民辦都更之實施與救濟 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 政治大. 立民辦都更之實施與救濟. ‧ 國. 學. Urban Renewal Initiated by Private Sector-. ‧. The Implementation and Remedies. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：王千維博士研究生：蔡璧如. 撰. 中華民國一〇四年七月. I.

(2) 民辦都更之實施與救濟摘要 2012 年 3 月 28 日爆發的文林苑事件，北市府對於王家的合法獨立建物執行強制拆除，該建物無礙公共安全，且由外觀上看來並無都更之必要。王家與其支持者誓死抵抗，同意戶因原有房屋早被拆除而返家無期亦備受煎熬，預售屋的買主亦稱自己才是真正受害者，同時間政府與實施者皆堅稱一切都是「依法行事」: 依照「都市更新條例」。文林苑事件引起的質疑與辯論迄今未歇，公權力之發動是否與重要公益失去連結？都更法制之設計與運作是否向建商不當傾斜？民眾之權利救濟於實體或程序上是否有不當障礙？. 政治大. 2013 年 4 月 26 日，司法院釋字第 709 號解釋宣告都更條例若干條款不符憲法要求之正當行政程序，相關機關應就違憲部分檢討修正。值此修法之際，正是對都更體制全面體檢的良好時機。本文將聚焦於民辦都更模式，依都更條例的多階段行政程序設計，深入檢視各階段中政府行政行為之法律性質與救濟途徑、分析造成重大爭議之條款所牽動之公法或私法關係、探究法規之實體與程序規定是否合宜、並歸納實務判決對於都更法律之適用與解釋原則，冀能提供修法之適切建議。. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 整體觀之，無論是採協議合建或是權利變換方式，民辦都更體制所採取的多階段行政程序，於一開始自行劃定更新單元時就與重要公益失去有效連結，而於「事業計畫」與「權利變換計畫」階段就個案之公益性與必要性亦無具體之檢驗標準。隨著程序之遞進，對於不同意者之基本權限制逐漸加深，但對不同意者權利之保護卻逐漸弱化，甚至在執行階段導致不同意者之財產權與居住自由被完全剝奪。此種法制之設計思維亦反映在實際運作上，政府傾向與實施者站在同一立場，在「大多數人之私益等於公共利益」與「加速都更」此理所當然之脈絡下，不同意者之權益經常被忽略，且被迫負擔不成比例的不良後果。. Ch. engchi. i n U. v. 確實，就不同意者之權益保障，都更體制之設計於各階段中無論在實體與程序方面均有欠缺之處，尤其是執行階段，實施者得借用公權力之設計更讓整個都更體制朝實施者偏斜而去，致不同意者與實施者間所產生之私權關係嚴重失衡。而於行政救濟方面，法院傾向尊重審議會之判斷餘地而採寬鬆立場，故就行政行為對地主權益之侵害是否合理與正當，似易錯失再度檢驗之機會。本文主要建議，政府劃定更新地區時，應確保民眾之程序參與並明白揭示其救濟之道；於事業計畫核定前，宜准許地主撤銷同意書；於權利變換階段，應增. II.

(3) 設同意機制，估價師之選定與委任宜讓地主參與，審議核復之救濟程序應予明文釐清；於執行階段，因強拆與強徵手段不符公益與比例原則，恐不宜適用於民辦都更案件。總括而言，現行都更之法律體制一律以單純「國家與人民」之公法二維思維來規範都更事務，自對當事人間私益之權衡欠缺考量。尤其民辦都更主要涉及以私法為本質的私權關係，此種因循公法框架之制度設計，更無法平衡兼顧各方私益之調和。本文亦贊同，都更之實施應以公辦都更為主要之模式，俾能與上位的都市計畫產生有效的連結，並較可能基於公益之理由而發動公權力。至於民間發動之都更，因多以追逐私益為主要目的，政府之介入既無法確保權利人間利益之公平分配，又無法提供與公益之有效連結，在無都更必要性與急迫性之情形，則以回歸傳統私法自治之範疇，經全體同意為宜。. 政治大. 惟重要的是，無論是民辦與公辦都更，應訂定具體之公益檢驗標準，並區分都更之必要性與急迫性，以分級制度適用寬嚴不同的程序，且應於各階段設計針對個別建物公益性與必要性之評估機制。尤其，強制拆除與強制徵收都必須節制為最後手段，僅宜運用在情況最為急迫嚴重之案例。如此，始能期待各方當事人與社會大眾同享都更之果實。. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 關鍵詞：都市更新；民辦都更；都市更新條例；多階段行政程序；公共利益；. n. al. er. io. sit. 事業概要；事業計畫；權利變換計畫；事業計畫同意書；協議合建；強制拆除. Ch. engchi. III. i n U. v.

(4) Urban Renewal Initiated by Private SectorThe Implementation and Remedies Abstract On 28 March 2012, the Taipei City Government exercised its authority to evict the homeowners and tear down the buildings, which were legally and exclusively owned by the Wang family refusing to take part in the urban renewal project. Neither did the buildings pose any existing threat to public safety, nor did it show any urgent need for urban renewal. Thus, the so-called “Wen-Lin Yuan Incident” sparked a series of confrontation: The Wang family and its supporters vowed to defend homes with their lives； the 36 households taking. 政治大 part in the project hoped to speed up the construction, because their houses 立 have long been demolished by developer； the buyers of the pre-sale houses. ‧ 國. 學. said they were also the innocent victims； meanwhile the private developer and. ‧. the city government insisted that their handling in this case has been adhering to the law-The Urban Renewal Act. The debates and questions ignited in this dispute have sustained and continued till now: Does the exercise of official authority well connect with the purpose of important public interest? Are the Urban Renewal Act and the related regulations designed and used to favor developers? Is there unreasonable substantive or procedural obstacles on legal remedies for residents?. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. On 26 April 2013, the Justices of the Constitutional Court issued J.Y. Interpretation No. 709, which declared some provisions of the Urban Renewal Act do not comply with the due process in administrative procedures required by the Constitution and the unconstitutional parts of the provisions should be reviewed and amended by the relevant authorities. It’s time to fully re-examine the current urban renewal laws. Based on the multiphase-administrativeprocedural model, the Urban Renewal Act governs and facilitates the renewal projects initiated by both private and public sector. This thesis focuses solely on the issues of private-initiated renewal projects. Within each phase, by examining in detail the legal nature and remedies of government decisions or actions, analyzing how controversial statutes influencing the relationship between individuals and the government and the relationship between individuals, exploring if the substantive or procedural provisions are appropriate,. IV.

