第五章 「事業計畫」階段之爭議問題與救濟途徑
第一節 「政府核定事業計畫」與「同意書」之法律性質
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「事業計畫」至為重要，係為整個都更案能否遂行之關鍵，而法定同意比例又為 主管機關核定「事業計畫」之先決要件，是以，「事業計畫之同意」遂成為各方 陣營兵家必爭之標的，自易成為醞釀紛爭之溫床。
綜上，「事業計畫」階段之爭議焦點所在，係圍繞在「同意比例」上，舉凡 同意比例之計算、同意書可否撤銷、如何撤銷、其撤銷時點為何等議題均常見爭 端。在深入探討這些常見之爭議問題前，有必要先予釐清「政府核定事業計畫」
與「同意書」之法律性質為何，俾為盤根錯節的爭議，理出較為清晰之脈絡。
第一節 「政府核定事業計畫」與「同 意書」之法律性質
第一項 「政府核定事業計畫」之法律性質
實施者所擬定事業計畫之內容，即主管機關所應審核者，乃是依都更條例第 21 條所規定之事業計畫應表明事項，例如，申請獎勵項目及額度、重建區段之土 地使用計畫（含建築物配置及設計圖說）、實施方式及有關費用分擔、拆遷安置 計畫、以及財務計畫等事項。準此，主管機關對於「事業計畫」之核定，係就容 積獎勵、個案建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等之具體規制措施，
且該核定之效果較之「事業概要」更為具體迫切，亦將影響更新單元內外之人的 權利，甚至導致不同意者之房屋被強制拆除而離開其原有之生活環境，故其對外 直接發生法律效果，符合行政程序法第 92 條第 1 項「行政處分」之定義甚明。
如釋字第 709 號解釋所揭示，相較於主管機關對於「事業概要」之核准，「事 業計畫」之核定，其限制人民財產權及居住自由更為直接與嚴重，「主管機關核 定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務 計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容 之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之 權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處 所。」故無庸贅述地，「政府核定事業計畫」之法律性質係屬行政處分，是以，
倘認政府之處分違法損害其權益者，自得依法提起行政救濟。
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值得注意者，依大法官釋字第 709 號解釋之意旨，現行都更條例第 19 條第 3 項與第 4 項規定之所以違憲的原因之一，係其並未規定由主管機關以公開方式 舉辦聽證，以致主管機關無從斟酌利害關係人之全部聽證紀錄，說明採納及不採 納之理由以作成核定。準此，可預見的是，現行事業計畫階段所規範的「公聽會」， 勢必進行修法而改為經「聽證」之程序248。惟依行政程序法第 109 條規定，不服 行政機關作成經「聽證」之行政處分時，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程 序。是以，一旦都更條例遵從大法官解釋之意旨修法後249，因聽證程序之實施，
倘對於政府事業計畫核定之行政處分不服者，即無須先經過訴願程序，而應直接 提起行政訴訟以主張權益。
第二項 「同意書」之法律性質
在探討同意書法律性質之前，須先檢視同意書之格式。雖然目前相關都更法 令對於同意書之格式並未訂有細部之統一規範，惟中央250及若干地方主管機關均 提供大同小異之範本供大眾參考。以台北市都市更新處所提供之「事業計畫同意 書」範本為例251，上有「本人同意參與由實施者所提之事業計畫案」等簡要文字，
並有表格供列出所同意之土地及建物地號、建號、持分等有關權利範圍之細節。
248. 關於都市更新之聽證程序討論，請見陳春生；何彥陞；林明鏘；董保城；羅傳賢，「聽證的 法律原則與法律效力」會議記錄，台灣環境與土地法學雜誌，7 期，頁 33-51，2013 年 9 月。
何彥陞，聽證的法律原則與法律效力，台灣環境與土地法學雜誌，7 期，頁 52-62，2013 年 9 月。陳明燦；郭宏榮；王珍玲；蔡志揚；謝登武；鄭安廷，「聽證的準備與進行、難題」
會議記錄，台灣環境與土地法學雜誌，7 期，頁 63-80，2013 年 9 月。
249. 內政部為因應釋字第 709 號解釋宣告都更條例部分條文違憲失效，於立法院逾期未完成修 法之空窗期，於 2014 年 4 月 25 日公布修正「都市更新條例施行細則」，增訂第 11 條之 1 條有關「聽證」之規定：「各級主管機關依本條例第十九條、第十九條之一、第二十九條及 第二十九條之一規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；各級主管機 關核定前，應斟酌聽證全部結果，並說明採納或不採納之理由。」另內政部亦訂定「內政 部辦理都市更新聽證程序作業要點」，自 103 年 4 月 26 日生效； 新北市政府訂定「新北市 政府辦理都市更新聽證程序作業要點」，自 2013 年 11 月 5 日生效。
250. 請見內政部之「都市更新作業手冊」(97 年修訂版)，頁 7-35。
251. 台北市都市更新處網站下載專區提供之「都市更新事業計畫同意書」樣本，請見附錄十一：
台 北 市 都 市 更 新 事 業 計 畫 同 意 書 或 見
http://www.uro.taipei.gov.tw/public/MMO/URO/%E9%83%BD%E5%B8%82%E6%9B%B4%E6%96
%B0%E4%BA%8B%E6%A5%AD%E8%A8%88%E7%95%AB%E5%90%8C%E6%84%8F%E6%9 B%B8%2020130118.pdf，最後瀏覽日 2015 年 7 月 1 日。
