第三章 「政府劃定更新地區」之爭議問題與救濟途徑
第三節 修法建議
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第三節 修法建議
有關政府劃定更新地區及擬定或變更都更計畫之程序，規範於都更條例第 8 條第 1 項：「更新地區之劃定及都市更新計畫之擬定或變更，未涉及都市計 畫之擬定或變更者，送各級主管機關遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及 相關機關代表審議通過後，公告實施之；其涉及都市計畫主要計畫或細部計畫 之擬定或變更者，依都市計畫法規定程序辦理，主要計畫或細部計畫得一併辦 理擬定或變更。」依此條文，政府劃定更新地區及擬定或變更都更計畫之程序 可大致歸納為，未涉及都市計畫之擬定或變更者，送主管機關遴聘之代表審議 通過後，公告實施之； 而涉及都市計畫主要計畫及細部計畫之擬定或變更者，
依都市計畫法規定之程序辦理139，即於送「都市計畫委員會」審議前，應舉辦 公開展覽及說明會，民眾並得以書面提出意見，由委員會審議。惟依主管機關 實務之運作140，無論是否涉及都市計畫之擬定或變更，政府「劃定更新地區」
及「擬定或變更都更計畫」均須經由「都市計畫委員會」之審議141。
139. 主要計畫之擬定及變更之程序，依都市計畫法第 19 條及第 28 條之規定，送該管政府都市 計畫委員會審議前，應於各該政府所在地公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽 及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名 或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審 議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。至於細部計畫之擬定及變更程序，依都市計畫 法第 23 條及第 28 條之規定，與主要計畫之擬定及變更程序相同，但原則上不需經內政部 核定，而由該管直轄市、縣（市）政府核定實施即可。
140. 政府劃定更新地區與擬定或變更都更計畫，無論是否涉及都市計畫之變更，均須經都市計 畫委員會之審議，請見內政部 97 年版都市更新作業手冊，第二章，頁 2-2 至 2-4。另值得注 意者，行政院於 2012 年 12 月 7 日送交立法院審議之「都市更新條例修正草案」，亦修改現 行第 8 條之文字，明定更新地區之劃定及都市更新計畫之擬訂或變更未涉及都市計畫之擬 訂或變更者，應送該管政府「都市計畫委員會」審議通過後，公告實施。其說明修正之理 由係，「符合實務執行現況」，請見內政部「都市更新條例修正草案總說明」，同註 25。
141. 針對都更事件，須辨明的是，「都市計畫委員會」與「都市更新及爭議處理審議會」各有不 同職掌。前者，係依都市計畫法第 74 條所設置，其審議事項為關於舊市區之更新計畫，另 依都更條例第 8 條，亦審議政府之劃定都更地區及都更計畫； 後者，係依都更條例第 16 條與第 32 條所設置，負責民辦及公辦都更之都更事業計畫、權利變換計畫之審議及爭議處 理事項。
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政府「劃定更新地區」或「擬定、變更都更計畫」既需經「都市計畫委員會」
之審議，益徵都市更新實為都市計畫之一環142。然於未涉及都市計畫主要計畫或 細部計畫變更之情形，都更條例第 8 條僅有寥寥數語的簡陋規定，相關子法亦未 見民眾如何參與或救濟之方法，既然都市更新被涵納於都市計畫之大範疇下，且 相較於都市計畫，劃定都更地區之範圍與制定都更計畫更為具體，對於人民權益 之影響也更為直接與立即，是以，本條例如此簡陋之規範，對於人民權益之保障 實有不足，恐亦有違「憲法上正當法律程序原則143」。本文以下提出三點修法建 議。
第一項 加強民眾對於「政府劃定更新地 區」之程序參與
政府行使公權力所為一定範圍內土地利用之規劃，對於土地權利人之權利行 使影響重大，應讓利害關係人有參與程序及表達意見之機會，始可謂符合正當法 律程序之要求144。依都市計畫法第 19 條第 1 項：「主要計畫擬定後，送該管政府 都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄 市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登 報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，
向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果 及主要計畫一併報請內政部核定之。」與同法第 23 條第 5 項與第 28 條之規定145， 都市計畫法中對於主要計畫與細部計畫之擬定與變更，均應舉辦公開展覽與說明
142. 釋字第 709 號解釋理由書：「都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再 開發利益，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。」