(5) and generalizing legal principles enunciated and embodied in judicial decisions, hope this thesis can make meaningful suggestions for the amendment of the law. From an overall perspective, no matter what the method taken- “Rights Transformation” or “Joint Construction Agreement”, starting from the early phase of “business summary”, in which the law allows property owners to designate the renewal units by themselves, the legal system on the privateinitiated urban renewal causes great risk of losing effective connection to an important public-interest purpose. Moreover, in the “business plan” and “rightstransformation plan” phases, the law lacks clear standards or criteria to check if the specific case meets the proportionality principle and whether the public interest is best served. As each phase involves different government decisions, the restrictions on the property right of dissenting owners grow bigger, yet the mechanism for their rights protection becomes weaker, eventually in the final “execution” phase, the dissenting owners could be completely deprived of their property right and freedom of residence. When it comes to the practical application, following this legal structure’s line of reasoning, the administrative agency tends to act in concert with implementer (mostly private developer), both parties interpret public interest as the sum of most private interests and aim at speeding up the whole process, so that the dissenting property owners’ rights are usually overlooked and the dissents are forced to shoulder a disproportionate share of the negative effects.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. Actually, for the property owners refusing to join the project, the law fails to provide proper protection no matter substantively or procedurally. Especially in the “execution” phase, the implementers are entitled to request the government to demolish or expropriate the property. Thus, through the indirect transfer of public power to the implementer, the law impairs the supposed-to-be-fair balance between the rights of the property owners and the rights of the implementer. On the other hand, in administrative judicial proceedings, given that administrative courts often defer to the discretion of expert committee set up by administrative agency for the review of renewal projects, it is unsurprising that the courts tend to adopt administrative agency’s litigation interpretation. Thus, when property owners’ fundamental constitutional rights are infringed, the administrative action may not be under adequate scrutiny by courts.. engchi. This thesis proposes that: in the first phase when designating the renewal. V.

(6) area, the administrative agency should ensure an open and transparent public participation, and after decision made, especially for those most affected in the renewal area, including property owners and residents, the legal remedy should be clearly specified in the law； before the “business plan” approved and announced by administrative agency, property owners should be allowed to withdraw their letter of consent unconditionally； in “rightstransformation plan” phase, the consent mechanism should be added into the process, property owners should be entitled to participate in selecting and entrusting real estate appraisers, the special “disagreement inspection procedure” should be wellclarified and defined in law； in the last “execution” phase, the use of forced demolition or expropriation as a legal instrument to take private property for private-initiated renewal projects, cannot be justified under the principle of proportionality and public interest. Thus, the related unconstitutional regulations need to be modified.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. In short, the current urban renewal laws are designed under the framework of governing the relationships between government and individuals. As for the relationship between individuals, especially in the now dominating privateinitiated mode, this original design is inherently flawed to balance the diverse and competing interests among different private parties. In essence, all urban renewal projects should conform to the overall urban plan adopted and formulated by the city government. Besides, the use of authority and power can be legitimate only when implementing public purpose and public benefits. Given that the government-initiated mode is more likely to be consistent with the comprehensive urban plan and be aligned with public interest, this thesis suggests that government take the responsibility to lead and initiate most urban renewal projects. As for the private-initiated mode, which mostly driven by short-term private profits, the current government intervention can neither ensure equitable distribution of benefit among stakeholders, nor can it provide a significant link to public interest, thus, better leave it to the traditional realm of private law, that is, if there is no necessity or urgency, reconstruction shall require the consent of all property owners.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. If the public and private modes are to be maintained and co-exist in the urban renewal system, both laws should contain concrete guidelines and standards on factors that should be taken into account in determining if the designation of renewal areas or units is in pursuit of important public interest. Besides, a priority rating system should be established based on the degree of. VI.

(7) need and urgency to categorize the different procedural implementation, aiming to ensure a direct correlation between the degree of government intervention and the degree of need and urgency. Furthermore, an assessment tool of the necessity and proportionality is required to be built in each phase, thus to help administrative agency decide whether in the particular case, the public interest outweighs the interests adversely affected. In all cases, the use of eminent domain and forced demolition should be reserved as the last resort for the most serious conditions. Hopefully, by the aforementioned amendments, the promised fruits of urban renewal can be available not only to the parties involved but also to the general public.. Keywords: Urban Renewal ； Private-Initiated Urban Renewal ； Urban Renewal Act；Multiphase Administrative Procedure； Public Interest； Business Summary ； Business Plan ； Rights-Transformation Plan ； Consent Letter of Business Plan ； Joint Construction Agreement ；. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Forced Demolition. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(8) 致謝本論文之寫作過程亦如都更所需的時程般漫長而艱辛，之所以能夠順利完成，首先最要感謝我的指導教授王千維老師，他暨像建築大師又像結構大師，引導我的論文從一開始顛頗學步的狀態，到逐漸能夠理出脈絡，回歸專注於法律本質之討論。在論文不斷的來回修正過程中，他不因我法學素養之不足與資質之駑鈍而不耐或放棄，反而不厭其煩、循循善誘地幫助我釐清許多最基本的觀念，令我衷心感激。在法律專班上課期間，修習老師民法相關課程，老師條理分明的嚴謹邏輯，給我很大的啟發與幫助，非常感謝老師的教導。再者，要感謝口試教授劉定基老師與游進發老師。劉定基老師不僅隨頁附上論文之修正建議，更直指我論文有關行政法上之盲點所在，尤其是在釐清都更各階段政府的行政行為與其救濟途徑時，究竟是為了給予救濟才如此解釋，還是其本質即應如此定性？這個問題讓我驚覺自己的思考層次亟待提升。而游進發老師則教導我如何從形式上與實質上強化論文之訣竅，他亦提醒我要加強說明有關本質之論述。二位口試老師詳細與精闢之修正意見，引導我深化思考，讓本論文更加充實與完整，非常感謝。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 此外，要感謝政大法律在職專班的每位老師，他們上課總是十分認真，內容暨紮實又精彩，是真正的傾注全力與熱情在幫助學生，非常感謝。還有特別要謝謝我的二位同學，黃英華與朱蓉美，她們雖然很早畢業，但不忘鼓勵我一定要完成論文，謝謝她們溫暖的友誼。當然，還要感謝我親愛的爸爸媽媽與姐姐，在我論文寫作期間，不斷地給我加油與打氣，讓我得以堅持。最後，要感謝上帝傾聽我的禱告，讓本論文得以順利完成。希望本論文不僅能夠詳實地紀錄此刻都更面臨的重大問題，亦能為未來都更之公正進行提供參考之道。. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(9) 簡目摘要 .......................................................................................................................................................... II ABSTRACT ............................................................................................................................................IV 致謝 ...................................................................................................................................................... VIII 簡目 .........................................................................................................................................................IX 詳目 ...................................................................................................................................................... XIII 第一章. 緒論 ...................................................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機與目的 ............................................................................................................ 1. 第二節. 文獻回顧 ......................................................................................................................... 4. 第三節. 研究範圍與方法 ............................................................................................................ 6. 第四節. 本文架構 ......................................................................................................................... 7. 第二節. 都更條例之立法背景與沿革 ....................................................................................... 9 現行都更條例解析 ...................................................................................................... 12 「公辦都更」與「民辦都更」 ........................................................................... 12. 第二項. 「權利變換」與「協議合建」 ........................................................................... 14. 第三項. 民辦都更之實施流程 ............................................................................................ 16. ‧. 第一項. y. Nat. 第四節. 小結 ............................................................................................................................... 32. er. sit. 公、私法性質交錯的都更條例 ................................................................................. 30. io. 第三節. al. v i n Ch 「政府劃定更新地區」之法律性質 33 i U e n g c h........................................................................ n. 第三章. 「政府劃定更新地區」之爭議問題與救濟途徑 ........................................................ 33. 第一節第一項. 行政處分或法規命令 ............................................................................................ 35. 第二項. 學說見解 .................................................................................................................. 36. 第三項. 實務見解：「都市計畫個別變更及劃定更新地區」係屬行政處分 .............. 38. 第四項. 評析：「政府劃定更新地區」係屬行政處分 .................................................... 39. 第二節. 「政府劃定更新地區」之爭議問題與救濟途徑 ................................................... 43. 第一項. 不服「政府劃定更新地區」，應如何救濟 ........................................................ 43. 第二項. 人民有無請求「政府劃定更新地區」之公權利 .............................................. 43. 第三節. 修法建議 ....................................................................................................................... 50. 第一項. 加強民眾對於「政府劃定更新地區」之程序參與 ......................................... 51. 第二項. 明定「政府劃定更新地區」為行政處分與其救濟途徑 ................................. 53. 第三項. 明定人民是否有請求「政府劃定更新地區」之公權利 ................................. 54. 第四節. 學. 第一節. 立. 都市更新條例概論 ............................................................................................................. 9. ‧ 國. 第二章. 政治大. 小結 ............................................................................................................................... 55 IX.

