第一章 緒論
第二節、 文獻回顧
國家在經濟成長與發展中的角色一直是受到重視與持續爭辯的議題3。本節 首 先 將 依 序 檢 閱 關 於 國 家 在 經 濟 追 趕 階 段(catching-up stage) 與 創 新 階 段 (innovation-base stage)中所扮演角色的文獻。就前者而言，本文援引發展型國家 論(developmental state theory)來說明國家在經濟追趕中的領導角色；就後者言之，
本文借助創新系統理論(systems-of-innovation theory)對創新的洞見與發展型國家 論之修正版本－發展網絡國家理論(developmental network state theory)來說明國 家在促進尖端科技與創新產業的作用。接著本文以國家作為創業投資的視角指出 國家如何在經濟創新階段持續承擔風險，藉由投資前瞻領域來帶領產業創新。再 則，本文簡短回顧台灣戰後的經濟發展歷程，並著重在政府採用的產業政策上，
此外也將評述論者對台灣產業升級的見解。最後，本文整理與評析對開發基金的 既有研究，並說明本文的研究定位。
壹、飛躍式追趕：發展型國家論
國家應該在經濟發展中扮演領導角色是早期發展經濟學的核心理念 (Chang, 1999) 。此學派認為經濟落後國家由於既有民間資本過於薄弱或不願意冒險承擔 新事業等因素而陷入普遍性市場失靈的處境，因此若無國家介入將難以解決資本 累積的難題。如Gerschenkron (1962) 的後進發展理論(late development theory)便 認為技術持續進步的結果將使得經濟發展所要求的生產規模遠超過後進國資本 家所能負擔，再加上缺乏能夠分散風險的健全制度(如資本市場)，因此後進國家
3 若無特別說明，「政府」與「國家」兩詞在本文中意義相同並將依上下文脈絡交替使用。
4(latecomer)的政府必須充當「投資銀行家」來匯聚足夠資本並導引其投入經濟轉 型活動以飛躍式地(leapfrog)追上先進國家。
沿襲後進發展的思路，發展型國家論者進一步聚焦於二戰後日本與東亞新興 工業化國家經濟快速成長的經驗，並強調國家「看得見的手」在工業化與技術變 革過程中的重要性。此概念首先由Chalmers Johnson 提出。Johnson (1982) 認為 日本通產省(Ministry of International Trade and Industry, MITI)在當時扮演領航機 關(pilot agency)的角色，一方面前瞻性地規劃日本經濟發展藍圖與協調民營企業 投資決定；另一方面也與少數財團保持緊密合作，並透過保護與績效監督的搭配 使用使其在電子、汽車及鋼鐵等產業迅速追趕上領導廠商5。
承襲 Johnson 的論點，Wade (1990) 以台灣經驗指出政府積極「治理市場」
(governing the market)才是東亞國家經濟成功升級的關鍵因素，而非被動依循「自 由市場」的運作。換言之，政府引導資源配置的結果使得投資與生產規模能夠提 升且被導引至策略性產業上，而這必然涉及對價格機能某種程度的扭曲(getting the prices wrong)。具體來說，政府治理市場的方式包括實行土地改革、調控信用 分配、維持總體經濟穩定、限制外國競爭、鼓勵出口及移轉與投資先進技術等。
有別於前述較為偏重政府體制與政策的觀點，Evans (1995) 則從國家－社會 關係的視角提出「鑲嵌自主」(embedded autonomy)的概念以解釋發展型國家政策 能夠有效執行的制度因素。詳言之，鑲嵌意指政府與民營企業間必須維持某種正
的要求對國家整體發展目標的過分影響。發展型國家的成功關鍵便是在鑲嵌與自 主之間達成某種平衡，以利整體經濟結構的順利轉型。
總結來說，發展型國家論反駁新古典發展理論認為東亞國家快速工業化是完 全來自遵循自由市場出口導向策略與擁有強有力私部門的見解，並指出其成功關 鍵 在 於 具 有 以 經 濟 發 展 為 首 要 目 標 的 能 幹 財 經 官 僚 藉 由 選 擇 性 產 業 政 策 (selective industrial policy)將資源從農業轉移至工業並刻意推動具有較強連鎖效 果8 (linkage effect)之產業的成果。此外政策實施則透過初生工業保護 (infant industry protection)與績效考核的互相搭配使得在改善比較利益優勢的同時能夠 避免補助可能造成的低落效率。最後，自主性則能夠使官僚專注在經濟發展的道 路上，並避免受到利益團體尋租(rent-seeking)行為的過度影響而偏離正軌。
然而，這樣的發展模式在進入創新階段時便遭遇到了瓶頸。進入九零年代後，
隨著全球化腳步的加速與生產的彈性化與碎裂化，發展型國家經濟快速發展的特 定 時 空 背 景已 然 改 變。 一 方 面 ，發 展 型 國家 曾 享 有 的後 發 優 勢9 (latecomer advantages)並不再適合於以密集研發(R&D)為基礎的創新產業 (Breznitz, 2007) ； 另一方面，在全球生產網絡的背景下產業發展(尤其是研發密集之創新產業)本身
貳、邁向創新國家：創新系統與發展網絡國家論
創新系統理論奠基於經濟學家熊彼得(Joseph Alois Schumpeter)與制度經濟 學派的學術傳統並致力於理解當代經濟中創新發生與擴散的真實進程。此外此理 論也讓人們對於不同社會如何組織其創新系統，亦即如何將科學研究轉化為創新 產品與製程的多元與複雜過程有了更深入的認識 (如 Nelson, 1993)。
