第六章 「權利變換」階段之爭議問題與救濟途徑
第一節 「政府核定權利變換計畫」之法律性質
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第六章 「權利變換」階段之爭議問 題與救濟途徑
採權利變換方式者，於主管機關核定事業計畫後，須依都更條例第 29 條之 規定，擬具「權利變換計畫」報核，並依第本條例第 19 條之規定，辦理公聽會、
公開展覽、及審議等程序。比較前一階段，實施者報核的「事業計畫」中並無個 別所有權人具體之權利義務記載，反之，在「權利變換計畫」中，對於個別土地 所有權人、權利變換關係人、甚至占用他人土地之舊違章建戶，其權利義務均有 詳盡規定。換言之，個別具體的「價值估算」係此階段之核心，故不難預料，此 階段衍生之爭議問題常圍繞在個人所能分配之權利價值、或所能領取之現金補償 等有關「價值」多寡之事項上面。
第一節 「政府核定權利變換計畫」之 法律性質
第一項 「政府核定權利變換計畫」之法律 性質係屬行政處分
依「都市更新權利變換實施辦法」第 3 條規定，實施者所擬具之「權利變換 計畫」有 18 款之應表明事項，如土地、建築物及權利金分配清冊，公開抽籤作 業方式，更新後更新範圍內土地分配圖及建築物配置圖，更新後土地及建築物分 配面積及位置對照表，舊違章建築戶處理方案等。準此，權利變換計畫之應表明 事項，即主管機關所應審核者，實與當事人之切身權益最為相關，蓋一旦計畫經 由主管機關核定後，即脫離紙上作業，而進入真正之執行階段。於執行階段，實 施者無須檢附權利證明文件，即得以自己之名義申請建築執照（都更條例第 34 條），並公告應行拆除或遷移之土地改良物（都更條例第 36 條），俾開始施工。
無論所有權人是否同意更新，其日後所能分配之房地或所能領取之補償金，完全
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依照政府核定之內容所定，對於不同意者而言，其房屋即刻面臨強制拆除之法律 效果，故相較於「事業概要」之核准與「事業計畫」之核定，主管機關核定「權 利變換計畫」之法律效果尤為具體迫切。綜上，政府核定「權利變換計畫」之行 為，係行政機關就公法上具體事件賦予法律上拘束力之公權力行為，屬限制人民 財產權與居住自由之「行政處分」甚明。
須注意者，固然，與「政府核准事業概要」、「政府核定事業計畫」之法律 性質相同，「政府核定權利變換計畫」亦屬行政處分，惟有別於前二者，立法者 於權利變換階段另設有特別之行政救濟程序，容於下節詳述。
第二項 以「命令契約」形塑不同意者與實 施者間私權之契約關係
第一款 對於不同意者，政府核定事業計畫與權
利變換計畫，係剝奪其契約之自由
如前所述，我國民辦都更係採「多數決原則」，雖然現行都更條例於權利變 換階段，並未設有同意之機制，惟地主如出具事業計畫同意書，亦代表對於後續 權利變換之同意。值得提出者，大多數同意都更之地主，早與實施者簽妥都更合 建之契約，故實施者須依契約之約定擬具事業計畫與權利變換計畫供政府核定，
因此，政府核定之結果大致上不會背離雙方之契約條款。然而，對於不同意者而 言，即那些從未簽署同意書、從未與實施者簽訂任何私權契約者，一旦主管機關 核定「事業計畫」與「權利變換計畫」後，於該核定之行政處分在未經依法定程 序撤銷或廢止之前，亦須受到該處分之拘束。申言之，政府核定事業計畫與權利 變換計畫後，等同政府以行政處分之形式直接強制不同意者與實施者進入契約關 係，至於契約之內容為何則全依政府所核定之行政處分決之。更確切地說，政府 一旦作成核定事業計畫與權變計畫之行政處分，對於不同意都更者而言，其「契 約自由」即受到剝奪。
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所謂「契約自由」係包含締約與否、相對人選擇、內容決定、變更或廢棄、