(10) 第四章. 「事業概要」階段（含劃定更新單元）之爭議問題與救濟途徑 .......................... 56. 第一節. 「政府核准事業概要」（含劃定更新單元）之法律性質 .................................... 56. 第一項. 「政府核准民眾自行劃定更新單元」公告之法律性質 ................................. 58. 第二項. 「政府核准事業概要」之法律性質 ................................................................... 59. 第二節. 「事業概要」階段（含劃定更新單元）之爭議問題與救濟途徑 ..................... 62. 第一項. 不服「政府核准民眾自行劃定之更新單元」，應如何救濟 ........................... 62. 第二項. 不服「政府核准事業概要」，應如何救濟 ........................................................ 66. 第三項. 「沒有都更意願」並非提起救濟之有效理由 .................................................. 67. 第四項. 檢視主管機關之「更新單元劃定基準」 .......................................................... 70. 第三節. 修法建議 ....................................................................................................................... 75. 第一項. 台北市宜將「劃定更新單元」納入「事業概要」階段一併處理 ................ 76. 第二項. 宜釐清「事業概要」階段應審議之事項：確定更新單元範圍 .................... 81. 第三項. 宜於都更條例中明定「劃定更新單元」之原則 .............................................. 84. 第四節. 學. 第一節. 立. 「事業計畫」階段之爭議問題與救濟途徑 ................................................................ 91. ‧ 國. 第五章. 政治大. 小結 ............................................................................................................................... 90. 「政府核定事業計畫」與「同意書」之法律性質 ............................................... 93 「政府核定事業計畫」之法律性質 ................................................................... 93. 第二項. 「同意書」之法律性質 ........................................................................................ 94. 事業計畫階段之爭議問題與救濟途徑 .................................................................. 120. 第三節. y. al. 都更條例第 22 條之 1「割裂更新」之不良影響 ........................................... 148. n. 第四項. 在公法上，事業計畫之變更，是否須再次徵求同意並重行程序？ .......... 142. io. 第三項. 「事業計畫之同意」被擬制為「權利變換之同意」 ................................... 141. sit. 第二項. 如何撤銷同意書之公、私法意思表示 ............................................................. 120. Nat. 第一項. er. 第二節. ‧. 第一項. Ch. i n U. v. 修法建議 ..................................................................................................................... 157. engchi. 第一項. 事業計畫核定前之撤銷同意，不宜限制任何條件 ....................................... 157. 第二項. 權利變換階段應增設同意之機制；同意書應記載雙方重要權利義務事. 項；事業計畫（權利變換計畫）如有重要事項變更應再次徵得所有權人之同意 ............... 159 第三項第四節第六章. 小結 ............................................................................................................................. 164 「權利變換」階段之爭議問題與救濟途徑 .............................................................. 167. 第一節. 「政府核定權利變換計畫」之法律性質 .............................................................. 167. 第一項. 「政府核定權利變換計畫」之法律性質係屬行政處分 ............................... 167. 第二項. 以「命令契約」形塑不同意者與實施者間私權之契約關係 ...................... 168. 第二節. 都更條例第 22 條之 1 宜訂定強制分割之配套 .............................................. 162. 權利變換階段之爭議問題與救濟途徑 .................................................................. 176. 第一項. 不服「政府核定權利變換計畫」，應如何救濟 .............................................. 176. 第二項. 何謂「權利價值」之異議～分歧的實務見解 ................................................ 177. 第三項. 估價師全由實施者委任之不合理性 ................................................................. 185 X.

