內務府與戶部的關係

大體上說，清代的中央財政機構，皇室財政由內務府管理，而總司國家財政 的機關為戶部。¹ 但是戶部與內務府兩者間的關係並非截然劃分各自獨立的。從 地位上說，他們是皇帝下面兩個平行的機構，公文往來互相平等。² 他們所管的 財政範圍雖有分別，然並非絕不互通，互不侵犯的。這一點與漢代的大司農與少 府不同。³ 漢代大司農與少府都是九卿之一，地位可說是平等的，但大司農所管 的錢不供天子私用，供養勞賜一出少府。清代的情形則不然。下面就先分別敘述 戶部與內務的組織，再進而討論兩者之間的關係。

戶部與大司農雖差可比擬，然而，戶部之制源自北周的民部。⁴ 歷代相承，

或有損益，清承明制，亦有因時而作的變更。最重要的是國家財政權的集中。順 治元年(1644)，將錢糧總歸戶部管理。⁵ 順治七年(1650)，又一度將錢糧歸各部 寺分管，但仍有若干裁併的項目。據《清朝文獻通考》記載：

順治七年，以兵餉缺額，戶部會議條上裁官汰兵各事宜。得旨：……皆依 議行。內庫錢糧、工部織造、各處抽分、江南蘆課、及各衙門錢糧數額不 多者，併已裁衙門錢糧，俱歸併戶部管理。禮部、工部、太常寺、光祿寺、

太僕寺、國子監等衙門原管錢糧，俱著照舊管理。⁶

由這一條可知，明代除了戶部之外，禮部等衙門也都單獨管理錢糧的收支，順治 元年將這些衙門的財政權收歸戶部，可說是一大改變。但是運行時可能不免受明 朝遺制的影響，所以七年之後又恢復了舊制。不過，在上述裁併諸項中，值得注 意的是內庫錢糧歸戶部管理。這一點出自皇帝的聖旨，一方面可以說是消除明末 由中官掌管內庫，將一部分原屬戶部的收支移作內用的惡習；另一方面，或許可 以說滿清皇帝並不以為須藉內庫以別公私，一切都在皇帝的掌握之中。

到了康熙二年( 1663)，工科給事中吳國龍(崇禎間進士)又建議將錢糧歸戶部，

集中戶部的財政權，他上疏說：

__________

1 王業鍵，〈清雍正時期的政改革〉，《集刊》第 32 本(1961)，頁 48。

2 《欽定內務府現行則例》(咸豐二年刊本)，1/6a-b，移會事宜，「查會典記載：六部、理藩院、

都察院、內務府、各旗都統、步兵統領衙門，往來公文均用咨。」

3加藤繁，〈漢代に於ける國家財政と帝室財政との區別並に帝室財政一斑〉，《支那經濟史考證》， 上冊，頁 35-156。

4馬端臨，《文獻通考》，52/477，「自周隋有民部，始當今戶部之職。」

5魏象樞，《寒松堂文集》，1/13a；又《清朝文獻通考》，41/5229。

6 《清朝文獻通考》，41/5229。參見「戶部尚書車克題本」，檔案 2996 (順治 15.12.25)，內載光祿 寺向戶部請求撥給崇文門錢云：「……七年以來本部錢糧從戶部取用。」

52

直隸各省解京各項錢糧，自順治元年起總歸戶部。至七年復命各部寺分管 催收，以致款項繁多，易滋姦弊。請自康熙三年為始，一應雜項地丁錢糧 作十分考成，除每年扣發兵餉外，其餘通解戶部。…….至各部寺衙門應 用錢糧，年前具題數目，次年於戶部支給，仍于年終核報。⁷

這項建議經過戶部會議後實行。王慶雲認為這次改革使「收解之制定於一」，⁸ 允 稱確論。由戶部總管收支與考成的制度，又可從清高宗的一次上諭得到佐證。乾 隆三十四年(1769)諭曰：

戶部為度支總匯，凡銀款出入，自應經由該部收支，以備稽查。今宗人府 需用紅白銀兩逕由鹽政解交，旣於體制未合，且恐其中不無茲弊之處。嗣 後兩淮應交宗人府銀兩，著該鹽政仍交戶部查收，宗人府按季赴部支領轉 給。⁹

