第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
你正安居家中，突然轟隆隆的隊伍，以雷霆萬鈞之勢，朝你家逼進。你打開 窗戶一看，張牙舞爪的怪手佇立，巨大冰冷的機具環伺，大批警察將你家團團圍 住，要強拆你的房子，你疑惑恐懼震驚，不懂自己做了什麼？或是少做了什麼？
為什麼政府要來強拆你家的房子？原來有建商將你家劃入更新單元的範圍內，而 且大多數的鄰居都已同意、甚至他們的房子早被建商拆除一空。執法者一再強調 這是「依法行政」，但憲法不是明文保障人民的財產權與居住自由？你發出吶喊、
奮力抵抗，希望這只是一場夢。
以上情節有可能在真實的世界發生。於 2012 年 3 月 28 日，眾所矚目的「文 林苑事件」1爆發，台北市政府動員大批警力強制拆除不願參與都更的王家房屋，
引發激烈的衝突。該事件係政府首度2於民辦更新案件，依據都更條例第 36 條之 規定，應建商所請，動用公權力強制拆屋，造成社會大眾與輿論一片嘩然，繼而 對於都更條例之質疑與檢討聲浪四起3，就連時任內政部長李鴻源亦稱此案為「居 住不正義的表象」4。
1. 有關文林苑都更案之事件紀要，請參閱，林曉琪整理/李建良審訂，焦點事件士林文林苑都 市更新案，台灣法學雜誌，第 198 期，頁 7-11，2012 年 4 月 15 日。
2. 精確地說，文林苑案並非首度由政府公權力執行之代拆案，於 2010 年 6 月 9 日，台北市政 府都更處即就位於景文街的北市首件公辦都市更新案，依都更條例第 36 條規定執行代拆。
由於不願配合拆除之當事人僅有建物所有權，並沒有土地所有權，雖於現場有就適法性提 出質疑，但並未阻擾拆除作業，當日拆除作業順利，該案業已於 2013 年 7 月完工，請見台 北市都更處 2013 年 7 月 9 日新聞稿； 另有關該公辦更新案之完工新聞報導請見，聯合報，
「北市首件公辦都更完工 張金鶚力讚」，2013 年 7 月 10 日。
3. 中國時報，「文林苑 都更怨 中央北市交鋒 檢討對方」，2012 年 3 月 30 日； 蘋果日報，
「把王家拆了才扯，『法有缺失』土匪政府說屁話」，2012 年 3 月 30 日； 自由時報，「 強 拆文林苑 陳揆︰都更需修法」，2012 年 3 月 31 日；聯合報，「16 教授：譴責國家的都更暴 力」，2012 年 3 月 31 日。
4. 聯合報，「李鴻源：居住不正義 半年內修法」，2012 年 3 月 30 日； 自由時報，「都更強拆 王家 居住不正義的表象」，2012 年 3 月 30 日。
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另一方面， 我國城市中老舊建物之比例正逐年攀升，根據內政部 2015 年第 1 季統計資料顯示5，全國總量約 825 萬戶住宅之平均屋齡為 27.65 年，其中屋齡 30 年以上之住宅比例為 43%。如聚焦於台北市來看，88 萬住宅之平均屋齡為 30.77 年，30 年以上屋齡之住宅比例更高達 57.9%，換言之，在台北市即有近 50 萬戶 住宅之屋齡大於 30 年。固然，屋齡與建物安全度未必可以直接劃上等號，但無 法否認的是，我國建築法規之耐震要求係逐年提升，故愈早期之建築，其安全性 之隱憂愈大。準此，都更之實施因能降低老舊建物之比例，故似有提高建物安全、
維護人民生命財產之公共利益存在。近年來，政府亦鑑於老舊社區之安全隱憂，
並為提高都市機能與競爭力，無論是中央、或地方政府均以推行都市更新為施政 之重點項目6。既然都更政策之推行看似不得不為，如何在私人權益之保障與公共 利益之增進間取得適當之平衡，當是社會各界所殷切期盼。
我國規範都市更新之法源為 1998 年制定公布之「都市更新條例」。雖然都 更條例制定時，立法者係為結合公、私部門的力量投入都更，故允許私部門亦得 成為實施主體，但自本條例施行以來，公辦都更反而淪為配角，實際由政府主導 之案例屈指可數，相較之下，民辦都更之案件幾乎占絕大多數7。準此，依目前都 更之實施現況來看，民辦都更之重要性仍遠大於公辦都更。
