，2001 年國發基金便配合經濟建設委員會(經建會)振興景氣及擴大 內需經濟政策，訂定「行政院開發基金加強投資提振景氣計畫」，將年度投資上 限從三十億提高到兩百億元。此外為因應 2008 全球金融危機，政府研擬將國發 基金資產規模擴增至一兆元新台幣，並投資於策略性產業以協助推動重大經 濟發展並穩定國內經濟情勢40。而當時受到熱烈討論的議題是政府是否應該對
40 國發基金於 2008 年通過「策略性投資作業要點」以扶植具策略性、技術自主性及國際競爭 力之指標性產業、投資於改善產業結構與企業體質，以及協助領導廠商與投資銀行進行併購
國內DRAM 產業進行重大投資以協助其通過整併與取得國外關鍵性技術來度過 難關41。此外國發基金也著手放寬辦理貸款之償還年限或降低貸款利率以協助企 業減輕還款壓力。
近年，政府為因應「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)的簽訂，國發基金配合 經濟部「因應貿易自由化產業調整支援方案」通過「因應貿易自由化產業振興輔 導優惠貸款」以協助受貿易自由化衝擊而需要體質調整與損害救濟之產業與廠商。
此外鑒於全球經濟成長疲緩，國發基金配合金管會提供「振興經濟非中小企業專 案貸款信用保證專款」以協助非中小企業取得條件較為優惠之銀行貸款以強化企 業成長動能。最後，為提振國內經濟與鼓勵民間投資信心，國發基金開辦「產業 創新轉型基金」，結合民間資金以共同投資方式協助成熟期企業透過併購來改善 體質並進一步提升整體產業競爭力。
總結來說，國發基金主要是經由提供優惠貸款、加碼投資策略性產業及協助 改善產業結構的方式來配合政府刺激景氣與提振經濟的政策。換言之，政府不僅 是提供反循環支出而已，更是引導投資朝向風險與不確定較高的策略性產業移動。
相較於紓困特定產業或企業，這種做法對政府資金運用來說不僅較公平且更為前 瞻。
貳、推動經濟發展
國發基金不僅是在景氣衰退時進場投資，在經濟蓬勃成長時亦扮演重要角色，
提供經濟發展所需的策略性投資。在經濟發展初期，民間資本薄弱，無力或不願 興辦技術密集工業與經建計畫中各項重要生產事業42，國發基金此時便承擔「發
或介入相關產業企業之重整，以因應景氣衰退。
41 經濟部於 2009 年提出「動態隨機存取記憶體(DRAM)產業再造方案」以協助我國 DRAM 廠 度過難關並進行產業結構改造。此計畫首樁申請案為台灣創意記憶體公司(TIMC)預計向國發 基金申請分兩期注資共 81 億元。但此方案最終遭到立院經濟委員會的否決 (聯合晚報，
2009)。
42《獎勵投資條例》第84 條與《促進產業升級條例》第 21 條針對開發基金的用途皆有「民間
展型國家」功能，投融資於高風險且回收期長之產業與基礎建設。但在現今民間 資本充裕的狀況下，國發基金卻仍延續此精神，長期投資於具有公共財性質之基 礎建設與風險與不確定更高之創新產業，如生技產業(見本章第三節)。
國發基金以提供風險/伴隨資金這項生產要素來推動經濟發展，並藉此帶動 民間投資於新興策略性產業。具體來說，國發基金達成經濟發展的途徑相當多元，
包括培育具有國際競爭力之領航企業與產業(如生技產業的台灣神隆)、投資於現 有策略性產業以鞏固比較利益優勢(如半導體)、協助傳統產業轉型升級、整合上 中下游供應鏈、加速產業技術發展、促進策略性貿易(如掌握關鍵原材料)、發展 自有品牌、企業整併、援助機器設備升級以及支援國內廠商投資海外並拓展外銷 市場等。
總結來說，本節歸納國發基金扮演的四種角色皆或多或少與產業轉型升級相 關，但有別於其他三種類型的投資(刺激景氣與提振經濟、扶持新創企業成長及 因應經濟與社會挑戰)，投資於經濟發展可以視作為了支持公共財的生產(如基礎 建設與研發)，或為了打破不完全競爭的國際市場所形成之進入障礙(如創造具有 國際競爭力的領航產業或企業)。
參、扶持新創企業成長