(11) 第三節. 修法建議 ..................................................................................................................... 191. 第一項. 都更條例宜明確定義，何謂權利價值之爭議 ................................................ 191. 第二項. 三家估價師之選定與委任，宜由實施者、所有權人共同為之 .................. 192. 第四節第七章. 小結 ............................................................................................................................. 194 「執行」階段之爭議問題與救濟途徑 ....................................................................... 195. 第一節. 拆除通知之法律性質與現金補償等履行爭議之審判權歸屬 ............................ 196. 第一項. 主管機關「拆除通知」之法律性質 ................................................................. 196. 第二項. 現金補償、現金繳納共同負擔、與差額價金等履行爭議之審判權歸屬 . 199. 第二節. 執行階段之爭議問題與救濟途徑 .......................................................................... 217. 第一項. 不同意協議合建者，如不服徵收處分或徵收補償之價額，應如何救濟 . 217. 第二項. 對於權利變換之拒不拆遷戶，主管機關就是否拆除有無裁量空間？ ..... 223. 第三項. 實施者借用公權力之法理探討 ......................................................................... 227. 第三節第一項. 代拆條款之適用應限縮於公辦都更 ................................................................. 239. 第二項. 廢除協議合建之多數決與代徵收條款 ............................................................. 241. 「權利變換契約」與「協議合建契約」之法律性質 ............................................. 244 權利變換契約之法律性質 ....................................................................................... 244. 第二節. Nat. 評析 ........................................................................................................................ 247. y. 第二項. 學說與實務見解 ................................................................................................... 245. sit. 第一項. ‧. 第一節. 小結 ............................................................................................................................. 242. ‧ 國. 第八章. 立. 學. 第四節. 「協議合建契約」之法律性質 ............................................................................... 263. io. 傳統「合建契約」之法律性質 ......................................................................... 265. 第二項. v i n Ch 都更「協議合建契約」是否有消保法之適用 ................................................ 277 U i e h n gc 小結 ............................................................................................................................. 282. 第九章. al. n. 第三節. er. 第一項. 第三項. 都更「協議合建契約」之法律性質 ................................................................. 275. 涉及他人不動產權益之多數決法制比較 ................................................................... 285. 第一節. 共有物之管理～民法第 820 條 ............................................................................... 287. 第二節. 公寓大廈有危公共安全之重建～公寓大廈管理條例第 13、14 與 31 條 ....... 289. 第三節. 共有土地或建物之處分、變更及設定用益物權～土地法第 34 條之 1 .......... 292. 第一項. 土地法第 34 條之 1 的適用爭議 ........................................................................ 293. 第二項. 對少數共有人權益之保護不足 ......................................................................... 296. 第四節. 自辦市地重劃～平均地權條例第 58 條第 3 項 ................................................... 300. 第一項. 自辦市地重劃之公、私法事件與救濟途徑之釐清 ....................................... 301. 第二項. 自辦市地重劃之制度缺失 .................................................................................. 304. 第五節第一項. 政治大. 修法建議 ..................................................................................................................... 239. 綜合比較與省思 ........................................................................................................ 316 平等原則與體系正義之檢驗 .............................................................................. 316 XI.

(12) 第二項第十章. 多數決機制的公共利益再省思 ......................................................................... 318. 結論與建議 ...................................................................................................................... 323. 附錄一：已核定都更事業計畫案實施方式統計表 ...................................................................... 328 附錄二：公辦都更與民辦都更之差異一覽表............................................................................... 329 附錄三：權利變換與協議合建之差異一覽表............................................................................... 330 附錄四：內政部版之都市更新流程................................................................................................ 331 附錄五：「政府劃定更新地區」流程圖 ......................................................................................... 332 附錄六：核定都市更新事業計畫案統計表 ................................................................................... 333 附錄七：「事業概要申請」流程圖 .................................................................................................. 334 附錄八：「事業計畫申請」流程圖 .................................................................................................. 335. 政治大. 附錄九：「權利變換計畫申請」流程圖 ......................................................................................... 336. 立. 附錄十：「權利變換計畫執行」流程圖 ......................................................................................... 337. ‧ 國. 學. 附錄十一：台北市都市更新事業計畫同意書............................................................................... 338 附錄十二：本文修法建議一覽表 .................................................................................................... 339. ‧. 附錄十三：民辦都更之多階段行政程序架構（以台北市為例）............................................. 340. sit. y. Nat. 附錄十四：民辦都更各階段行政行為之法律性質與行政救濟 ................................................. 341. io. er. 附錄十五：本文參照之都更公、私法實務救濟案例一覽表 ..................................................... 342 附錄十六：釋字第 709 號解釋重點一覽表 ................................................................................... 344. n. al. Ch. i n U. v. 參考文獻 .............................................................................................................................................. 345. engchi. XII.

(13) 詳目摘要 .......................................................................................................................................................... II ABSTRACT ............................................................................................................................................IV 致謝 ...................................................................................................................................................... VIII 簡目 .........................................................................................................................................................IX 詳目 ...................................................................................................................................................... XIII 第一章. 緒論 ...................................................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機與目的 ............................................................................................................ 1. 第二節. 文獻回顧 ......................................................................................................................... 4. 第三節. 研究範圍與方法 ............................................................................................................ 6. 第四節. 本文架構 ......................................................................................................................... 7. 立. 都市更新條例概論 ............................................................................................................. 9. 第二節. 學. 第一節. ‧ 國. 第二章. 政治大. 都更條例之立法背景與沿革 ....................................................................................... 9 現行都更條例解析 ...................................................................................................... 12 「公辦都更」與「民辦都更」 ........................................................................... 12. 第二項. 「權利變換」與「協議合建」 ........................................................................... 14. 第三項. 民辦都更之實施流程 ............................................................................................ 16. ‧. 第一項. y. Nat. sit. 第一款政府劃定更新地區 ............................................................................................... 17. al. er. io. 第二款事業概要（含劃定更新單元） .......................................................................... 20. n. 第三款事業計畫 ................................................................................................................ 23. Ch. i n U. v. 第四款權利變換計畫 ........................................................................................................ 25. engchi. 第五款執行 ......................................................................................................................... 27 第三節. 公、私法性質交錯的都更條例 ................................................................................. 30. 第四節. 小結 ............................................................................................................................... 32. 第三章. 「政府劃定更新地區」之爭議問題與救濟途徑 ........................................................ 33. 第一節. 「政府劃定更新地區」之法律性質 ........................................................................ 33. 第一項. 行政處分或法規命令 ............................................................................................ 35. 第二項. 學說見解 .................................................................................................................. 36. 第一款否定說：「政府劃定更新地區」非屬行政處分............................................... 36 第二款肯定說：「政府劃定更新地區」係屬行政處分............................................... 37 第三項. 實務見解：「都市計畫個別變更及劃定更新地區」係屬行政處分 .............. 38. 第四項. 評析：「政府劃定更新地區」係屬行政處分 .................................................... 39. 第二節第一項. 「政府劃定更新地區」之爭議問題與救濟途徑 ................................................... 43 不服「政府劃定更新地區」，應如何救濟 ........................................................ 43 XIII.