民辦都更之實施主體又可區分為由所有權人自行組織的更新會，或限於股份 有限公司型態的事業機構（建商），以台北市為例，民辦都更之實施者建商與更 新會之比例更高達九比一8。民辦都更固然有引進民間活力、減輕政府資源負擔之 功效，但因民辦都更之實施主體多由建商擔任，故追求自己利益之極大化本屬必 然，先天上自難以贏得民眾之信任。而都更條例制定以來，經過八次頻繁之修正，
修正之重點係在於都更程序之簡化，此亦引發向私人實施者傾斜之諸多質疑9。自
5. 請 參 閱 內 政 部 不 動 產 資 訊 平 台 網 站 ， 依 「 房 屋 稅 籍 住 宅 類 數 量 依 屋 齡 區 分 」，
http://pip.moi.gov.tw/V2/E/SCRE0401.aspx。
6. 例如中央的「愛台 12 建設」即包括都市更新之推動計畫；而台北市與新北市亦分別擬有「都 市再生策略白皮書」、「台北縣都市更新推動政策白皮書」。
7. 根據內政部營建署之統計資料，以建商或更新會作為實施者之民辦都更比例占所有已核定 都更案之 95%，請見附錄一：「已核定都市更新事業計畫案實施方式統計表」。
8. 請見附錄一：「已核定都市更新事業計畫案實施方式統計表」。
9. 例如陳立夫，我國權利變換方式之都市更新事業制度，全國律師，12 卷 9 期，頁 48-49，
2008 年 9 月；林明鏘，對「都更條例」之十點修法意見，全國律師，16 卷 11 期，頁 37，
2012 年 11 月；蔡志揚，從「文林苑」案看「都市更新條例」修法，月旦法學雜誌，206 期，
頁 114，2012 年 7 月。
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都更條例施行以來，因進行都更而引起之糾紛時有所聞，實際涉及都更條例之行 政與民事訴訟案件亦屬頻仍10。
都更條例關於都更程序的實施係採多階段行政程序，依序粗略可分為劃定更 新地區、事業概要（含劃定更新單元）、事業計畫、權利變換計畫、與執行階段 等五大階段，每一個階段的實施各有其不同要件與效果。大致上來說，各階段政 府之許可，係屬具外部效力之行政處分，而可對之提起救濟。但因多階段行政程 序之模式亦有「克服一個不明瞭再迎向另一個不明瞭11」之危險，且都更程序所 牽涉的法律關係相當複雜，不僅包含行政機關與地主、實施者間的公法關係，更 牽動地主與實施者間私法關係的發生與變化，故對於一般民眾而言，都更之實施 與救濟體制實過於龐雜，難以在短時間內理解，又因為都更程序係多階段的行政 程序，環環相扣，拘束力越來越強，對人民基本權之限制亦愈發嚴重，有時民眾 在都更程序進行到特定階段時，想尋求某些救濟之道，卻已為時已晚。
文林苑事件雖已落幕12，但都更之爭議持續引發大眾的疑慮，甚至不同立場 的尖銳對立。在大法官釋字第 709 號宣告都更條例若干程序規定違憲之後，都更 條例之修法勢在必行。值此修法之際，本文將就都更體制分階段逐一深入探討，
期能藉由各階段政府（或人民）行為法律性質之釐清，與重大爭議所涉實體與救 濟途徑之分析，將現行都更條例的龐雜體系與所涉之法律關係理出脈絡，提供修 法之參考，以建立暨能增進公共利益、又能有效保障私人權益的平衡都更體制。
10. 截至 2015 年 4 月 30 日止，政府已核定公佈實施之都更案件共計 505 件，請參閱內政部營 建署都市更新入口網，http://twur.cpami.gov.tw/urquery/county-1.aspx?MP=MQ==； 另本文以「都 市更新條例」為檢索字詞，查詢「司法院法學資料檢索系統」，截至 2015 年 4 月 30 日止所 累計的行政訴訟案件，最高行政法院共 80 筆，台北高等行政法院共 145 筆，台中高等行政 法院共 24 筆，高雄高等行政法院共 11 筆； 民事訴訟案件，最高法院共 8 筆，台灣高等法 院共 75 筆，台灣高等法院台中分院共 5 筆。若將「已核定都更案件」與「涉訟案件」兩者 數量作粗略地比較，歷年涉及都更條例所累積之行政及民事案件，佔全部核定案件之比例，
可謂相當龐大。
11. 陳春生大法官，釋字第 709 號解釋協同意見書，頁 15。
12. 王家土地所有權人之一於 2014 年 3 月 14 日自行拆除組合屋，結束近 2 年之抗爭。請見商 業週刊第 1376 期，「文林苑主角王耀德自剖棄守心路」報導，2014 年 3 月 26 日。
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