以及方式等五種自由，亦即，得以自由決定是否締約、與誰締約、契約內容、締 約後變更或廢棄契約、以及締約方式者，即是契約自由原則之內涵428。然而，政 府一旦核定事業計畫與權利變換計畫，該等計畫之內容即拘束更新單元範圍內全 數利害關係人。對於自始不同意之所有權人而言，上述五種契約自由全然被剝奪，
等同政府以行政處分來形塑不同意者與實施者間之私權都更契約關係。尤其是權 利變換計畫，依「都更權利變換實施辦法」第 3 條之規定，其上應表明之事項包 含各所有權人與權利變換關係人個別之權利價值、應分配土地與建築物之面積及 位置等，故政府所核定之計畫對於實施者與地主間權利義務之規範必已臻鉅細靡 遺之程度。準此，即便形式上，不同意者未曾作出同意都更之意思表示，亦未與 實施者締結任何契約，但只要政府核定權變計畫，實質上即造成不同意者與實施 者間締約之效果，而契約內容係全然按照政府審議通過之內容而定。
有學者稱，依都更條例第 11 條之規定，於未經劃定應實施更新之地區，自 行劃定更新單元之情況，強制私人參與之多數決機制，即等於活生生之「強制締 約」429。本文以下將進一步探討「強制締約」與類似卻易生混淆之「命令契約」
此二概念，藉以突顯政府核定「權利變換計畫」所帶來之私法效應。
428. 王澤鑑，債法原理，同註 293 書，頁 80。
429. 戴秀雄，都市更新條例的法制議題與修法方向，台灣環境與土地法學雜誌，3 期，頁 34-36 ， 2012 年 9 月。
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第二款 「強制締約」與「命令契約」之區辨
430最早系統化提出「強制締約」（Kontrahierungszwang）此一概念者，應可溯源 自 1920 年德國學者 Nipperdey 所提出之論文431。「強制締約」，據學者王澤鑑之 定義，係指「個人或企業負有應相對人的請求，與其訂立契約的義務。易言之，
即對相對人的要約，非有正當理由不得拒絕承諾432」。如郵政、電信、自來水、
鐵公路等居於獨佔地位之公用事業，以及醫師、藥師等攸關人民生命健康之執業 者，即負有締約之義務，非有正當理由不得拒絕相對人之要約，而若其對相對人 之要約沈默，則可解為係屬默示之承諾433。故於「強制締約」之型態，契約之成 立，仍基於要約與承諾之方式。值得注意者，通常「強制締約」不僅涉及「締約 與否自由」之限制，還排除了「共同決定契約內容」之自由，蓋若非如此，被迫 訂約之一方即可提出要約方無法接受之條件，而輕而易舉地躲避該締約之強制434。
質言之，於「強制締約」之情況，契約之一方有「締約義務」（Abschlußpflicht）， 一旦拒絕締約即屬違法。德國學者 Karl Larenz 區分了三種不同類型之締約義務
435：一、公用事業之締約義務； 二、基於德國民法第 826 條436之締約義務； 三、
430. 值得注意者，德文中有 Kontrahierungszwang、Zwangsvertrag、與 diktierte Vertrag 三個類似名 詞，因該三者翻譯成中文之字義甚為近似，故我國學界常見混用之情形。學者楊崇森將前 二者分別譯為「契約締結之強制」與「強制契約」，而認為此二名詞之意義相同，均指對於 一方當事人締結契約之要約，非有重大事由不得拒絕，即國家基於公共利益對於特定人課 予締結契約之義務；至於後者，其譯為「命令契約」，指國家或國家機關依法律規定，以命 令代替當事人間之合意，使當事人發生某種法律關係，俾達國家操縱私人財貨或分配之目 的。相對地，學者王澤鑑將前者譯為「強制締約」，後二者譯為「強制契約」與「命令契約」， 並認為後二者為同義詞，本文從之。為免陷於中文詞義相近之「強制契約」與「強制締約」
之混淆，本文捨棄「強制契約」一詞，而以「強制締約」與「命令契約」分別對應德文之 Kontrahierungszwang 與 diktierte Vertrag，以說明此二不同之概念。請見楊崇森，私法自治制 度之流弊及其修正，收錄於鄭玉波主編之「民法總則論文選輯」（上），頁 137-141，五南圖 書出版公司，1984 年 7 月； 王澤鑑，債法原理，同註 293 書，頁 84。