投資新創企業與創新研發由於充滿市場與技術的風險與不確定性，導致新創 企業與潛在投資者之間存在資訊不對稱的問題，再加上新創企業缺乏擔保品與營 收，因而難以取得外部融資。此時創投作為專門追逐高風險高獲利的事業，理當 能夠藉由篩選與監督投資標的而有效緩解此問題。然而，由於創投趨避風險的特 性使然，創新產業的早期投資仍然面臨困境。而這便提供了政府介入的空間與正 當性(頁 12-13)。
無力興辦」或「資金不足」之用語。但到了《產業創新條例》便不復有此用語。
有別於台灣政府過去直接承擔新創企業創業風險的做法(如從工研院衍生出 聯電與台積電兩家半導體晶圓代工廠或保生與普生兩家肝炎疫苗與檢測試劑廠)，
在八零年代後期則多採取間接支持的方式，提供新創企業必要的資金、設備及技 術等以協助其成長。在資金部分，國發基金於 1985 年起即投入國內創投事業的 設立，發揮了「發展網絡國家」的功能，一方面連結國內創投，投資國內大型或 具有關鍵性技術之投資案；另一方面也和國外大型創投進行策略聯盟，協助國內 新創企業連結國際資源並加速開拓國際市場。
近年來國發基金則直接與民間投資人合作協助新創團隊能夠順利橫越死亡 之谷。國發基金首先在2013 年開辦創業天使計畫，提供補助款與民間專業團隊 輔導，使得各領域的創業者能夠獲得創業資金與經營管理援助。此後國發基金於 2017 年通過「創業天使投資方案」，偕同民間天使投資人共同投資新創團隊，以 同舟共濟的理念來發揮資金運用的效率。
總結來說，國發基金這方面的投資可以說是發揮了創投或天使投資人的功能，
一方面提供金融資本，另一方面也負責連結網絡(如引進其他投資人共同經營管 理)以增加新創企業的存活機會。由於創新與創業過程具有很高的失敗風險，因 此需要長期的承諾與支持。這可以說明為何國發基金近年來被期盼能夠承擔起提 供更多創業資金與網絡連結的服務。
肆、因應當今經濟與社會挑戰
國發基金也被運用在因應當今的經濟與社會挑戰上。就經濟挑戰而言，全球 社會目前正面臨如何扭轉高度依賴化石燃料的能源生產與消費模式並邁向低碳
「綠色經濟」的嚴峻課題。國發基金也透過投融資方式協助產業永續發展、防治 污染、節約能源以及降低溫室效應。這部分的投融資可以視作為了降低經濟體系 因生產與消費活動所造成的負外部性(negative externalities)，亦即由於缺乏市場 價格機制來反映這些活動的外部成本所造成之系統性市場失靈。
開發基金從早年投資石化、鋼鐵等高耗能產業到八、九零年代逐漸調整投 資方向於低碳、低汙染且高附加價值的產業，如生技、網際網路及綠能產業43。 此外開發基金也長期配合環保政策辦理相關貸款，如開辦多期民營事業污染防治 設備低利貸款與購置節約能源設備優惠貸款。
另外就社會挑戰而言，國發基金近年開始投入社會發展領域，嘗試透過社企 創投與天使投資之新穎途徑為地方就業、弱勢關懷、社會慈善及生態環保等社會 議題找到解方。儘管國內社會企業生態仍未成熟，但國發基金亦持續關注社會發 展之中、長程規劃，並協助地方產業導入創投概念與社會企業模式以幫助其健全 發展。
總結來說，若從政府提供資源推動策略性產業發展的層面觀之，則國發基金 與過去開發基金的功能並無太大差異，亦即皆是藉由直投、創投及融資之政策工 具來協助產業發展。只不過兩者的主要差別在於過去是瞄準成熟產業(如石化、
機械及半導體)，而今日則是鎖定創新產業(如生技、綠能及網際網路)為投資對象。
然而，後者之高知識與技術門檻要求國發基金必須依賴並鑲嵌於國內、外的技術 與金融社群當中，如與民間專家學者、創投及天使投資人等群體合作以取得相關 資訊並協助其執行投資業務(詳見第三章)。此外國發基金近年來也承擔了更多元 的任務，除了推動經濟發展外也涉足天使投資、併購投資及社會發展等領域。
43 儘管如此，國發基金目前仍直接投資多家高碳排企業，如鋼鐵業的中鋼、半導體業的台積電
43 儘管如此，國發基金目前仍直接投資多家高碳排企業，如鋼鐵業的中鋼、半導體業的台積電