第二章 都市更新條例概論
第一節 都更條例之立法背景與沿革
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第二章 都市更新條例概論
第一節 都更條例之立法背景與沿革
我國法規範中「都市更新」一詞，首見於 1973 年 9 月 6 日修正之「都市計 畫法」16。該法是次修正新增第六章「舊市區之更新」，全章設有十一條原則性 之規定，賦予直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，對於窳陋或 髒亂地區於有必要時，得訂定更新計畫，並得以徵收或區段徵收之方式實施之，
準此，「都市計畫法」中所規範的都市更新，係完全由政府作為實施主體，且僅 有徵收與區段徵收兩種實施方式17。自 1973 年至 1998 年約 25 年之期間，「都市 計畫法」乃我國有關「都市更新」最主要之法律規範18。然隨著社會急速之變遷，
「都市計畫法」中僅有的粗略性規定，實難以因應現代化都市發展之急迫需求。
行政院鑑於「都市更新關係更新地區民眾權益及都市發展，至深且鉅，必須有一 套完備的法令規章，與健全的執行體制，始能有效匡導公私部門共同參與投資辦
16. 我國曾出現「都市更新」此詞彙之中央法規最早可追溯至 1973 年修正之「都市計畫法」。
該次修正所增訂之第 64 條明文揭示，「都市更新」處理方式分為重建、整建、與維護三種。
至於「都市更新」此一概念，似乎可溯及於更早 1964 年 9 月 1 日修正之「都市計畫法」第 63 條，其第 2 款規定，中央或省政府對於依本法實施「舊市區改造」之地方，應從寬補助 其所需經費。
17. 都市計畫法第 63 條：「直轄市、縣 (市) (局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所對於窳陋或髒亂地 區認為有必要時，得視細部計畫劃定地區範圍，訂定更新計畫實施之。」同法第 68 條：「辦 理更新計畫，對於更新地區範圍內之土地及地上物得依法實施徵收或區段徵收。」
18. 1998 年「都市更新條例」公布施行之前，我國涉及「都市更新」此議題之法規範，除了主 要的「都市計畫法」外，尚有「平均地權條例」，有關舊都市地區實施更新之區段徵收與市 地重劃（第 53 條第 1 項第 2 款與第 56 條第 1 項第 2 款，1986 年 6 月 29 日修正）；「環境影 響評估法」，有關舊市區更新之開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估（第 5 條第 8 款，1994 年 12 月 30 日公布）；「公寓大廈管理條例」，有關配合都市更新計畫而實 施重建者，不須經全體區分所有權人同意（第 13 條第 1 款，1995 年 6 月 28 日公布）；以及
「國軍老舊眷村改建條例」，有關老舊眷村之更新（1996 年 2 月 5 日公布）；另台北市根據
「都市計畫法」，亦訂有「台北市都市更新實施辦法」（1983 年 9 月 12 日公布，2001 年更名 為「台北市都市更新自治條例」）。關於我國制定都更條例前之都更法制以及當時之時空背 景所遭遇之問題，請參閱林明鏘，論我國都市更新法制，收錄於「國土計畫法學研究」，頁 241-260，元照出版，2006 年 11 月。
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理更新事業」19，爰提出「都市更新條例草案」送交立法院審議。立法院併同立 法委員所擬之另二個提案20進行審議，於 1998 年 11 月 11 日，共計 62 條條文的
「都市更新條例」21 制定公布(以下簡稱「本條例」或「都更條例」)。自此，我 國都市更新制度正式與「都市計畫法」脫勾22，進入另一個新紀元，由「都更條 例」及其相關之子法23與繁多之地方法規，構築我國現行都市更新制度最主要之 法律架構。
19. 立法院公報，87 卷 42 期，院會記錄，頁 279，會議日期 1998 年 10 月 22 日。
20. 立法委員張俊宏等三十一人所提「都市更新條例草案」總說明謂：「目前我國對於都市更新 尚無獨立之法律，現行都市計畫法，雖然第六章對於舊市區更新有關更新計畫內容、處理 方法、辦理程序等事項作有十一條原則性的規定，但都市更新事業涉及層面廣泛，舉凡土 地取得、建築物重建、拆遷補償、安置分配、工程規劃設計、施工及更新後管理維護等，
攸關民眾權益與都市發展至深且鉅，有必要訂頒完備之專法，據以實施」；另謝欽宗委員等 四十五人所擬具之「都市再開發條例草案」案由中謂：「揆諸目前我國對於都市再開發，並 無獨立完整之法制規範，僅依賴現行都市計畫法第六章『舊市區之更新』計十一條條文之 規定，實不足以配合當前都市發展之需求，故有制定專法之必要」。請參閱立法院公報，同 上註。
21. 1998 年制定之都更條例係立法院依據行政院所提「都市更新條例草案」、立法委員張俊宏等 三十一人所提「都市更新條例草案」、與謝欽宗委員等四十五人所擬具之「都市再開發條例 草案」共三版本之草案，經召開多次公聽會與政黨協商後之成果。有關其詳細立法背景，