創新系統理論對於人們理解創新過程提供了許多洞見。首先，此理論認為創 新通常並非孤立地發生，如企業獨自進行研發(in-house industrial R&D)，而係依 賴複雜的制度安排，包括與其他企業(如競爭者、供應商或顧客)或非企業組織(如 大學、研究單位、政府部門)之間的互動及相關促進或妨礙創新的規範(包括法律、
習俗及慣例等) (Edquist, 2005) 。在此以網絡(而非個別企業)為分析單位的視角下，
由創新過程的參與者與其間連結所構成的集體活動將決定特定系統的創新能力、
速度及方向，也因此深刻影響了整個系統(區域、國家或超國家組織)的經濟競爭 力 (Freeman, 1995) 。
再則，此理論指出創新過程並非如一般所認為的是線性的11，亦即從基礎與 應用研究、產品開發到生產行銷的單向過程，而是一個在研究與應用、技術與市 場之間充滿許多回饋迴路(feedback loops)的非線性網絡 (Kline & Rosenberg, 1986) 。因此，創新的發生在本質上即是一個充滿意外發現(serendipity)與高度不 確定性12(uncertainty)的過程，而非(新古典經濟學派所持)在高度競爭市場環境下 完全出於行為者理性計算與選擇後的結果。綜言之，相較於線性模型隱含投入更
11 將創新過程視作線性的觀點受到美國戰後科學政策界極具影響力的 Bush 報告“Science: The Endless Frontier.”所推廣。其認為政府支持基礎研究並任由科學社群自治會自動帶來國家安全、
國民健康及經濟成長等果實。
12 不確定性與風險的差異在於前者人們無法透過計算得知事件可能結果的發生機率，甚至連事 件可能結果都並非既定或已知的。生動一點來講，風險與不確定性是「已知的未知」(known unknowns)與「未知的未知」(unknown unknowns)的差別，這句話出自時任美國小布希總統的 國防部長 Donald Rumsfeld。
多研發會帶來更多創新的觀點，創新系統論者則更為強調知識在整個系統中的流 通與不同行為者之間的互動對創新的重要性。
既然創新系統是一個由不同元素彼此互補所構成的有機生態系，其中任何 組成部分或其間連結機制的闕無或不良運作都有可能會阻礙或減緩創新，那麼作 為系統中重要環節的政府在創新方面的角色應該為何呢？
針對此問題，一般流行以新古典經濟學的「市場失靈」理論來正當化政府的 政策干預。此學說假設創新主要源自於科學知識的創造，而科學知識的使用與擴 散則交由市場機制承擔。然而，科學知識由於被視為具有公共財13與正外部性 (positive externalities)的性質，故私部門將難以充分佔據科學研究的外部利益並進 而缺乏投資誘因 (Arrow, 1962) 。此時政府的正當角色便是藉由獨自進行科學研 究(透過大學與公共研發機構)、補貼民間企業進行研發及保障智慧財產權來填補 私人與社會效益之間的落差。
相對地，創新系統論者觀察到關於開發、吸收及使用技術的能力與良好實踐 在不同組織之間存在著極大差異，且良好實踐無法自發地在系統中快速地擴散。
這種對創新構成阻礙的情況不僅是單純的市場失靈問題而已，更是有關組織之間 的協調與連結以及具體制度的評估與重新設計等系統性問題 (Lundvall & Borrás, 2005)。而為了避免「系統失靈」(system failure)發生，創新系統理論指出政府作 為創新系統的修復者，其職責除了應該強化科學研究與智財權保護外，更需要採 取合於自身脈絡的科技與創新政策，如教育訓練、品質管理、產業園區、政府採 購、環境與健康等法規的制定等一系列能夠提升系統整體創新能量的做法。
除了創新系統理論指出國家在促進與擴散創新方面的功能外，奠基在網絡 經濟(network economy)研究之上的發展網絡國家理論也對我們理解國家在發展 新科技與創新產業中的角色有所裨益。網絡經濟是自 1980 年代後快速崛起的新
13 科學知識作為公共財通常具有非敵對(non-rival)與非排他(non-excludable)的特性。前者指他人 對財貨的消費並不會減損財貨提供者本身的效用；而後者則指財貨提供者無法阻止他人對財 貨進行消費。
產業組織型態，而其主要表現在兩個面向上：一方面，特別是在資訊與生技這類 創新產業中，我們可以觀察到產業結構網絡化的趨勢 (Powell et al, 1996) 。產業 結構不再由大型垂直整合企業主導，反倒是由大型與小型企業組成的綿密合作網 絡成為主要的型式，而創新也因此更多地來自組織之間的合作與互動過程；另一 方面，產官學三方在孵育創新方面的傳統界線亦漸趨模糊，同時政府部門也透過 資金援助、管理及促進科技發展而更深地捲入了創新過程 (Block & Keller, 2011；
Etzkowitz, 2003) 。接著本文進一步闡述發展網絡國家的具體特徵。
O'Riain (2004) 透過愛爾蘭成功發展資訊產業的經驗指出發展網絡國家在 促進經濟發展與創新的重要性。顧名思義，發展網絡國家是由不同政府部門或公 共研發機構所組成的去中心化與水平的彈性結構。其特色在於構築本地技術社群、
O'Riain (2004) 透過愛爾蘭成功發展資訊產業的經驗指出發展網絡國家在 促進經濟發展與創新的重要性。顧名思義，發展網絡國家是由不同政府部門或公 共研發機構所組成的去中心化與水平的彈性結構。其特色在於構築本地技術社群、