(14) 第二項. 人民有無請求「政府劃定更新地區」之公權利 .............................................. 43. 第一款保護規範理論 ........................................................................................................ 44 第二款學說、實務與內政部之見解 .............................................................................. 45 第三款評析 ......................................................................................................................... 47 第三節. 修法建議 ....................................................................................................................... 50. 第一項. 加強民眾對於「政府劃定更新地區」之程序參與 ......................................... 51. 第二項. 明定「政府劃定更新地區」為行政處分與其救濟途徑 ................................. 53. 第三項. 明定人民是否有請求「政府劃定更新地區」之公權利 ................................. 54. 第四節第四章. 小結 ............................................................................................................................... 55 「事業概要」階段（含劃定更新單元）之爭議問題與救濟途徑 .......................... 56. 第一節. 「政府核准事業概要」（含劃定更新單元）之法律性質 .................................... 56. 第一項. 「政府核准民眾自行劃定更新單元」公告之法律性質 ................................. 58. 第二項. 「政府核准事業概要」之法律性質 ................................................................... 59. 第二節. 政治大. 「事業概要」階段（含劃定更新單元）之爭議問題與救濟途徑 ..................... 62. 立. 不服「政府核准民眾自行劃定之更新單元」，應如何救濟 ........................... 62. 第二項. 不服「政府核准事業概要」，應如何救濟 ........................................................ 66. 第三項. 「沒有都更意願」並非提起救濟之有效理由 .................................................. 67. 第四項. 檢視主管機關之「更新單元劃定基準」 .......................................................... 70. ‧ 國. ‧. 修法建議 ....................................................................................................................... 75. 第三項. 宜釐清「事業概要」階段應審議之事項：確定更新單元範圍 .................... 81 宜於都更條例中明定「劃定更新單元」之原則 .............................................. 84. io. 第四節. y. Nat. 第二項. 台北市宜將「劃定更新單元」納入「事業概要」階段一併處理 ................ 76. sit. 第一項. er. 第三節. 學. 第一項. 小結 ............................................................................................................................... 90. al. n. 第五章. Ch. i n U. v. 「事業計畫」階段之爭議問題與救濟途徑 ................................................................ 91. 第一節. engchi. 「政府核定事業計畫」與「同意書」之法律性質 ............................................... 93. 第一項. 「政府核定事業計畫」之法律性質 ................................................................... 93. 第二項. 「同意書」之法律性質 ........................................................................................ 94. 第一款實務見解 ................................................................................................................ 96 第一目事業概要之同意具「私法及公法上意思表示之雙重性質」～最高行政法院 98 年度判字第 692 號判決 .............................................................................................. 96 第二目同意書之簽署是否成立契約關係～民事法院見解不同 ........................... 98 第二款學說見解 ................................................................................................................ 99 第三款政府機關見解 ...................................................................................................... 100 第一目出具同意書係成立民法上委任之法律關係～台北市政府 .................... 100 第二目同意書具公、私法意思表示之性質～內政部 .......................................... 101 第四款評析～同意書之法律性質 ................................................................................. 103 第一目同意書兼具公、私法意思表示之雙重性質 .............................................. 103. XIV.

(15) 第二目同意書因兼具公、私法意思表示之性質，而有不同之相對人、生效時點與解釋原則 .......................................................................................................................... 104 第三目由公法角度，所有權人之同意係要式之法律行為 ................................. 107 第四目倘所有權人與實施者間除同意書外，另有簽署其他都更契約，則同意書之出具應為契約之從給付義務 .......................................................................................... 107 壹、. 在都更契約中，「出具同意書」應屬地主的「從給付義務」 ............. 108. 貳、地主若未依約給付同意書，契約相對人應得依訴請求、主張同時履行抗辯、解除契約、請求損害賠償..................................................................................... 110 參、. 都更契約中，地主通常有先為給付同意書之義務 ................................ 112. 第五目由私法角度，只簽署事業計畫同意書，應可認定所有權人與實施者間成立契約關係 .......................................................................................................................... 114 壹、. 依事業計畫同意書，所有權人與實施者間應為委任契約之關係 ...... 114. 貳、. 簽署同意書時，倘事業計畫尚未完備，所有權人與實施者間亦應成立. 契約關係第二節. 政治大. ......................................................................................................................... 117. 立. 事業計畫階段之爭議問題與救濟途徑 .................................................................. 120 如何撤銷同意書之公、私法意思表示 ............................................................. 120. 學. ‧ 國. 第一項. 第一款如何撤銷同意書私法上之意思表示 ................................................................ 121 第一目意思表示錯誤 ................................................................................................. 122 得撤銷之錯誤的三大類型與行使錯誤撤銷權的三種限制 ................... 122. ‧. 壹、. 貳、若係表意人自己之過失則不得撤銷錯誤之意思表示，此處之過失究指. y. Nat. 具體輕過失、抽象輕過失、或重大過失？.................................................................... 123. sit. 第二目意思表示被詐欺、脅迫 ................................................................................ 125. al. er. io. 第三目暴利行為 ......................................................................................................... 126. n. 第四目如何行使意思表示之撤銷權 ....................................................................... 126. Ch. i n U. v. 壹、錯誤、被詐欺脅迫意思表示之撤銷權行使～以意思表示為已足，無須. engchi. 提起形成之訴....................................................................................................................... 127 貳、. 暴利行為之撤銷權行使～須提起形成之訴............................................. 128. 第二款如何撤銷同意書公法上之意思表示 ................................................................ 129 第一目報核前，如何撤銷同意～任意撤銷........................................................... 130 第二目報核後至公開展覽期滿前，如何撤銷同意～出具同意書與報核時事業計畫之權利義務有所不同 ...................................................................................................... 131 第三目公開展覽期滿後至核定前，如何撤銷同意～合意、意思表示錯誤、被詐欺、被脅迫 .......................................................................................................................... 133 第四目於事業計畫核定前，限制所有權人撤銷同意之不合理性 .................... 134 壹、. 公、私法意思表示之本質差異 .................................................................. 134. 貳、. 都更條例第 22 條第 3 項，於事業計畫核定前，就所有權人撤銷同意. 所加諸之限制，實有商榷餘地 ......................................................................................... 135 第三款同意書公、私法意思表示之撤銷效力是否互相影響 .................................. 137. XV.