可見康熙三年(1664)的改革已成為清代的體制。

再從戶部的組織與職掌來看，十四個清吏司──山東、山西、河南、江南、

江西、福建、浙江、湖廣、陝西、四川、廣本、廣西、雲南、貴州──分掌全國 各布政司民賦的稽查，兼覈鹽課、關稅、織造等項收支。甚至內府莊田及放牧察 哈爾地畝，亦由福建清吏司負責考覈。¹⁰ 內府莊田是內務府所有，而仍需由戶 部加以考覈，可能是含有互相牽制的意義。但是，福建清吏司之滿洲官員人數較 他司為多，負責考覈內府莊田的可能是滿人，因為這項職務與滿洲皇室有切身之 關係。¹¹ 乾隆時曾以滿洲部員兼管內務府廣儲司之六庫，¹² 與此有同樣的意義。

這種情形也透露出滿洲人雖服務於政府機關，然對於皇室的事務是以公職兼管；

由這種職務分配的關係反映出，滿洲統治者基於切身的利益，對於公私的分別並 不完全清楚。

至於內務府的設立，按照清朝官書一般的記載是：「國初，置內務府。順治 十一年裁，改置十三衙門。十八年裁十三衙門，仍置內務府。」¹³ 另外，禮親 王昭槤(1780-1833)的《嘯亭雜錄》說：「我朝龍興之初，剏立內務府，以往昔之

__________

7 《清朝文獻通考》，41/5229-5230；《清聖祖實錄》，9/9b-10a。

8王慶雲，《石渠餘紀》，3/37b。

9 《清朝文獻通考》，41/5238。

10 《清朝文獻通考》，81/5597；又參見 E-tu Zen Sun, “The Board of Revenue in Nineteenth Century China,” pp. 182-183；依據大清會典列有一表，將十四清吏司的職掌分為七項：.(一)稽查布政 司所送的田賦報告，(二)稽查其他稅收，(三)監督督政府的專業，(四)貨幣及財政，(五)人口及 穀物之統計，(六)八旗事務，(七)其他雜務。這一分類可資參考。

11 《清朝文獻通考》，81/5597。福建清吏司有滿洲員外郎五人，他司則或有二人，或有三人。參 見 E-tu Zen Sun, “The Board of Revenue in Nineteenth Century China,” pp. 184-187；對於十四清 吏司的官職官員數目及滿、漢、蒙古官員數目之比例有詳細的分析；並曾為各司之組織理出一 個原則：清吏司的運作範圍愈廣，或其功能愈切身，則在該司中有較多的滿人擔任較高的職位。

12 《欽定內務府現行則例》，部員兼庫條，2/1a-b。

13 《欽定內務府現行則例》，建置衙門條，1/1a；又《欽定大清會典事例》，21/4a-b；《八旗通志》， 45/8b。

53

舊僕專司其事。入關後，復以明三十二衛人附麗之。」¹⁴ 以上兩段中的「國初」、

「龍興之初」都沒有明確指定是那一年，再加以「入關後」一語，使人對於內務 府設立的時間感到混淆不清。但是在清太祖、太宗時，並未見有內務府之名稱，

那麼，所謂「國初」或「龍興之初」大概是指順治初年。《清朝文獻通考》記內 務府官莊設於順治元年。¹⁵ 而據《欽定八旗通志》的〈內大臣年表〉所列，首 任內務府總管何洛會(?-1651)於順治元年八月任職。¹⁶ 由這兩條可知，內務府設 於順治元年，可能是入關後，清政府一時欲除明末宦官之弊，因而設內務府以代 之。¹⁷

內務府的職掌，據《清朝文獻通考》云：「內府掌內府財用出入，祭祀、宴 饗、饍饈、衣服、賜予、刑法、工作教習之事。」¹⁸ 由總管內府大臣綜覈其事，

其下分官任職，形成組織相當龐大，職務相當龐雜的機構。其中與財政有直接關 係的單位如下：

廣儲司：管理六庫，掌庫藏儲蓄，經費出納等事。

會計司：掌莊園地畝，戶口徭役等事。

慶豐司：掌牛羊群牧孳生蕃息等事。

管理三旗銀兩莊頭處：掌徵收折色銀兩，莊頭差徭等事 (原隸會計司，雍 正元年分立衙門)

