第二章 國發基金如何帶動產業創新？
第三節、 國發基金與生技投資的關係
壹、台灣創業投資概況
創業投資在台灣九零年代曾一度非常興盛，是後進國家中起步較早的一個，
並對台灣高科技產業的發展功不可沒。從1983 年政府即開始推動用創投基金來 提供新創企業所需的創業資金，因此政府可以說是台灣創投事業的催化劑 (瞿 宛文、安士敦，2003) 。詳言之，1990 年以前政府(交銀與開發基金)與黨營事業 (如中央投資)積極推動成立創投，並引介美國與日本等外國資本投入，但整體而 言民間投資興致並不高。但到了九零年代，民間資金卻蜂擁而至，包括許多傳統 產業集團與高科技企業都爭相投入創投事業 (陳東升，2008) 。由此打造了九零 年代台灣高科技電子產業的創業熱潮與產業榮景。
然而，自千禧年以來，創投業先是面臨美國網際網路產業泡沫化衝擊，後 復遭受創投股東投資抵減44取消的打擊，創投資金來源於是急速驟減。無論在新 增家數、投資案件數及投資金額都呈現大幅下滑情形，反映整體產業的蕭條景況 (圖 2-8 與 2-9)。雖然其後歷經數次起伏，但仍未回到當年盛況。此外由圖 2-9 也 可以看到創投事業明顯的順景氣循環特性。
44《促進產業升級條例》曾賦予創投股東稅負優惠(以投資額兩成抵減個人所得稅)，條件是必須 投資在策略性高科技事業的早期團隊。這項優惠規定曾帶動民間資金踴躍投資半導體相關產 業。此優惠於 2000 年時基於稅負公平化與自由化原則而取消。
圖
2-8 創投新設家數與平均資本額(1996~2016)
進一步來說，政府自2001 年起對創投事業採取開放政策，頒布「創業投資
圖
2-11 創投投資金額早/晚期比例(1996~2016)
資料來源：中華民國創業投資商業同業公會。圖為本研究所製。
總結來說，創投事業蓬勃發展與否高度依賴於高科技產業的發展狀況，兩者 有共生共榮的關係。進入千禧年後，隨著電子產業步入成熟階段，然而卻沒有其 他產業能夠適時頂替，因而造成青黃不接的現象。這反映在創投投資案件數與金 額都呈現大幅滑落現象，並逐漸往晚期階段移動。接著本文欲進一步聚焦於生技 產業的情況，並系統性地比較政府與民間資本在生技產業中的角色。
貳、生技投資：國發基金與民間創投
有別於過去台灣政府所推動的策略性產業，生技產業是一個處於知識前緣的 產業，具有高技術密集、研發時程長、投資金額大以及附加價值高等特性。其注 重創新的特質也與過去倚賴技術學習與追趕的產業形態迥異，故產業發展充滿高 度的風險與不確定性。鑒於充分的資金支援為產業茁壯的基石，故本文擬就生技 產業的資金供給面進行討論。首先本文呈現民間(特別是創投)投資生技產業的動 態發展，接著以統計資料與實際案例分析國發基金如何支持生技產業，以描繪出 政府與民間資本在生技產業發展過程中的分工與互動關係。
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百分比
投資早期比例 投資晚期比例
首先，針對整體民間投資的情形而言，由圖 2-12 可以看到直至九零年代中
對生技產業釋放的政策利多也是重要因素。一是 2007 年通過的《生技新藥產業
進一步來說，創投投資金額僅佔民間投資的杯水車薪，且投資案件多集中在 企業發展的中間階段(擴充期最多，其次為創建期)，加上投資地點多位於海外，
因此理應作為投資先鋒的創投事業事實上在生技產業發展早期中並沒有扮演積 極開疆闢土的角色。相對地，在2000 年前後國內企業(主要是傳統產業)與個人股 東反而是國內生技企業主要的資金來源，且表達較強烈的興趣於生技產業的投資 與經營，儘管其個案投資金額並不多 (生技中心，2002) 。