(16) 第一目同意書公法上意思表示之撤銷效力，不影響其私法意思表示之效力137 第二目如因意思表示錯誤、不自由而撤銷同意書私法上意思表示之效力，將影響其公法上意思表示之效力 .............................................................................................. 138 第三目非基於意思表示錯誤、不自由之私法上意思表示之撤銷，是否影響同意書公法上意思表示之效力？ .............................................................................................. 139 第二項. 「事業計畫之同意」被擬制為「權利變換之同意」 ................................... 141. 第三項. 在公法上，事業計畫之變更，是否須再次徵求同意並重行程序？ .......... 142. 第一款都更條例第 22 條與第 19 條所定之事業計畫「變更」程序，是否僅指主管機關「核定後」之變更？ ....................................................................................................... 143 第二款依都更條例，何種事業計畫事項之變更，須再度徵求同意並重新進行法定程序？. ............................................................................................................................... 145. 第四項. 都更條例第 22 條之 1「割裂更新」之不良影響 ........................................... 148. 第一款區分所有權之定義 ............................................................................................. 149. 政治大. 第二款受損建物單獨更新後，對於未更新者之影響 ............................................... 152. 立. 第一目對於建物共有部分與基地用益權之影響 .................................................. 153 第二目更新建物之住戶與區分所有權人是否應遵守原規約？ ......................... 153. ‧ 國. 學. 第三目提高「未更新者」日後重建之困難度 ...................................................... 154 第四目緊急法制之立法思維應有檢討餘地........................................................... 155 修法建議 ..................................................................................................................... 157. ‧. 第三節. 事業計畫核定前之撤銷同意，不宜限制任何條件 ....................................... 157. 第二項. 權利變換階段應增設同意之機制；同意書應記載雙方重要權利義務事. y. Nat. 第一項. er. 第四節. 都更條例第 22 條之 1 宜訂定強制分割之配套 .............................................. 162. io. 第三項. sit. 項；事業計畫（權利變換計畫）如有重要事項變更應再次徵得所有權人之同意 ............... 159. al. 小結 ............................................................................................................................. 164. n. v i n Ch 第六章「權利變換」階段之爭議問題與救濟途徑 .............................................................. 167 engchi U 第一節「政府核定權利變換計畫」之法律性質 .............................................................. 167 第一項. 「政府核定權利變換計畫」之法律性質係屬行政處分 ............................... 167. 第二項. 以「命令契約」形塑不同意者與實施者間私權之契約關係 ...................... 168. 第一款對於不同意者，政府核定事業計畫與權利變換計畫，係剝奪其契約之自由. ............................................................................................................................... 168 第二款「強制締約」與「命令契約」之區辨 ........................................................... 170 第三款對於不同意者，「政府核定權利變換計畫」等同「命令契約」 ............... 172. 第二節. 權利變換階段之爭議問題與救濟途徑 .................................................................. 176. 第一項. 不服「政府核定權利變換計畫」，應如何救濟 .............................................. 176. 第二項. 何謂「權利價值」之異議～分歧的實務見解 ................................................ 177. 第一款如何計算更新後土地所有權人應分配之權利價值 ...................................... 178 第二款其他影響權利價值之因素 ................................................................................. 179 第三款訴願、行政法院實務之見解分歧 .................................................................... 181. XVI.

(17) 第一目實務廣義說～「共同負擔」、「評價基準日」屬權利價值之爭議 ........ 182 第二目實務狹義說～「共同負擔」、「評價基準日」、「估價報告」不屬於權利價值之爭議. .......................................................................................................................... 183. 第四款評析 ....................................................................................................................... 183 第三項. 估價師全由實施者委任之不合理性 ................................................................. 185. 第一款估價師基於與實施者間之委任關係，有向實施者傾斜之疑慮 ................. 185 第一目估價師須服從實施者之指示 ....................................................................... 185 第二目對於地主，估價師無報告義務 ................................................................... 187 第三目地主係估價費用之真正出資人 ................................................................... 187 第二款行政法院傾向尊重行政機關之判斷餘地，致估價報告恐失驗證機會 .... 188 第三節. 修法建議 ..................................................................................................................... 191. 第一項. 都更條例宜明確定義，何謂權利價值之爭議 ................................................ 191. 第二項. 三家估價師之選定與委任，宜由實施者、所有權人共同為之 .................. 192. 第四節. 立. 「執行」階段之爭議問題與救濟途徑 ....................................................................... 195 拆除通知之法律性質與現金補償等履行爭議之審判權歸屬 ............................ 196. 學. 第一節. ‧ 國. 第七章. 政治大. 小結 ............................................................................................................................. 194. 第一項. 主管機關「拆除通知」之法律性質 ................................................................. 196. 第一款「觀念通知」與「行政處分」之區分 ........................................................... 197. ‧. 第二款實務見解 .............................................................................................................. 197 第三款評析 ....................................................................................................................... 198. y. Nat. 現金補償、現金繳納共同負擔、與差額價金等履行爭議之審判權歸屬 . 199. sit. 第二項. io. er. 第一款何謂現金補償、現金繳納共同負擔、與差額價金 ...................................... 200 第一目現金補償 ......................................................................................................... 200. al. 壹、. 現金繳納共同負擔之定義 .......................................................................... 202. 貳、. 現金繳納共同負擔之給付期限與未給付之法律效果............................ 202. 貳、. n. 第二目. v i n Ch 現金補償之給付期限與未給付之法律效果 e n g c h i U ............................................. 201 現金繳納共同負擔 ........................................................................................ 202. 壹、. 現金補償之定義 ........................................................................................... 200. 第三目差額價金 ......................................................................................................... 202 壹、. 差額價金之定義 ........................................................................................... 202. 貳、. 差額價金之給付期限與未給付之法律效果............................................. 203. 第二款公法事件或是私法事件 ..................................................................................... 204 第一目模糊的立法沿革............................................................................................. 204 壹、. 以現金繳納之公共負擔............................................................................... 204. 貳、. 差額價金 ........................................................................................................ 205. 第二目實務與學說見解～現金補償、差額價金等給付請求為民事事件 ........ 205 第三目法務部與內政部之歧異見解 ....................................................................... 207. XVII.

