第二章 信賴保護原則的基本概念
第三節 信賴保護原則的構成要件
依據我國目前實務以及通說之見解18，信賴保護原則之適用必須具備信賴 基礎、信賴表現、信賴值得保護三要件。一旦滿足三要件之後，始就不同情形 判斷應予人民如何程度之信賴保護（法律效果）。
至於學理上有認為信賴保護原則之判斷應回歸至基本權利保護的架構探究
19，惟信賴保護原則已有三要件得以判斷是否構成信賴保護，則毋庸再以更抽 象之基本權利架構加以判斷，以收適用簡明之效。甚至信賴保護原則之依據亦
17 法律不溯及既往的操作模式，請參見本文第二章第三節第一項第二款
18 吳庚、盛子龍，前揭註 13，頁 55-60；林明鏘（2018），《行政法講義》，4 版，頁 35-40，臺 北：新學林；蔡茂寅、林明鏘、李建良、周志宏（2007），《行政程序法實用》，3 版，頁 32-36
（蔡茂寅執筆），臺北：新學林；陳清秀（2006），〈行政法的法源〉，翁岳生（編），《行政法》，
3 版，頁 131-133，臺北：元照。
19 林起衛，前揭註 10，頁 228-266。
係從基本權利所導出來，則主張信賴保護之人民本來就必須在個案中具備某種 基本權利，始得進一步主張信賴保護。故判斷人民是否構成基本權利，應屬信 賴保護之前提要件。因此本文仍然採取實務以及通說信賴保護三要件之見解。
以下爰分別就信賴保護之三要件以及法律效果加以說明。
第一項 信賴基礎
所謂的信賴基礎係指人民據以信賴而安排財產生活之國家特定行為，國家 對外之所有行為均得為人民之信賴基礎，包含行政、立法、司法積極表現在外 之行為20，包含法規以及行政處分等21。
若人民本得預見國家的特定行為將有可能變更或是不再被國家加以援用，
則表示人民對於該特定行為並無合理的期待，從而亦無法主張信賴保護22。蓋 信賴保護原則所具有的特點之一就是基於可預測（predictive）之觀點，使人民 有相信（beliefs）或預測（predictions）在將來一定行為之作為或不作為23。
行政處分
行政處分作為行政機關最典型的對外行為，亦屬於行政法上最常見的行政 行為工具。行政處分除了技術性功能外，尚具體形成國家與人民之間的法律關 係，而有使行政機關的廢棄權限受限制之必要，否則人民將無從依賴行政處分 所設定之具體法律關係作生活安排。此觀我國行政程序法第117 條以下繼受德 國聯邦行政程序法第48 條的結果可證。因此行政處分原則上具有信賴基礎的適 格地位，在學理以及實務上均無疑問。
依據行政處分係對於相對人授益或干預（或負擔）24，吾人得將行政處分 分為授益處分以及干預處分（負擔處分）。在我國行政程序法第117 條以下即以 此分類，區分行政機關廢棄行政處分時，所受信賴保護原則限制之程度。因此 依循此一法律規範，多數實務見解即認為人民不得持干預處分以主張信賴保護 原則。例如，最高行政法院105 年度判字第 173 號判決即謂：「再按行政法上之 信賴保護原則，係指人民因信賴授益處分之存續力，就生活關係已作適當之安 排，嗣該授益處分縱經撤銷，人民之信賴利益亦應受保護者而言。即僅適用於
20 林明鏘，前揭註 18，頁 35。
21 吳庚、盛子龍，前揭註 13，頁 61；陳敏，前揭註 3，頁 91-92。
22 PAUL CRAIG,supra note 8, at 659.
23 Alexander Brown, supra note 9, at 435.
24 行政處分亦得對第三人發生授益或干預之效果，惟本文以下所討論之授益或干預均係針對相 對人而言。廢棄第三人效力之行政處分之信賴保護問題，請參見林明昕（2015），〈一條遺失的 規定：論具第三人效力之行政處分的撤銷與廢止〉，《臺大法學論叢》，44 卷 2 期，頁 355-405。
授益性質行政處分之撤銷或廢止，並以當事人有值得保護之利益為要件。…。
再查被上訴人98 年裁處內容為 10 萬元罰鍰及 30 日內提出改善計畫書，分別為 罰鍰處分及負擔性處分，性質上非屬授予利益之行政處分，不符『信賴授予利 益之行政處分』之要件，自無行政程序法第117 條但書第 2 款之適用。」
有疑問的是，若干預處分遭撤銷後，行政機關又作成相同性質但干預程度 更大的干預處分時，此時人民果非不得主張信賴保護25？誠有疑問。信賴保護 乃係在保護人民得預測以作成生活安排之狀態，無論干預處分或授益處分均形 成國家與人民間具體法律關係，應均得為人民藉以信賴之國家行為。
法律以及法規命令
信賴保護原則可針對所有足以成為「法」的各種國家權力行使結果而主 張，包括針對立法者所制定法律、行政機關所訂定的法規命令以及地方自治團 體的自治規則等26，而釋字第525 號大抵亦為相同意旨。因此，法律、法規命 令以及地方自治條例等具有直接拘束人民權利之抽象法規範得作為信賴基礎，
在學理與釋憲實務上並無疑問。