最後，就政府投資來說，國發基金長年透過直接投資、創業投資及專案投資 方式提供生技廠商營運與研發所需資金。就直接投資而言，國發基金與泛官股事 業(如耀華玻璃、中鋼、台糖及台肥)及民間業者合作(如統一、遠東及東洋製藥)，
選擇具有潛力之生技發展項目並投資於大型生技公司之新設或增資案件。國發基 金最早於 1984 年即為了配合政府因應 B 型肝炎而投資保生(已解散)與普生兩家 生技公司，但並沒有獲得成功。數十年後則隨著生技產業的萌芽在九零年代末與 千禧年初積極投資許多生技廠商，如健亞生技、台灣神隆、聯亞生技、國光生技、
藥華醫藥、智擎生技、中裕新藥、台康生技，至今總共直接投資十四家，其中又 以台灣神隆與國光生技投資最多(見附錄二)。不過許多廠商目前仍處於研發階段 尚未獲利，但由於研發技術進展獲得市場認可，因此股價相較於國發基金當初投 資時高出許多。
就創業投資言之，有鑑於九零年代的熱門投資項目是電子相關產業，生技產 業相較之下則顯得相當冷門，且當時也沒有以生技產業為主要投資項目的生技創 投基金。為協助生技中小企業成長，此時國發基金便結合公營、泛官股事業及民 間資金一同投資海內外生技創投基金(見附錄二)。而國發基金投資國外生技創投 的考量是能夠藉此引進技術，並促使其投資我國具有潛力的生技企業。另外就投 資創投的金額而言，截至2016 年底，國發基金共投資十六家國內外生技相關創 投，核准投資金額53.89 億元(佔國發基金投資創投總額之 35.56%)，並藉由創投 轉投資生技產業共202.96 億元(佔創投轉投資總額之 50.54%) (經濟部生技醫藥產
業發展推動小組，2017b)。由此可見國發基金投資生技相關創投的金額是多過直 接投資的(見表 2-1)。
除此以外，國發基金也透過專案投資協助生技產業發展，並藉由個別匡列 100 億元額度委由經濟部中小企業處與工業局執行投資。方案執行是由這些政府 部門藉由公開招標方式遴選多家民間管顧公司以共同搭配投資方式挹注生技中 小企業，並藉此帶動更多民間資金投入。截至 2016 年底，加強投資中小企業實 施方案投資生技廠商共六十八家，投資金額58.59 億元，其中民間創投投資 29.6 億元，國發基金搭配投資 28.99 億元 (經濟部生技醫藥產業發展推動小組，
2017b) 。此外新辦理的創業天使補助計畫也補助生技廠商共計 38 家，累計核 准輔導資金 1.38 億元。
就國發基金歷年投資金額觀之，由圖2-14 可以看到，國發基金主要從 1994 年即開始投資生技產業，因此可謂發揮投資點火功能，帶領民間投資於新興生技 產業。不似創投投資會受到整體景氣的影響，國發基金是「政策導向」投資，因 而可以看到在1997~1998、2001~2005 年投資較為踴躍，並適時維持住了生技產 業的活水泉源。不過隨著生技產業育成出現初步成果時(2007 年後)，國發基金則 開始減少投資，介入色彩漸淡並且將產業育成工作轉交由民間資本市場接手。由 此可見，國發基金主要扮演的是種子基金的角色，儘管個案投資金額不多，但卻 能夠引導民間資源往策略性產業流動。
參、生技公司個案研究
由前文可以看到國發基金可謂扮演火車頭角色，以帶頭投資方式與產業界配 合以達到更大的產業投資規模。開發基金在1997~2003 年間先後投資國內外共二 十多家生技公司(包括創投公司)，總金額達新台幣 52.9 億元。同時，1996 年政府 推動生技產業方案剛出爐時，由於創投業尚未大舉進入生技產業，因此投資額並 不大。但在 2000 年以後，在大型投資案帶動、基因組計畫通過及政府每年 100
