第六章 「權利變換」階段之爭議問題與救濟途徑
第二節 權利變換階段之爭議問題與救濟途徑
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第二節 權利變換階段之爭議問題與救 濟途徑
第一項 不服「政府核定權利變換計畫」 ， 應如何救濟
都更條例第 32 條第 1 項規定，「權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，
土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，
各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機 關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限三 個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。」準此，對於政府 核定權利變換計畫之處分，如屬「權利價值」之異議，應依特別的「審議核復」
行政救濟程序；除此之外的爭議，則應循一般行政救濟程序解決之。
申言之，倘土地所有權人對其「權利價值」有異議時，不得逕提一般之行政 爭訟程序，而須先經「審議核復」之程序，此為提起行政救濟前之先行程序455。 倘經過主管機關「審議核復」後，仍對其結果不服者，始得依法提起行政救濟。
此外，都更條例尚規定如涉三種「補償價值」之爭議，亦準用「審議核復」程序。
其一，就有償地役權之補償金額，「地役權人與土地所有權人」有所爭議時（本 條例第 38 條）；其二，就實施者所估定之合法建築物所有權之價值及地上權、
永佃權或耕地三七五租約價值，「土地所有權人、合法建築物所有權人、地上權 人、永佃權人或耕地三七五租約承租人」有異議時（本條例第 39 條）；其三，
455. 如最高行政法院 98 年度判字第 1451 號判決：「無論依都市更新條例第 32 條規定或 97 年 1 月 16 日修正施行之同條例第 32 條規定，均允許土地所有權人對其權利價值有異議時之提 起調解、調處（或審議核復）及行政救濟，不因土地所有權人自行組織都市更新團體而有 所不同，顯然立法者於訂定都市更新條例時，已將當地直轄市、縣（市）主管機關就實施 者所擬定之都市更新之權利變換計畫書之核定，規定為行政處分，而調解、調處（或審議 核復）為土地所有權人對於核定之權利變換計畫書內之權利價值不服時，在依通常救濟程 序提起訴願前所增設之救濟程序，為提起行政救濟前之先行程序，殆無疑義」。
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就實施者所提之舊違章建築戶處理方案，「占有他人土地之舊違章建築戶」有異 議時（本條例第 41 條）。
值得提出者，「得參與權利變換分配者」與「得提出審議核復者」有所不同。
前者主要指更新單元範圍內之土地所有權人，除此之外，尚囊括所謂的「權利變 換關係人」456，即合法建築物所有權人（有屋無地）、地上權人、永佃權人、耕 地三七五租約承租人； 至於得提出審議核復者，除了「得參與權利變換分配者」
外，尚包括不能參與分配的地役權人、與占有他人土地之舊違章建築戶。
綜上，對於「政府核定權利變換計畫」之處分不服者，依所爭執之權利變換 計畫事項是否為「權利價值」，而須適用「特別」或「一般」之救濟程序以主張 權益。特別程序係指，就權利價值之爭議或準用之情況，須先經「審議核復」之 程序，如對審議核復之結果不服者，得再提起行政救濟程序；至於一般救濟程序 係指，對「非權利價值」或「非準用」之爭議，則循訴願與行政訴訟之一般行政 爭訟程序為之。
第二項 何謂「權利價值」之異議～分歧的 實務見解
有疑問者，究竟何謂「權利價值」之異議，而應於提起一般行政救濟前，先 適用「審議核復」此先行程序？以下本文將先予釐清「權利價值」之計算方式，
並探討影響權利價值之重要因素，最後觀察實務分歧之見解，期為法律之適用理 出頭緒。
456. 「都市更新權利變換辦法」第 2 條:「本辦法所稱權利變換關係人，係指依本條例第三十九 條規定辦理權利變換之合法建築物所有權人、地上權人、永佃權人及耕地三七五租約承租 人。」
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第一款 如何計算更新後土地所有權人應分配之
權利價值
權利變換制度之核心，即在於權利價值之計算。都更條例第 31 條第 1 項前 段規定，權利變換後之土地及建築物折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物「依 各宗土地」權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人； 另「都市更 新權利變換實施辦法」第 10 條亦規定，「更新後各土地所有權人應分配之權利 價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔 之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之」。依此二條文可知，土 地所有權人於更新後所能分配之土地及建物，係以更新後之全部權利價值，乘以 各宗土地權利變換前之權利價值比例，再扣除其應按比例分擔之共同負擔而來457。 準此，更新前之權利價值估價、共同負擔之提列額度、與更新後之總價值估價，