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此外，同意書文末除留有簽章處與日期外，最下方尚有二項記載：其一、本人已 知悉本更新計畫內容，且本同意書僅限於該事業計畫案使用，禁止移作他用； 其 二、本事業計畫案同意書一經簽定，如欲撤銷，須依「台北市政府處理都市更新 案撤銷同意作業程序252」規定辦理。
仔細觀之，官方版同意書範本所揭露之資訊甚少，其上占絕大篇幅的是所有 權人之土地建物於「更新前」的權利細節，除此之外，僅有所有權人、實施者與 個案之名稱，以及所有權人同意參與該事業計畫案之表示。實則，地主之所以願 意更新，最在意的無非是「更新後」所能分配到的位置、面積、或價值等，但同 意書上攸關地主切身權益之事項均無記載，亦無明確載明嗣後如欲向主管機關撤 銷同意之條件限制（都更條例第 22 條第 2 項）。正因為同意書上揭露的訊息不 足，故極易使所有權人失去戒心，而低估其背後蘊含之重要性，輕忽了一旦簽署 後即將引發的一連串公法與私法上之法律效果。
更有爭議的是，於後續的權利變換階段，都更條例並未有同意比率之要求，
如此之架構設計，如同新北市都更處之表示，使得地主「簽訂事業計畫同意書後，
意即代表同意後續權利變換計畫之報核程序253」，換言之，都更實務上係以「事 業計畫之同意」，擬制「權利變換之同意」254。準此，「事業計畫同意書」竟有 如此重要之衍申意涵，可以預見的是，一般不諳整體都更法令之地主實難以窺知。
再者，一旦實施者報核事業計畫後，地主欲向主管機關撤銷同意即變得甚為困難
252. 大致上而言，「台北市政府處理都市更新案撤銷同意作業程序」（2012 年 8 月 28 日公布）係 遵循都更條例第 22 條第 3 項之意旨而訂定。依該程序第 2 條及第 3 條規定，事業計畫報核 前，所有權人得撤銷其同意； 事業計畫報核後，所有權人不同意公開展覽之事業計畫者，
得於公開展覽期滿前敘明理由撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權 利義務相同者，不在此限。值得注意者，該作業程序第 6 條規定，所有權人敘明撤銷同意 事由有下列情形之一者，視為權利義務不相同，北市府得逕將該同意書不計入同意比例計 算：
(一)都市更新實施方式不一致。
(二)適用申請獎勵項目不一致。
(三)更新後土地及建築物位置分配方式不一致。
經法院判決確定屬無效之同意者，準用前項規定。
253. 請 見 新 北 市 都 市 更 新 處 網 站 ， 都 市 更 新 Q&A 第 8 項 。 http://www.uro.ntpc.gov.tw/web/FAQ?command=faqview&groupId=14324，最後瀏覽日 2015 年 7 月 1 日。
254. 請見湯德宗大法官，釋字第 709 號解釋協同暨部分不同意見書，頁 16。
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255。基於上述，同意書屢遭「空白同意256」、「空白授權257」、「賣身契258」、與
「一票玩到底259」等質疑與批評。在釐清同意書引發的諸多爭議之前，有必要先 予探究同意書之法律性質為何，以下本文將彙整司法實務、學說、以及政府機關 等各界之見解，並提出自己的看法。
第一款 實務見解
第一目 事業概要之同意具「私法及公法上意思表示 之雙重性質」～最高行政法院 98 年度判字第 692 號判決
最高行政法院 98 年度判字第 692 號判決認為，所有權人對於「事業概要」
之「同意」，係具有「私法及公法上意思表示之雙重性質」，其謂：「按經劃定 應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人，依都市更新條例第 10 條規 定…向當地直轄市、縣（市）主管機關，申請自行組織更新團體實施該地區之都 市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之時，其申請既應經該更新單
255. 張杏瑞，都市更新解析，同註 42 書，頁 96-97。
256. 「新北市不動產估價師公會理事長徐士堯批評：『…地主簽同意書後，幾乎就喪失了所有決 定權，因為那是空白同意，沒有和計畫書綁在一起，所以對於計畫變更無能為力』」。請見 鐘聖雄，公視新聞議題中心，P 專題，「血淚都更系列四：都更仙人跳」，2011 年 03 月 12 日，http://pnn.pts.org.tw/main/2011/03/12/，最後瀏覽日 2015 年 7 月 1 日。
257. 陳碧玉大法官，釋字第 709 號解釋協同意見書，頁 7。
258. 蔡志揚，良心律師教你看穿都更法律陷阱，同註 37 書，頁 29；聯合報，「都更反悔條款 向
『賣身契』說不」，2013 年 11 月 3 日。
259. 蔡志揚，都市更新事業計畫同意書法律效力之研究，同註 247，頁 41。另「台灣都市更新 受害者聯盟」亦有相同看法，其認為現行同意書有三大問題：「(一)三式一份同意書綁在一 起欺騙民眾；(二)合建契約綁同意書；(三)一紙同意書一票玩到底。」請見「營建署都市更 新會議無解、民眾參與是唯一共識 都更受害者聯盟籲政府保障現住戶居住權、盡速中止迫 遷 型 都 更 濫 行 」，「 台 灣 都 市 更 新 受 害 者 聯 盟 」 聲 明 稿 ， 2011 年 12 月 30 日 ， http://www.coolloud.org.tw/node/65729，最後瀏覽日 2015 年 7 月 1 日。
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元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合
元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合