(18) 壹、法務部見解～現金繳納共同負擔與差額價金非公法上金錢給付義務、非屬公法事件....................................................................................................................... 207 貳、. 內政部見解～共同負擔與差額價金係公法事件 .................................... 207. 第四目評析 .................................................................................................................. 208 壹、務. 現金補償、現金繳納共同負擔、與差額價金～非屬公法上金錢給付義 ......................................................................................................................... 209. 貳、. 權利變換關係當事人間之金錢給付請求等履行爭議，係屬私法事件 .... ......................................................................................................................... 211. 一、. 對於不同意者而言，因權利變換計畫之核定，與實施者間進入私. 法契約關係 .................................................................................................................... 212 二、. 依公、私法事件之區分標準來看，權利變換當事人間之履行爭議. 係屬私法事件 ................................................................................................................. 214 第二節. 執行階段之爭議問題與救濟途徑 .......................................................................... 217. 第一項. 政治大. 不同意協議合建者，如不服徵收處分或徵收補償之價額，應如何救濟 . 217. 立. 第一款進行徵收前應有之程序 ..................................................................................... 218 第一目協議價購程序之落實 .................................................................................... 218. ‧ 國. 學. 第二目公益性及必要性之評估 ................................................................................ 219 第二款如何提起行政救濟？ ......................................................................................... 221. ‧. 第一目「徵收處分」與「徵收補償處分」係不同之處分 ................................. 221 第二目「徵收處分」與「徵收補償處分」之救濟途徑不同 ............................. 222 對於權利變換之拒不拆遷戶，主管機關就是否拆除有無裁量空間？ ..... 223. y. Nat. 第二項. sit. 第一款肯定說～主管機關有裁量空間 ........................................................................ 224. al. er. io. 第二款否定說～主管機關無裁量空間 ........................................................................ 225. n. 第三款評析 ....................................................................................................................... 225 第三項. Ch. i n U. v. 實施者借用公權力之法理探討 ......................................................................... 227. engchi. 第一款學說見解 .............................................................................................................. 228 第一目都更條例第 36 條第 1 項～代為拆除 ......................................................... 228 第二目都更條例第 25 條之 1～代為徵收 .............................................................. 230 第二款評析 ....................................................................................................................... 231 第一目公益原則～「非劃定更新地區」之公共利益不足 ................................. 232 第二目比例原則～不符必要與狹義比例原則 ...................................................... 235 壹、. 目的合憲性～立法目的必須合憲.............................................................. 235. 貳、. 手段適合性（適合原則）～手段必須適合所追求目的之達成........... 236. 參、手段必要性（必要原則）～在所有同樣適合達成目的之手段中，應選擇對基本權限制最少者...................................................................................................... 236 肆、. 手段合比例性（狹義比例原則）～手段與所追求目的間須合乎比例 .... ......................................................................................................................... 238. 第三節. 修法建議 ..................................................................................................................... 239 XVIII.

(19) 第一項. 代拆條款之適用應限縮於公辦都更 ................................................................. 239. 第二項. 廢除協議合建之多數決與代徵收條款 ............................................................. 241. 第四節第八章. 小結 ............................................................................................................................. 242 「權利變換契約」與「協議合建契約」之法律性質 ............................................. 244. 第一節. 權利變換契約之法律性質 ....................................................................................... 244. 第一項. 學說與實務見解 ................................................................................................... 245. 第二項. 評析 ........................................................................................................................ 247. 第一款不願或無法參與分配之情形 ............................................................................ 247 第二款參與權利變換，不分房地，而領取權利金之情形 ...................................... 249 第三款參與分配房地之情形 ......................................................................................... 250 第一目權利變換的分配方式～都更條例第 3 條第 5 款與第 31 條第 1 項本文之比較. .......................................................................................................................... 250. 政治大. 第二目參與分配房地之原土地所有權人與實施者間所有權之變動狀態 ........ 254 第三目承攬契約架構下，實施者與受配房地者之權利義務 ............................. 259. 立. 第四目差額價金部分 ................................................................................................. 260 「協議合建契約」之法律性質 ............................................................................... 263. ‧ 國. 學. 第二節. 第一項. 傳統「合建契約」之法律性質 ......................................................................... 265. 第一款學說見解 .............................................................................................................. 265. ‧. 合夥契約 ................................................................................................... 265. 二、. 互易契約 ................................................................................................... 265. Nat. y. 一、. 承攬契約 ................................................................................................... 265. 四、. 承攬與買賣之混合契約 ......................................................................... 266. er. io. 五、. sit. 三、. 承攬與互易之混合契約 ......................................................................... 266. al. n. v i n Ch 實務見解 .............................................................................................................. 267 engchi U 一、合夥契約 ................................................................................................... 269. 第二款. 六、. 承攬、買賣與互易之混合契約 ............................................................. 267. 二、. 互易契約 ................................................................................................... 269. 三、. 承攬契約 ................................................................................................... 270. 四、. 承攬與買賣之混合契約 ......................................................................... 270. 五、. 承攬與互易之混合契約 ......................................................................... 271. 第三款評析 ....................................................................................................................... 271 第二項. 都更「協議合建契約」之法律性質 ................................................................. 275. 第三項. 都更「協議合建契約」是否有消保法之適用 ................................................ 277. 第三節第九章. 小結 ............................................................................................................................. 282 涉及他人不動產權益之多數決法制比較 ................................................................... 285. 第一節. 共有物之管理～民法第 820 條 ............................................................................... 287. 第二節. 公寓大廈有危公共安全之重建～公寓大廈管理條例第 13、14 與 31 條 ....... 289 XIX.

(20) 第三節. 共有土地或建物之處分、變更及設定用益物權～土地法第 34 條之 1 .......... 292. 第一項. 土地法第 34 條之 1 的適用爭議 ........................................................................ 293. 第二項. 對少數共有人權益之保護不足 ......................................................................... 296. 第四節. 自辦市地重劃～平均地權條例第 58 條第 3 項 ................................................... 300. 第一項. 自辦市地重劃之公、私法事件與救濟途徑之釐清 ....................................... 301. 第二項. 自辦市地重劃之制度缺失 .................................................................................. 304. 第一款違反憲法要求之正當行政程序 ........................................................................ 306 第二款名為地主之多數決，實由少數人主導 ........................................................... 309 第三款違反比例原則與公益原則 ................................................................................. 311 第五節. 綜合比較與省思 ........................................................................................................ 316. 第一項. 平等原則與體系正義之檢驗 .............................................................................. 316. 第二項. 多數決機制的公共利益再省思 ......................................................................... 318. 第十章. 政治大. 結論與建議 ...................................................................................................................... 323. 附錄一：已核定都更事業計畫案實施方式統計表 ...................................................................... 328. 立. 附錄二：公辦都更與民辦都更之差異一覽表............................................................................... 329. ‧ 國. 學. 附錄三：權利變換與協議合建之差異一覽表............................................................................... 330 附錄四：內政部版之都市更新流程................................................................................................ 331. ‧. 附錄五：「政府劃定更新地區」流程圖 ......................................................................................... 332. Nat. sit. y. 附錄六：核定都市更新事業計畫案統計表 ................................................................................... 333. io. er. 附錄七：「事業概要申請」流程圖 .................................................................................................. 334. al. 附錄八：「事業計畫申請」流程圖 .................................................................................................. 335. n. v i n C h ......................................................................................... 附錄九：「權利變換計畫申請」流程圖 336 engchi U 附錄十：「權利變換計畫執行」流程圖 ......................................................................................... 337 附錄十一：台北市都市更新事業計畫同意書............................................................................... 338 附錄十二：本文修法建議一覽表 .................................................................................................... 339 附錄十三：民辦都更之多階段行政程序架構（以台北市為例）............................................. 340 附錄十四：民辦都更各階段行政行為之法律性質與行政救濟 ................................................. 341 附錄十五：本文參照之都更公、私法實務救濟案例一覽表 ..................................................... 342 附錄十六：釋字第 709 號解釋重點一覽表 ................................................................................... 344 參考文獻 .............................................................................................................................................. 345. XX.

