第二章 都市更新條例概論
第二節 現行都更條例解析
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第二節 現行都更條例解析
現行都更條例總計有六十七條條文，分為七大章，各章依序為總則、更新地 區之劃定、都市更新事業之實施、權利變換、獎助、監督及管理、以及最末章的 罰則。第一章總則僅有四條條文，第 1 條開宗名義指出，本條例之制定目的為，
促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，與增進公共 利益。第 2 條規定本條例之主管機關在中央為內政部； 在直轄市、縣市為直轄 市政府、縣市政府。第 3 條28則就都市更新、都市更新事業、更新單元、實施者、
與權利變換等五個重要用語加以定義。「都市更新」之定義為，依都更條例所定 程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。第 4 條則延續原都市計 畫法中之規範，將都市更新之重建、整建、及維護等三種處理方式予以明確定義。
最重要也最常見之「重建」係指，拆除更新地區內原有建築物，重新建築，住戶 安置，改進區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度。除有特別指出，
以下本文對於都市更新之論述均以「重建」之處理方式為主。
第一項 「公辦都更」與「民辦都更」
在都更條例之架構下，依都更之實施係由政府或是民間來主導，可區分為通 稱之「公辦都更」（政府都更）或「民辦都更」（民間都更）兩大類型。「公辦 都更」29，依本條例第 9 條之規定，係指直轄市、縣（市）主管機關得自行實施
28. 都更條例第 3 條：「本條例用語定義如下：
一、都市更新：係指依本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。
二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。
三、更新單元：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。
四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。
五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權 利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市 更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其 土地之應有部分或權利金。」
29. 關於公辦都更之執行程序，內政部營建署分別於 2011 年 1 月與 6 月公布「政府為主都市更 新推動手冊」與「政府為主都市更新招商手冊（草案）」，以作為主管機關審查及執行公辦 都更作業之參考依據。
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擔任實施者、或公開評選委託都更事業機構30、或同意其他機關（構）為實施者，
於經劃定應實施都更之地區實施都更事業。至於「民辦都更」，係指依本條例第 10 條與第 11 條之規定，由土地及合法建築物所有權人，自行組織更新團體（即
「都市更新會」或簡稱「更新會」）、或委託都更事業機構（即通稱之「建商」）
為實施者，於經劃定或未經劃定應實施更新之地區實施都更事業。準此，「公辦 都更」為政府主導，但實施者可能係主管機關自身，或受委託之都更事業機構，
且公辦都更之標的必須位在政府劃定之更新地區內始可進行； 而「民辦都更」
係由民間發動，其實施者則為所有權人自行組織之團體，或為受委託之都更事業 機構，其標的無論位於政府劃定或未劃定之更新地區均可。
再者，從都更條例之架構觀察，如前述，關於「公辦都更」主要之規範係源 自第 9 條之規定，而「民辦都更」係源自第 10 條及第 11 條之規定，是以，「公 辦都更」自不適用第 10 條有關事業概要之申請程序。另外，本條例第 22 條有關 實施者擬定事業計畫報核時所需之同意比例，由其條文「其屬依第 10 條規定申 請獲准實施都市更新事業者…其屬依第 11 條規定申請獲准實施都市更新事業 者…」之文義可知，第 22 條所規範之同意門檻係為第 10 條與第 11 條「民辦都 更」之後續程序規範，準此，「公辦都更」亦無庸適用第 22 條所規定之同意比 例31。至於都更條例所規範之其他程序，兩者大致相同。值得注意的是，「公辦 都更」雖然免去事業概要程序與不必檢附同意書，但其實施者仍須擬具都更「事 業計畫」報核，若採權利變換之實施方式者，亦須擬具「權利變換計畫」報核，
主管機關仍應依本條例辦理都市更新事業相關之審議、公告、監督及管理等作業。
以實施方式來看，公辦都更與民辦都更亦有不同32。都更條例第 25 條第 1 項 本文規定，都更事業計畫範圍內重建區段之土地，以「權利變換」實施之。第 25 條第 1 項但書另規定了其他之都更實施方式，亦即，由主管或其他機關辦理者，
得以徵收、區段徵收、或市地重劃方式實施； 其他法律另有規定或經全體土地 及合法建物所有權同意33者，得以協議合建或其他方式實施之。由此條文可知，
30. 公辦都更，主管機關委託都更事業機構為實施者之公開評選程序，準用「促進民間參與公 共建設法」有關申請及審核程序之規定，請見「都市更新條例施行細則」第 5 條之 1。