億預算承諾的加持下對生技產業發展更生推波助瀾之效(國科會，2003)。因此，
我們可以由表2-7 看到台灣主要的生技製藥公司大致也是在同時期所成立。
圖
2-14 國發基金歷年投資生技產業情形(1992~2014)
資料來源：生技中心(2002~2006)、國發基金決算書(民國 96~103 年)、中華民國創業投資商業同 業公會。圖為本研究所製。
公司名稱 成立時間 主要產品或業務
聯亞生技 1998 口蹄疫病毒檢驗試劑及疫苗、血液篩選檢驗試劑等製造銷售 新藥開發
懷特新藥 1998 新藥開發
唐誠生技 1998 免疫球蛋白藥物、干擾素
友合生化 1998 癒傷外用新藥
先進基因 1998 抗血栓新藥(紅血球生成素)
生展生技 1998 心血管疾病用藥
基亞 1999 新藥開發及核酸檢驗
台灣基因 1999 生物晶片、新藥篩選
藥華醫藥 2000 特殊藥用製劑、原料藥
源資國際 2000 基因體、轉譯及蛋白質體研究
台醫生技 2000 單株抗體、生技新藥開發
台灣尖瑞先進 2000 基因檢測、檢驗試劑
景岳生技 2000 菌種研發、新藥開發
太景生技 2001 抗癌、免疫與感染及中樞神經相關疾病之新藥研發
永昕生醫 2001 開發生物學名藥
賽亞基因 2001 藥物基因組臨床研究服務
環球基因 2001 溶血栓藥物、單株抗體
智擎生技 2002 抗癌、抗感染
亞諾法 2002 單株抗體
賽德醫藥 2003 蛋白質藥物研發、干擾素
宇昌生技 2007 新藥開發
資料來源：王振寰 (2010) 頁 226。
註一：本表不含臍帶血銀行、學名藥、保健食品、化妝品、中草藥及低階原料業為主要業務的 公司。
註二：斜體為本文所加，指國發基金有直接投資的廠商，不包括經由創投或專案投資途徑者。
此外為更具體地說明國發基金(與泛官股)在生技產業早期投資中的重要性，
本文茲舉兩家國發基金扶持較為成功的企業做為說明：台灣神隆與國光生技47。
一、案例一：台灣神隆
台灣神隆成立於1997 年，由留美台灣科學家與其團隊歸國創辦。初期有統 一集團、開發基金(配合行政院「加強生物技術產業推動方案」政策)、台糖、交 通銀行等法人股東的投資。台灣神隆專精於高活性原料藥，多年經營有成並於 2011 年申請股票上市。
以事後之明來看，台灣神隆看似是一個成功的案例，但在創業初期卻並不順 遂：不僅在台募資困難，且設立營運的前七、八年即已燒掉三分之二的股本，甚 至還於2004 年撤銷上市申請。因此，台灣神隆在當時普遍不被外界看好，甚至 連政府與民間法人股東都抱持懷疑態度，但為了防止倒閉仍對其現金增資咬牙相 挺 (今周刊，2004) 。然而，台灣神隆於 2006 年即由虧轉盈，並在後續五年維持 營收與獲利成長。由於高價值化及高技術門檻的產品策略成功，奠定其今日全球 高活性原料藥領導廠商的地位。
以事後之明來看，台灣神隆看似是一個成功的案例，但在創業初期卻並不順 遂：不僅在台募資困難，且設立營運的前七、八年即已燒掉三分之二的股本，甚 至還於2004 年撤銷上市申請。因此，台灣神隆在當時普遍不被外界看好，甚至 連政府與民間法人股東都抱持懷疑態度，但為了防止倒閉仍對其現金增資咬牙相 挺 (今周刊，2004) 。然而，台灣神隆於 2006 年即由虧轉盈，並在後續五年維持 營收與獲利成長。由於高價值化及高技術門檻的產品策略成功，奠定其今日全球 高活性原料藥領導廠商的地位。