(21) 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 你正安居家中，突然轟隆隆的隊伍，以雷霆萬鈞之勢，朝你家逼進。你打開窗戶一看，張牙舞爪的怪手佇立，巨大冰冷的機具環伺，大批警察將你家團團圍住，要強拆你的房子，你疑惑恐懼震驚，不懂自己做了什麼？或是少做了什麼？為什麼政府要來強拆你家的房子？原來有建商將你家劃入更新單元的範圍內，而且大多數的鄰居都已同意、甚至他們的房子早被建商拆除一空。執法者一再強調這是「依法行政」，但憲法不是明文保障人民的財產權與居住自由？你發出吶喊、奮力抵抗，希望這只是一場夢。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 以上情節有可能在真實的世界發生。於 2012 年 3 月 28 日，眾所矚目的「文林苑事件」1爆發，台北市政府動員大批警力強制拆除不願參與都更的王家房屋，引發激烈的衝突。該事件係政府首度2於民辦更新案件，依據都更條例第 36 條之規定，應建商所請，動用公權力強制拆屋，造成社會大眾與輿論一片嘩然，繼而對於都更條例之質疑與檢討聲浪四起3，就連時任內政部長李鴻源亦稱此案為「居住不正義的表象」4。. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 有關文林苑都更案之事件紀要，請參閱，林曉琪整理/李建良審訂，焦點事件士林文林苑都 engchi U 市更新案，台灣法學雜誌，第 198 期，頁 7-11，2012 年 4 月 15 日。. 1.. 2.. 精確地說，文林苑案並非首度由政府公權力執行之代拆案，於 2010 年 6 月 9 日，台北市政府都更處即就位於景文街的北市首件公辦都市更新案，依都更條例第 36 條規定執行代拆。由於不願配合拆除之當事人僅有建物所有權，並沒有土地所有權，雖於現場有就適法性提出質疑，但並未阻擾拆除作業，當日拆除作業順利，該案業已於 2013 年 7 月完工，請見台北市都更處 2013 年 7 月 9 日新聞稿；另有關該公辦更新案之完工新聞報導請見，聯合報，「北市首件公辦都更完工張金鶚力讚」，2013 年 7 月 10 日。. 3.. 中國時報，「文林苑都更怨中央北市交鋒檢討對方」，2012 年 3 月 30 日；蘋果日報，「把王家拆了才扯，『法有缺失』土匪政府說屁話」，2012 年 3 月 30 日；自由時報，「強拆文林苑陳揆︰都更需修法」，2012 年 3 月 31 日；聯合報，「16 教授：譴責國家的都更暴力」，2012 年 3 月 31 日。. 4.. 聯合報，「李鴻源：居住不正義半年內修法」，2012 年 3 月 30 日；自由時報，「都更強拆王家居住不正義的表象」，2012 年 3 月 30 日。. 1.

(22) 另一方面，我國城市中老舊建物之比例正逐年攀升，根據內政部 2015 年第 1 季統計資料顯示5，全國總量約 825 萬戶住宅之平均屋齡為 27.65 年，其中屋齡 30 年以上之住宅比例為 43%。如聚焦於台北市來看，88 萬住宅之平均屋齡為 30.77 年，30 年以上屋齡之住宅比例更高達 57.9%，換言之，在台北市即有近 50 萬戶住宅之屋齡大於 30 年。固然，屋齡與建物安全度未必可以直接劃上等號，但無法否認的是，我國建築法規之耐震要求係逐年提升，故愈早期之建築，其安全性之隱憂愈大。準此，都更之實施因能降低老舊建物之比例，故似有提高建物安全、維護人民生命財產之公共利益存在。近年來，政府亦鑑於老舊社區之安全隱憂，並為提高都市機能與競爭力，無論是中央、或地方政府均以推行都市更新為施政之重點項目6。既然都更政策之推行看似不得不為，如何在私人權益之保障與公共利益之增進間取得適當之平衡，當是社會各界所殷切期盼。我國規範都市更新之法源為 1998 年制定公布之「都市更新條例」。雖然都更條例制定時，立法者係為結合公、私部門的力量投入都更，故允許私部門亦得成為實施主體，但自本條例施行以來，公辦都更反而淪為配角，實際由政府主導之案例屈指可數，相較之下，民辦都更之案件幾乎占絕大多數7。準此，依目前都更之實施現況來看，民辦都更之重要性仍遠大於公辦都更。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 民辦都更之實施主體又可區分為由所有權人自行組織的更新會，或限於股份有限公司型態的事業機構（建商），以台北市為例，民辦都更之實施者建商與更新會之比例更高達九比一8。民辦都更固然有引進民間活力、減輕政府資源負擔之功效，但因民辦都更之實施主體多由建商擔任，故追求自己利益之極大化本屬必然，先天上自難以贏得民眾之信任。而都更條例制定以來，經過八次頻繁之修正，修正之重點係在於都更程序之簡化，此亦引發向私人實施者傾斜之諸多質疑9。自. n. er. io. sit. y. Nat. al. 5.. Ch. engchi. i n U. v. 請參閱內政部不動產資訊平台網站，依「房屋稅籍住宅類數量依屋齡區分」， http://pip.moi.gov.tw/V2/E/SCRE0401.aspx。. 6.. 例如中央的「愛台 12 建設」即包括都市更新之推動計畫；而台北市與新北市亦分別擬有「都市再生策略白皮書」、「台北縣都市更新推動政策白皮書」。. 7.. 根據內政部營建署之統計資料，以建商或更新會作為實施者之民辦都更比例占所有已核定都更案之 95%，請見附錄一：「已核定都市更新事業計畫案實施方式統計表」。. 8.. 請見附錄一：「已核定都市更新事業計畫案實施方式統計表」。. 9.. 例如陳立夫，我國權利變換方式之都市更新事業制度，全國律師，12 卷 9 期，頁 48-49， 2008 年 9 月；林明鏘，對「都更條例」之十點修法意見，全國律師，16 卷 11 期，頁 37， 2012 年 11 月；蔡志揚，從「文林苑」案看「都市更新條例」修法，月旦法學雜誌，206 期，頁 114，2012 年 7 月。. 2.