請參閱立法院公報，87 卷 4 期，委員會記錄，頁 301-315，會議日期 1998 年 1 月 5 日； 87 卷 7 期，委員會記錄，頁 15-52，會議日期 1998 年 3 月 2 日； 87 卷 12 期，委員會記錄，
頁 281-329，會議日期 1998 年 3 月 23 日； 87 卷 24 期，委員會記錄，頁 263-287，會議日期 1998 年 5 月 4 日； 87 卷 42 期，院會記錄，頁 278-462，會議日期 1998 年 10 月 22 日；87 卷 42 期，院會記錄，頁 445-460，會議日期 1998 年 10 月 22 日。
22. 我國制定都更條例之前，關於都市更新制度之立法模式有兩種討論，一為修改原來之「都 市計畫法」，一為制定單獨之特別法。有學者即基於立法經濟等考量因素，主張修改「都市 計畫法」為較佳方式，請參閱林明鏘，論我國都市更新法制，同註 18，頁 281-282。
23. 都更條例現行相關 10 個子法依制定順序為，1999 年發布的「都市更新權利變換實施辦法」、
「都市更新團體設立管理及解散辦法」、「都市更新事業接管辦法」、「都市更新建築容積獎 勵辦法」、「都市更新條例施行細則」、「都市更新投資信託公司設置監督及管理辦法」、「都 市更新投資信託公司設置監督及管理辦法」、2000 發布的「股份有限公司組織之都市更新事 業機構投資於都市更新地區適用投資抵減辦法」、2008 年發布的「中央都市更新基金收支保 管及運用辦法」，以及 2011 年發布的「中央都市更新基金補助辦理自行實施更新辦法」。
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須強調的是，都更條例於制定之始即具二大特色24，其一為引入日本「都市 再開發法」中之「權利變換」制度，以整體設計立體分配之方式，期能解決過去 土地零碎難以分配之困難； 其二為引進並獎勵私部門力量作為實施都市更新之 主體，亦即，立法者鑑於「都市更新事業非常艱鉅和繁瑣，必須有效結合公、私 部門力量共同投入，才能發揮最大成效」，故引進私部門之都市更新事業機構、
土地信託專業機構、及土地權利關係人所組成之都更團體作為都更事業之實施者，
自此，不再只有公部門得以主導都更，私部門亦得主導都更事業之實施。
都更條例公布施行迄今已逾 16 年，其間歷經多次修正，於 2010 年 5 月 12 日，第八次修正公布。因本條例頻繁之修正主要著重於都更程序之簡化，相對地，
亦引發向私人實施者傾斜與忽視居民權益及欠缺公共利益之諸多批評。
於文林苑強拆事件爆發後，內政部隨即研擬「都市更新條例修正草案」25， 經行政院審查通過後，於 2012 年 12 月 7 日函請立法院審議，立法委員亦提出多 個不同版本之修法草案待審26。另一方面，因提請行政爭訟而遭駁回確定的文林 苑案王家與另三案都更當事人，亦聲請大法官釋憲，大法官會議於 2013 年 4 月 26 日作成釋字第 709 號解釋27，宣告現行都更條例第 10 條第 1、2 項與第 19 條第 3 項、第 4 項，均屬違憲，應於一年內檢討修正，逾期失效。準此，可預期的是，
都更條例的第九次修正在即，若能趁此機會仔細檢視各界之批評與產生之爭議，
對都更條例作個徹底的大體檢，未嘗不是讓都更制度更為健全的良好契機。而如 何修法以符合大法官解釋意旨，並能兼顧各方當事人之權利保障與都市更新之執 行效率，進而減少訟源並實現公平正義，實值得產官學界與社會大眾持續地關注 與努力，亦為本文關注之重點。
24. 立法院公報，87 卷 4 期 2953 號下冊，委員會記錄，頁 302、303、307，會議日期 1998 年 1 月 5 日。
25. 請見 2012 年 12 月 7 日行政院送交立法院審議之「都市更新條例修正草案」總說明及修正 條文對照表， www.moi.gov.tw/files/Act_file/Act_file_104.doc，或
http://www.ey.gov.tw/News_Content4.aspx?n=875F36DB32CAF3D8&sms=7BD79FE30FDFBEE5&s
=44D27CBEFF00291C，最後瀏覽日 2015 年 7 月 1 日。
26. 由立法委員提出之都更條例修正草案，已有 20 個不同版本待審，相關各版本內容請見立法 院 網 站 ， 議 案 整 合 暨 綜 合 查 詢 系 統 ， 議 案 名 稱 以 「 都 市 更 新 條 例 」 查 詢 , http://misq.ly.gov.tw/MISQ/IQuery/misq5000QueryBill.action，最後瀏覽日 2015 年 7 月 1 日。
27. 關於釋字第 709 號解釋之重點整理，請見附錄十六：釋字第 709 號解釋重點一覽表。
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