官房租庫：掌入官房租，經費出納題奏等事 (屬營造司)。¹⁹

此外，還有掌禮儀及祭祀的掌儀司，掌三旗禁旅訓練的都虞司，掌刑法的慎刑司，

掌繕修及炭薪等事的營造司，與上面所列的三司合為七司。另外有一些較小的單 位，不必盡列。至於各單位間的關係，《八旗通志》的撰修大臣說得很中肯：

內務度支之制，以七司各掌府事，其餘分建衙門，並鑄給官防印信，統 轄於總管大臣，而不與七司相隸屬。惟是事類相近，允宜依次分求。如 寧壽宮事務檔冊用廣儲司鈐印，監督織造由緞庫郎中察覈，內管領之錢 糧，納銀莊之奏銷，皆由會計司辦理。……並從類敘於七司之後焉。²⁰ 總之，內務府之職務包括宮中一切庶務，財政只是本文的重點，故以上稍詳 其職掌。清朝人自己評論內務府之得失，都注重不以宦官任事的特點。²¹ 然而，

在所有中央機關都由滿漢大臣兼管的情形下，唯獨內務府任以「往昔之舊僕」， __________

14汲修主人(昭槤)，《嘯亭雜錄》(宣統元年)，8/1a。

15 《清朝文獻通考》，5/4895。

16 《欽定八旗通志》(乾隆四年武英殿刊本)，317/1a。

17蕭一山，《清代通史》(臺北：商務印書館，1967)，頁 519。

18 《清朝文獻通考》，83/5607。

19 《欽定內務府現行則例》，職掌條 1/1a，2a-3a，4a；《清朝文獻通考》，83/5067；《大清會典事 例》，21/4b，5b 。

20 《欽定八旗通志》，45/30a。

21如《嘯亭雜錄》云：「其閹人寺宦則惟使之供給洒掃之役，毋得任事。」8/1b；又如《石渠餘 紀》云：「我朝立法之善，在立內務府，以其職歸之士大夫。」3/7a。

54

儼然是一群特權的人。從這一點看來，他們與皇帝的關係近似明朝的內監。

下面就要討論內務府與戶部庫藏經費往來的關係。清朝戶部設有銀庫、緞疋 庫、顏料庫。凡各省所輸之田賦、丁銀、漕糧、鹽課、關稅、及其他雜稅，以銀 交納者皆收貯於銀庫；而項目繁多的本色物料則分別收貯於緞疋庫與顏料庫。另 外，漕糧則有京通各倉收貯之。至於內務府，則廣儲司設有六庫：銀庫、緞庫、

衣庫、皮庫、茶庫、磁庫。²² 嚴格的說，戶部所管的是國家的經費，內務府所 管的是皇室的經費。但是，順治七年曾將內庫錢糧歸併戶部管理，已見前述。所 以在順治年間，國家的經費與皇室的經費似乎沒有絕對的分野。多爾袞可以用盡 大庫之銀，²³ 或許是由於他個人的威望，但也可以說是清初制度使然。此外，

從清初內閣大庫檔案中得到兩例，可以佐證順治年間由戶部支付皇室若干費用之 事實。

第一個例子見於順治十一年(1654)戶部尚書車克(?-1671)的題本：

今世子差包牛彔章京木哈打來部裏說：「發銀一千兩，差人十名，前往那 營蒙古處，并殺虎口、庫克城，購買牛羊」等因到部。議得在先有王府購 買牛羊者已經題明准去，今交應准其前去可也。²⁴

這裏涉及的問題有兩方面：一方面，八旗的戶口在戶部存檔，所以出關往來的人 必須向戶部報明，這一點與本節討論無關，暫且不論；另一方面，又說「發銀一 千兩」，是否因為這些銀子是取自戶部，故亦報明，因文獻殘缺，不能遽斷，姑 存其例以待考。至於第二個例子，則明白說是由戶部備銀支給。這見於順治十三

這裏涉及的問題有兩方面：一方面，八旗的戶口在戶部存檔，所以出關往來的人 必須向戶部報明，這一點與本節討論無關，暫且不論；另一方面，又說「發銀一 千兩」，是否因為這些銀子是取自戶部，故亦報明，因文獻殘缺，不能遽斷，姑 存其例以待考。至於第二個例子，則明白說是由戶部備銀支給。這見於順治十三