143. 釋字第 689 號解釋理由書：「憲法上正當法律程序原則之內涵，除要求人民權利受侵害或限 制時，應有使其獲得救濟之機會與制度，亦要求立法者依據所涉基本權之種類、限制之強 度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序 成本等因素綜合考量，制定相應之法定程序」。釋字第 709 號解釋理由書亦重申上述意旨。
144. 廖義男，土地規劃對土地權利及房屋交易之影響，收錄於「土地法制度論集」，頁 83，元照 出版，2015 年 1 月。
145. 都市計畫法第 23 條第 5 項：「細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第 十七條第一項、第十八條、第十九條及第二十一條規定辦理。」同法第 28 條：「主要計畫 及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第 十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」
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會，而且，任何公民或團體均得提出意見送交都市計畫委員會審議，準此，人民 有相當的程序參與權。相較之下，都更條例所規範政府劃定更新地區之行政行為，
對人民之影響更為直接與具體，然對於未涉及都市計畫之擬定或變更的政府「劃 定都更地區案」及「擬定都更計畫案」，卻無應舉辦公開展覽、說明會之規定，
人民亦無從提出意見，對於人民之程序保障不足，而不符正當法律程序之要求。
再者，觀諸都市計畫法中關於都市更新之規定，依都市計畫法第 63 條「直 轄市、縣 (市) (局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所對於窳陋或髒亂地區認為有必要 時，得視細部計畫劃定地區範圍，訂定更新計畫實施之」，與同法第 66 條「更 新地區範圍之劃定及更新計畫之擬定、變更、報核與發布，應分別依照有關細部 計畫之規定程序辦理」，準此，倘政府根據都市計畫法「劃定更新地區範圍」時，
必須依據「細部計畫」之程序辦理，亦即，須依都市計畫法第 23 條有關細部計 畫之規定，適用同法第 19 條主要計畫之公開展覽與說明會等程序。固然，都更 條例較之都市計畫法係為特別法，然都更條例第 8 條與都市計畫法第 66 條，兩 者所規範之對象均為本質相同之都更事件，本於「相同事件應為相同處理」之法 理，兩種法律中關於劃定都更地區之程序規範截然不同，實不符行政法所應遵循 之平等原則146，是以，都更條例對於人民程序權利之保障不足，實有修改必要。
另一方面，如本章第 1 節所述，政府劃定更新地區之法律性質應屬行政處分。
主管機關得於更新地區劃定後，據此處分公告限制該更新土地權利之行使，且主 管機關劃定都更地區，直接形成該區內之土地建物不同之法律地位147，使其處於 易被啟動更新之狀態，故本文認為，此亦屬「限制人民權利」之行政處分。依行 政程序法第 102 條之規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處 分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，
應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定」，準此，
政府於作出劃定更新地區之行政處分前，自應給予可能之處分相對人陳述意見之 機會。
從另一角度出發，有學者認為，當地居民對於更新地區之瞭解與感情，遠較 外來規劃師更為清楚與濃厚，基此，應使當地居民儘早參與，如此，可監督實施 者，按計畫內容實施都更，亦可減少不合理之計畫內容，避免事後不合理之抗爭
148。換言之，強化人民於行政程序之參與權，不僅可提高民眾之接受程度，更可
146. 行政程序法第 6 條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」
147. 廖義男，都市更新引發之思辨，同註 105 書，頁 138。
148. 林明鏘，論我國都市更新法制，同註 101 書，頁 273-275。
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減少事後之行政爭訟，強化政府行政行為之正當性，且幫助政府於決策時廣納多 方意見，俾作出較為正確之決定，整體而言，對於政府政策之推動自更有助益149。
綜上，無論由符合正當法律程序、平等原則、行政程序法第 102 條之規定，
以及提高共識、減少訟爭等各方面來看，均應修改都更條例有關政府劃定更新地 區之規定，強化民眾之程序參與。確切地說，於都更條例第二章「更新地區之劃 定」，建議至少比照都市計畫法第 19 條之規定，增訂政府應舉辦公開展覽與說 明會或公聽會，並允許人民得向政府以言詞或書面提出意見，由都市計畫委員會 予以參考審議，以確保資訊公開、以及人民提出意見之機會，方能維護民眾權益，
並利後續整體都更事業的圓滿推動。實則，政府劃定更新地區與訂定都更計畫，
係作為後續公辦或民辦都更事業計畫之指導，可謂都市更新程序之濫觴150，因而，
係作為後續公辦或民辦都更事業計畫之指導，可謂都市更新程序之濫觴150，因而，