個案研究：聯合國安理會 1929 號決議

中東區域國家間關係一直都是國際上最複雜且難以解決的問題之一，土耳其 在地理上位於此區，鄰國眾多，自然在許多層面上會是個重要行為者。區域內問 題，土耳其或多或少都會直接或間接地參與，在這些議題的立場上也不見得會與 盟友美國同調，例如伊朗核子議題、以巴衝突，都顯示出兩個盟友之間對問題的 認知與態度之不一致，而這種不一致在 AKP 政府取得執政權後越來越明顯。

土耳其 AKP 政府自執政後，外交風格和以往的親西方路線截然不同，外交 政策主要規劃者Ahmet Davutoğlu 所提出的「零問題外交」政策重點在於強調土 耳其應重視自身的歷史文化資源與軟實力，推動區域關係和平發展。Davutoğlu

171 “Turkey, US in row over Erdoğan’s remarks on Israel,” Hurriyet News,

<http://www.hurriyetdailynews.com/turkey-us-in-row-over-erdogans-remarks-on-israel--69389>, (July 20,2014).

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在 Foreign Policy 雜誌上提到「零問題外交」政策內涵，其中有三大方法，即以

「願景」式作法取代傳統「危機解決取向」、「持續且系統性」的框架與強調土耳 其的軟實力；與外交五大原則，包含了在安全與民主價值中取得平衡、以合作為 主軸推動良化區域關係的零問題外交原則、積極且主動的和平外交、多層次外交 政策與強調土耳其在國際制度參與度的節奏外交(rhythmic diplomacy)。¹⁷²從上述 的政策論述可看出土國該時期外交的重點擺在以外交方式解決區域問題，重視與 鄰國的良好關係並以實際作為強調土耳其的軟實力。實際上來看，土國在伊朗核 問題上確實是支持以外交方式協調，不支持以美國為首的聯合國制裁方式解決；

以巴問題上土耳其也試圖扮演從中協調的角色，並用實際的人道主義作為，例如 提供加薩衝突區域物資援助，以強化土耳其在區域中的形象。而在這過程之中，

2010 年 5 月 31 日發生的藍色馬爾瑪拉號事件，卻將土耳其與以色列帶向衝突，

更激起土國境內反美與反猶的情緒。

二、藍色馬爾瑪拉號(Mavi Marmara)事件

鑒於加薩地區所發生的衝突，近年來許多人道組織團體開始運送協助物資至 加薩走廊。2010 年 5 月 31 日早上 4 點 30 分，以色列防衛軍登臨一艘位於公海，

準備前往加薩走廊，名為藍色馬爾瑪拉(Mavi Marmara)之船艦。此艘船艦上有土 耳其慈善基金會(IHH)預計用於人道救援的物資以及相關人員，還有幾名支持解 放加薩運動(Free Gaza Movement)的人士。他們本次前往加薩的目的是希望提供 加薩地區人民一些協助，但以色列聲稱除非船舶轉停在 Ashdod 港並將物資透過 盤檢並透過以色列的管道進行發送，船才可以繼續前往加薩¹⁷³，但被拒絕，爆發 衝突。這次的登臨以色列先使用了手榴彈(grenade)，再繼續開火，造成 8 名土耳 其人及 1 名土裔美國人死亡，超過 20 多人受傷。衝突雙方皆公開表示是對方先 攻擊自己，因此只好採取自衛手段。¹⁷⁴此事件爆發後，土耳其外交部隨即發布聲

172 “Turkey’s Zero-Problems Foreign Policy,” Foreign Policy,

<http://foreignpolicy.com/2010/05/20/turkeys-zero-problems-foreign-policy/>, (May 20, 2010).

173 以色列在 2009 年 1 月開始對於加薩走廊進行海上封鎖。

174 Douglas Guilfoyle, “The Mavi Marmara Incident and Blockade in Armed Conflict,” The British

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Yearbook of International Law, Vol. 81, No. 1, pp. 172~174.

175 “Press Release Regarding the Use of Force by the Israeli Defense Forces Against the Humanitarian Aid Flotilla to Gaza,” Republic of Turkey Ministry of Foreign Affairs,

<http://www.mfa.gov.tr/no_-115_-31-may-2010_--press-release-regarding-the--use-of-force-by-the-isra eli-defense-forces-against-the-humanitarian-aid-fleet-to-gaza.en.mfa> (May 31, 2010).