31. 公辦都更免具都市更新事業計畫同意書，請參閱內政部 2008 年修訂頒布之「都市更新作業 手冊」，頁 7-6。另見內政部 93 年 12 月 30 日內授營都字第 0930088519 號函。
32. 惟根據內政部營建署之統計資料顯示，不論公辦或民辦都更，經政府核定之事業計畫案，
幾僅有「權利變換」與「協議合建」兩種實施方式，而採行「權利變換」方式者約為「協議 合建」之四倍。請見附錄一：已核定都市更新事業計畫案實施方式統計表。
33. 更新案以協議合建方式實施，其所有權比例之計算，根據內政部解釋，既無明文適用或準 用本條例第 12 條關於所有權比例計算之例外規定，自應經全體土地及合法建築物所有權人
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民辦都更主要有「權利變換」或「協議合建」兩種方式，而公辦都更尚多出「徵 收」、「區段徵收」、及「市地重劃」三個選項。
由另一角度出發，依主導者與所有權人間之關係來看，公辦都更，係主管機 關基於公權力之行使而辦理公共事務，政府甚至可以運用徵收之手段辦理公辦都 更，故政府與所有權人間屬上對下之公法關係； 至於民辦都更，若所有權人委 託都更事業機構擔任實施者，則所有權人與實施者間為私法契約關係，兩者應屬 平等之私法關係34。綜上，公辦都更與民辦都更在程序上、本質上均有所不同35。
雖政府現正積極地推動公辦都更36，然尚未見具體成效，自都更條例施行以 來，公辦都更案件屈指可數，反倒是民辦都更佔所有都更案之絕大多數。從而，
目前民辦都更之重要性仍遠大於公辦都更，本文以下將聚焦於「民辦都更」之討 論。
第二項 「權利變換」與「協議合建」
民辦都更最主要之二大實施方式為「權利變換」與「協議合建」。「權利變 換」，根據本條例第 3 條之定義，係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合 法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，
參與或實施都更事業，於都更事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供 資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。至於「協議合建」，
本條例並未就其加以定義。如同字面上之意義，「協議合建」係由實施者與所有 權人間依協議，來分配更新後之價值，此種雙方合意之私契約其內容如何，主管 機關並不予以介入或審議。值得注意者，與傳統觀念之「協議合建」須百分之百
同意，不得排除公法人就實施方式為意思表示，請參照內政部 101 年 2 月 8 日台內營字第 1010084543 號函。
34. 陳碧玉大法官，釋字第 709 號解釋協同意見書，頁 3。
35. 關於公辦都更與民辦都更之不同，請見附錄二：公辦都更與民辦都更之差異一覽表。
36. 中央政府目前正積極地推動公辦都更，請見內政部營建署 2015 年 3 月 4 日發布由行政院核 定 之 「 都 市 更 新 發 展 計 畫 104─107 年 」， http://twur.cpami.gov.tw/news/content-news.aspx?MP=1&NEWS=MzA2，最後瀏覽日 2015 年 7 月 1 日。另台北市副市長林欽榮更宣 示大力推動公辦都更，請見台北市都市更新處 2015 年 5 月 20 日新聞稿，「林欽榮副市長出 席更新處年中業務報告會議 宣誓推動公辦都更、中繼住宅、社區規劃師駐點服務等都市再 生計畫」，http://www.gov.taipei/ct.asp?xItem=105191729&ctNode=5158&mp=100001，最後瀏覽日 2015 年 7 月 1 日。
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所有權人同意不同，本條例第 25 條固規定，經全體同意者，得以協議合建方式 實施，但第 25 條之 1 復規定，未取得全體所有權人同意者，得經私有土地總面 積及合法建物總樓地板面積均超過五分之四之同意，就達成合建協議部分，以協 議合建方式實施之；而就不願參與協議合建者，得以權利變換方式實施，或由實 施者協議價購，協議不成立時，實施者得向主管機關申請徵收後，讓售予實施者。
準此，本條例所謂之「協議合建」可不經全體所有權人同意，故與民間行之有年 傳統之「協議合建」有所差異。
在都更條例架構下，「權利變換」與「協議合建」兩者之不同37，可由以下 幾點觀察。其一、稅賦不同：依本條例第 46 條規定，雖然採「權利變換」或「協 議合建」皆有地價稅及房屋稅之優惠，然只有採「權利變換」者，才有土地增值 稅及契稅之優惠。其二、事業計畫同意比例門檻不同：採「權利變換」者，須依 第 22 條之規定取得同意比例； 採「協議合建」者，依第 25 條與第 25 條之 1，
原則上須經全體所有權人同意，至於未取得全體所有權人同意之情形，則須取得 私有土地總面積及合法建物總樓地板面積均超過五分之四的同意。其三、時程之 快慢不同：採權利變換者，因須經「權利變換計畫」此階段之權利價值估價、公
原則上須經全體所有權人同意，至於未取得全體所有權人同意之情形，則須取得 私有土地總面積及合法建物總樓地板面積均超過五分之四的同意。其三、時程之 快慢不同：採權利變換者，因須經「權利變換計畫」此階段之權利價值估價、公