而抽象法規範的變動雖涉及信賴保護原則，然而在操作信賴保護原則的方 法上，並非如同行政處分的信賴保護的操作方法。學理與實務上通常係以「法 律真正溯及既往」以及「法律不真正溯及既往」作為法規範變動有無違反信賴 保護的判斷標準。
在「法律溯及既往禁止」的原理上，可以分為三種信賴保護層級27：第一 層級乃針對刑罰或行政罰，「絕對禁止法規範變更溯及」適用於人民行為時而毫 無例外；第二層級則為「法規真正溯及既往」，將變更的法規溯及適用於已經終 結的過去事實上。法規真正溯及既往在原則上係被禁止，但在因為重大公益或 無應受信賴保護之情形下，得例外溯及適用過去終結之事實；第三層級「法規 不真正溯及既往」係指法規的構成要件事實，法規生效前即已發生，但在新法 變更後尚未終結。因為在舊法期間因事實尚未終結而無法發生舊法之法律效 果，而在新法變動後，構成要件事實才終結而發生新法的法律效果。因此在不 真正溯及既往，原則上得以新法適用於舊法時代尚未終結的事實。職是，除了 刑法以及行政罰絕對禁止溯及既往之外，無論真正溯及既往或不真正溯及既 往，並非完全無溯及適用之可能。原則上，法律的真正溯及既往並不受憲法所
25 為使說明順暢，此一問題的討論，請參見本文第四章第四節第三項。
26 蔡宗珍（2011），〈退休公教人員優惠存款措施之法律關係及相關信賴保護爭議析論〉，《臺大 法學論叢》，40 卷 1 期，頁 125。
27 蔡宗珍，前揭註 26，頁 124-127。
允許，但例外可能因為保護重大公益或人民無受信賴保護必要時，始例外准 許；法律之不真正溯及既往則係原則受憲法所准許，蓋構成要件事實在新法時 代始告完成，新法之法律效力並無溯及既往之情形28。
除此之外，從抽象法規範的位階觀察，位階愈高者，其制（訂）定、修正 之程序愈嚴謹，民主正當性亦愈充足，對於人民之拘束力亦愈強，因此具有較 高位階的法規範對於人民之「既得利益」的信賴亦受較高之保護29。反之，較 低位階的抽象法規範對於人民之信賴保護程度較低。
行政規則
學理與實務見解一致承認法律、法規命令以及地方自治規則等具有直接拘 束效力的法規範得作為信賴保護之信賴基礎。相對而言，僅具有內部法性質的 行政規則，因其並不直接對人民發生效力，因此得否作為信賴基礎在學理以及 實務間即有分歧。
釋憲實務認為行政規則得作為信賴基礎，例如，釋字第525 號、第 529 號 均係以行政規則作為信賴基礎，判斷人民得否主張信賴保護原則。然而大法官 並未明確交代何以不具有對外直接拘束效力之行政規則得作為信賴基礎。
學說則在此一問題上意見分歧。肯定說認為，行政規則並不直接拘束（適 用於）人民，人民本不得據以主張信賴保護，惟行政機關對於相同事務往往根 據行政規則所為，而構成行政之自我拘束，且在對外表徵上，人民也會信賴行 政機關應採取與以前相同之作法，因此即有信賴保護原則適用之可能30。據 此，行政規則其實係透過「平等原則」或「行政規則之間接對外效力」而取得 信賴基礎地位為理論基礎31。何況，行政規則中之解釋性行政規則既然為行政 機關所為職權上意思表示，原則上即得作為信賴基礎32。
否定說認為依據行政程序法第159 條第 1 項明確表明行政規則為「非直接 對外發生法規範效力」之一般抽象規定，即便現今承認解釋性或裁量性行政規
28 蔡宗珍，前揭註 26，頁 127。
29 林三欽，前揭註 31，頁 107。
30 洪家殷（2001），〈論信賴保護原則之適用：司法院大法官釋字第五二五號解釋評析〉，《台灣 本土法學雜誌》，27 期，頁 43。
31 林明鏘（2003），〈行政規則變動與信賴保護：兼評最高行政法院八十九年判字第一八四二號 判決與大法官解釋第五二五號解釋〉，葛克昌、林明鏘（主編），《行政法實務與理論（一）》，頁 586，臺北：國立臺灣大學法律學院；林三欽（2008），《法令變遷、信賴保護與法令溯及適 用》，頁12-13，臺北：自刊。
32 林三欽（2008），〈行政法令變遷與信賴保護：論行政機關處理新舊法秩序交替問題之原 則〉，氏著，《「行政爭訟制度」與「信賴保護原則」之課題》，頁328-329，臺北：自刊。
則有對外間接效力，仍不得作為人民權利義務創設之依據33。就各種行政規則 而言，組織性或作業性行政規則僅是處理行政主體內部事務，縱其變更，亦僅 對人民產生不便而不生公權利變動；解釋性或裁量性行政規則則係因為執法機 關適用法律結果不同所致，尚不足證立為人民公權利之規範基礎，人民得主張 者僅係適用「平等原則」，使行政機關適用變更前之行政規則34。
則有對外間接效力，仍不得作為人民權利義務創設之依據33。就各種行政規則 而言，組織性或作業性行政規則僅是處理行政主體內部事務，縱其變更，亦僅 對人民產生不便而不生公權利變動；解釋性或裁量性行政規則則係因為執法機 關適用法律結果不同所致，尚不足證立為人民公權利之規範基礎，人民得主張 者僅係適用「平等原則」，使行政機關適用變更前之行政規則34。