176 “İsrail'e protesto çığı gibi,” Radikal,

<http://www.radikal.com.tr/turkiye/israile-protesto-cigi-gibi-999816/>, (May 31, 2010).

177 土耳其在 2009、2010 年為聯合國安全理事會非常任理事國，見聯合國官網

http://www.un.org/en/sc/members/elected.asp

178 “Israel’s Blockade of Gaza, the Mavi Marmara Incident, and Its Aftermath,” Congressional Research Service, pp. 9~15, <https://www.fas.org/sgp/crs/mideast/R41275.pdf> (June 23, 2010).

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(Nuclear Nonproliferation Treaty, NPT)，條約第 3 條規定非核國家必須接受國際原 子能總署(International Atomic Energy Agency, IAEA)之安全標準，德黑蘭於 1974 年與 IAEA 簽署《全面保障監督協議》(Comprehensive Safeguards Agreement)。

2002 年總署指控伊朗秘密地從事核活動，而這些已經違反了 1974 年雙邊協議。

經過 3 年的調查，2006 年 2 月國際原子能總署將此事回報至聯合國安理會，自 此安理會已經通過了幾個決議案要求伊朗逐步減少核子活動，並對伊朗實施一連 串制裁。¹⁷⁹

土耳其 AKP 政府上台後，其外交政策不如以往將焦點放在安全或經濟議題 上，而廣化了其外交政策目標並開始重視土耳其在區域內的軟實力，同時追求土 耳其成為中東紛爭協調者的角色，強調以外交手段取代軍事，使土耳其成為重要 區域行為者。在伊朗核問題上，雖然一個有核子能力的伊朗在區域內對土耳其的 安全有威脅，但土耳其在安全上有與伊朗合作的需求（抗 PKK 與庫德分離份子）， 在經濟上伊朗亦是土耳其的一大能源進口國，在面對歐美國家試圖圍堵伊朗的壓 力下，土耳其認為運用外交手段解決伊朗核問題是上策，而 2009 年在伊朗與 P5+1 的僵局之下，外長Davutoğlu 覺得這對土耳其來說是個機會，開始與伊朗進行協 調。但這在歐盟國家與美國的眼裡，認為土耳其的此種外交政策是偏離傳統「向 西走」的模式，而開始「向東走」，這些改變在傳統西方盟友的眼中引起關注。¹⁸⁰ 針對伊朗問題，土耳其外交部長Davutoğlu 在 4 月時公開表示他並不支持對 伊朗發動新一波制裁，原因是會影響整個區域，他同時希望以外交手段解決此問 題，不過他拒絕透露在安理會上土耳其會投下贊成或反對票，而這種態度對於意 圖全面圍堵伊朗的美國而言是個挑戰。¹⁸¹土耳其對於伊朗核問題的基本原則是不 希望伊朗或是區域裡的其他國家擁核，並認為解決此衝突的方式是對話，所以依

179 “Iran’s Nuclear Program: Tehran’s Compliance with International Obligations,” Congressional Research Service, p.1, <https://fas.org/sgp/crs/nuke/R40094.pdf> (September 26, 2016).

180 Meliha B. Altunis & Lenore G. Martin, “Making Sense of Turkish Foreign Policy in the Middle East under AKP,” Turkish Studies, Vol. 12, No. 4, pp. 569~574.

181 “Turkish foreign minister opposes U.N. sanctions on Iran,” Washington Post, <

http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/04/14/AR2010041403818.html>, (April 14, 2010).

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外交方式解決此紛爭被土耳其視為唯一選項。

為了達成和平解決此問題，土耳其與巴西於 2010 年 5 月 17 日首先和伊朗簽 屬「德黑蘭共同宣言」(Tehran Joint Declaration)¹⁸²。此宣言是基於國際原子能總 署的提議而行，第一步是先達成信心建立機制，未來才有可能有廣泛性的解決方

183 “Iran’s Nuclear Program The Turkish Perspective,” Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Turkey, <

http://losangeles.cg.mfa.gov.tr/images/TemsilcilikOzel/b15prjzpaplfysi5nz31z4qmIrans%20Nuclear%2 0Program.pdf> (June, 2010)

184 “Israel’s Blockade of Gaza, the Mavi Marmara Incident, and Its Aftermath,” Congressional Research Service, p. 10, <https://www.fas.org/sgp/crs/mideast/R41275.pdf> (June 23, 2010).