即成為權利價值分配最重要之三個變因458。
首先，須注意者，更新前與更新後權利價值之計算方式有所不同。「更新前 權利價值」係純以「土地」之價值來計算，而「更新後之權利價值」係以「更新 後建築物、與土地」之價值來計算。此區別亦可由「都市更新權利變換實施辦法」
第 6 條第 1 項得知，蓋其規定，「權利變換前各宗土地」及「更新後建築物及其 土地應有部分」及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者 委託三家以上專業估價者查估後評定之。
至於共同負擔459，係指實施權利變換時，依都更條例第 30 條第 1 項規定，公 共設施不足之土地，與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及 都更事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支
457. 關於如何計算各權利人之土地權利價值及比例，詳細請參閱張杏端，都市更新解析，同註 42 書，頁 40-47。
458. 麥怡安，我國都市更新權利變換制度之研究-以實施者與土地權利人間權益分配問題為中心，
國立政治大學地政研究所碩士論文，第三章頁 21-27，2009 年。
459. 請參照「都市更新權利變換實施辦法」第 13 條，對於都更條例第 30 條之用詞涵義有詳細 解釋； 另新北市政府於 2011 年 11 月 8 日修正之「新北市都市更新權利變換計畫提列共同 負擔項目及金額基準表」中，對於共同負擔項目有清楚之臚列，值得參考； 另台北市政府 都市發展局 100 年 1 月 20 日北市都新字第 10030047000 號函之「都市更新事業及權利變換 計畫內有關費用提列標準」，對於共同負擔之提列亦有詳細規定。
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付之費用。上述土地與費用，經主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有 權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵 付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現 金繳納。簡言之，共同負擔係指，由土地所有權人按「權利價值比例」分擔之公 共設施土地與各項費用。
綜合上述，「更新前之權利價值」、「共同負擔」、與「更新後之總權利價 值」此三項因子環環相扣，對於最後地主所能分配權利之多寡，均有直接影響。
如地主更新前之土地權利價值被低估，則其權利價值比例即會下降，故更新後可 分配之價值亦會隨之下降；如整體共同負擔之金額被高估，則全體地主所能分配 之權利將會減少；如更新後總權利價值被低估，則全體地主所能分配之權利亦會 隨之減少460。準此，此三項因子之評價是否確實與公正，實屬重要。
第二款 其他影響權利價值之因素
更新前、後之權利價值與共同負擔，係計算更新後土地所有權人或權利變換 關係人所能分配權利價值之最重要因素。除此之外，尚有許多因素亦得以影響權 利價值之計算。
首先，以權利價值之評定機制來看，依「都市更新權利變換實施辦法」第 6 條第 1 項：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換 範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查 估後評定之。」另同辦法第 7 條第 1 項：「本條例第三十九條第二項由實施者估 定合法建築物所有權之權利價值及地上權、永佃權或耕地三七五租約價值者，由 實施者協調土地所有權人及權利變換關係人定之，協調不成時，準用前條規定估 定之。」據此二條文，土地所有權人與權利變換關係人更新前後之權利價值，係 由實施者委託三家專業估價者查估，故三家專業估價者對於權利價值之估價461， 均可能影響權利價值之最終估定值。但值得注意者，估價者係全由實施者所委託，
460. 倘高估「更新後之總權利價值」，以「全體」地主來看，固然有利，但對於個別地主而言，
則非絕對。蓋若高估了個別地主更新後之權利價值，極可能提高其應繳納之差額價金。請 見蔡志揚，良心律師教你看穿都更法律陷阱，同註 37 書，頁 201。
461. 對於權利變換之估價，「不動產估價技術規則」於第 124 條至 128 條，設有原則性之計算規 範。
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實施者有可能為了自身之利益而左右估價者之計算，從而，最終之估價結果是否 客觀公正，自易引發質疑462。
暫不論實施者是否會對估價者施予壓力，依「不動產估價師法」第 41 條之 規定，「不動產估價師間，對於同一標的物在同一期日價格之估計有百分之二十 以上之差異時，土地所有權人或利害關係人得請求土地所在之直轄市或縣（市）
不動產估價師公會協調相關之不動產估價師決定其估定價格；必要時，得指定其 他不動產估價師重行估價後再行協調」，準此，倘三家估價者間，對於權利價值 之估價差距超過百分之二十者，土地所有權人或利害關係人即得請估價師公會介
不動產估價師公會協調相關之不動產估價師決定其估定價格；必要時，得指定其 他不動產估價師重行估價後再行協調」，準此，倘三家估價者間，對於權利價值 之估價差距超過百分之二十者，土地所有權人或利害關係人即得請估價師公會介