431. 朱岩，強制締約制度研究，清華法學，2011 卷 1 期，頁 63，2011 年 1 月。
432. 王澤鑑，債法原理，同註 293 書，頁 84。
433. 王澤鑑，債法原理，同註 293 書，頁 84-87。
434. Medicus, Dieter: Schuldrecht I, Allgemeiner Teil, 17.Aufl., S.34-35, München 2006.
435. Larenz, Karl: Lehrbuch des Schuldrechts, 1. Band, Allgemeiner Teil, 10. Aufl., S. 37-41, München 1970.
436. 德國民法第 826 條相當於我國民法第 184 條第 1 項後段，即故意以背於善良風俗之方法，
加損害於他人者，負損害賠償責任。§ 826 Sittenwidrige vorsätzliche Schädigung：Wer in einer
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管制經濟（Zwangswirtschaft）架構下之締約義務。其中第三種「管制經濟」架構 之類型，即為「命令契約」（Diktierter Vertrag）之出現背景。
「命令契約」首度出現於第一次世界大戰期間，當時基於「市場秩序」以及
「管制經濟」之目標，德國政府以「命令契約」做為公平分配農產品與住房等匱 乏 物 資 之 手 段 。 二 次 世 界 大 戰 後 ， 德 國 之 住 房 管 制 法 （ Recht der Wohnraumbewirtschaftung）亦為「命令契約」之著例。原則上，「命令契約」係一 種戰時或戰後的「緊急法制437」，在強制之締約義務背後，係由主管機關以命令 來形塑私法關係。值得注意者，於當今之德國，僅於農業市場秩序之領域，仍殘 留此「管制經濟」之遺跡438。如學者王澤鑑所言，因「命令契約」與私法自治原 則顯有違背，故在現行法上已屬罕見439。
簡言之，「命令契約」，係指政府以行政處分等之國家行為，取代當事人之 意思表示，而於當事人間成立私法上之契約關係440。亦即，「命令契約」，係指 國家或國家機關依法律規定，以命令代替當事人間之合意，使當事人發生某種法 律關係，俾達國家操縱私人財貨交易或分配活動之目的441。我國亦有類似「命令 契約」之法例，學者楊崇森即認為，已於 1997 年廢止之「違反糧食管理治罪條 例」（第 3 條第 1 項第 2、3 款442）中，經營糧食業商人之購存糧食，或業戶或農 戶之餘糧，應遵糧食主管機關之規定出售，似屬「命令契約」443。另外，現行糧
gegen die guten Sitten verstoßenden Weise einem anderen vorsätzlich Schaden zufügt, ist dem anderen zum Ersatz des Schadens verpflichtet.
437. 例如德國源自一次世界大戰之「住房強制」（Wohnungszwangswirtschaft）即被視為一種暫時 的「戰後緊急法律」（ein provisorisches Nachkriegsnotrecht）。Wieacker, Franz, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, 2. neubearb. Aufl. von 1967, S548, 1996.
438. Karl Larenz，同註 435，頁 40。
439. 王澤鑑，債法原理，同註 293 書，頁 84。
440. 王澤鑑，債法原理，同註 293 書，頁 84
441. 楊崇森，私法自治制度之流弊及其修正，同註 430，頁 141。
441. 楊崇森，私法自治制度之流弊及其修正，同註 430，頁 141。