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者可以運用這種事實向外國政府尋求更彈性的妥協空間；另外一國文化與民意也 可能對其外交有所影響，例如瑞士，許多重要的議題是直接透過全民公投的方式 決定，上述皆為可說明國內政治如何影響一國外交作為的例子。而國內的行為者 如政黨及其派閥、媒體、公會或宗教團體，也都可能在國內層次中發揮力量，直 接或間接地影響到國家在國際層次上的作為。¹⁸⁵

土耳其是個民主國家，在 2017 年 4 月 16 日的修憲公投通過之前，大選週期 為每 4 年一次，在此種制度下，政治人物仍然必須透過贏得選舉的方式來鞏固與 確保自己的政治權力。藍色馬爾瑪拉號事發於 2010 年 5 月 31 日，距離表定大選 日期 2011 年 6 月 12 日間隔一年，國內已有選舉氣氛，在此背景下，土國政治菁 英是不可能完全忽視民意的壓力與影響，必須適時地完成民意的要求，才能確保 自己的政治地位與聲譽，贏得下一場選戰。

雖然藍色馬爾瑪拉號事件的主要衝突方為土耳其與以色列，但美國對該事件 的回應卻激起了土國內的反美主義，這可以透過土國各大城市的示威遊行而知。

在土國民眾有反美情緒的情形下，土國必須為此氛圍找到一個出口以符民意，而 行動成本低廉的柔性平衡即土耳其政府可以採取的手段之一。根據 Robert Pape 所描述之，柔性平衡是種不會直接挑戰美國軍事優勢的一種平衡方式，以採取非 軍事的手段拖延或使美國行動成本增加的策略，包含了運用外交手段或是在國際 制度中干擾美國等等方法，以達成削弱美國國家利益之目的。在此背景下，土耳 其透過聯合國安全理事會的平台，聯合巴西否決美國欲加強制裁伊朗的提案，可 以看成土耳其是透過柔性平衡中的國際制度策略來干擾或拖延美國欲制裁伊朗 的作為。從美國的立場來看，當然希望其在聯合國安全理事會的提案可以全數通 過，以達到制裁伊朗的正當性，但土耳其投下否決票的作為，雖然實質制裁伊朗 的層面上可能傷害不大，但在形式上與制裁伊朗的正當性上仍有一定影響。故，

美國的國家利益在土耳其於聯合國此國際制度中受到一定程度的傷害，而土耳其

185 Valerie M. Hudson, Foreign Policy Analysis Classic and Contemporary Theory (Maryland:

Rowman & Littlefield Publishers, 2007), pp. 125~129.

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也從中達成「平衡」美國的目的。

土耳其在投下反對票後，美國方面表示關切，國防部長 Robert Gates 甚至指 責歐盟將土耳其推離傳統與西方盟國合作的道路，而非責怪以色列在區域的作為。

186從此可以看出，美國的確有注意到土耳其在外交政策上的轉向，也注意到其對 美國可能造成的影響。這些中等國家在國際制度中合作公然挑戰西方主流國家的 立場，可視為是一種訊號，暗示在不久的將來可能會有更多潛在的聯盟以抗衡西 方權力。¹⁸⁷

第四節 小結

2009 年歐巴馬政府上任，初期兩國都對於雙邊關係的修復與重建充滿信心，

但在接續在中東區域內發生的事件使得雙邊關係不如預期一般獲得好轉。前兩年 兩國環繞在伊朗核問題以及土以關係的惡化。在伊朗核問題上，土國認為解決問 題的方式是外交解決，但美國仍堅持全面孤立並圍堵伊朗的立場，此為兩國利益 的衝突點之一，而後發生的藍色馬爾瑪拉號事件使得土以關係急速惡化，間接連

但在接續在中東區域內發生的事件使得雙邊關係不如預期一般獲得好轉。前兩年 兩國環繞在伊朗核問題以及土以關係的惡化。在伊朗核問題上，土國認為解決問 題的方式是外交解決，但美國仍堅持全面孤立並圍堵伊朗的立場，此為兩國利益 的衝突點之一，而後發生的藍色馬爾瑪拉號事件使得土以關係急速惡化，間接連