第二章 自由主義的反思
第四節 全球治理的概念與理論
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的國際組織及論壇形成共識、共同監督及監理。因此接下來將探討的全球治理 對促進金融穩定，甚至於對信評機構的治理而言是更不可或缺的過程。
第四節 全球治理的概念與理論
儘管「後華盛頓共識」的提出一定程度的修正「華盛頓共識」的缺失，但 面對金融全球化的時代，仍有其理論的侷限。例如「後華盛頓共識」重視政府 的角色與重視開發中國家個別發展經驗的立意雖良善，但僅對一國制度、公共 機構的治理無法革除全球性金融體系的弊病。在金融全球化的現代如欲求金融 穩定，則需要國家、區域組織、國際組織與非國家行為者共同透過治理才能達 成。藉由探討全球治理的理論發展、全球治理的領域與治理模式，有助於我們 在下來的章節研究信評機構在金融治理的角色，可以有更全面的理解並提供理 論基礎。
壹、全球治理的理論發展
一般認知中，全球化與全球治理的討論起於經濟全球化這個課題，國家與 市場的關係是一切國際流動的來源，也是全球整體變革的重要因素之一。國家 對市場有著多少傾斜的程度一直存在著爭議。新自由派(Neo-Liberals)的代表是 日本趨勢大師大前研一(Kenichi Ohmae)78，它認為市場世界的存在將消除國家 的邊界，從而產生一個「無國界的世界」(borderless world)。懷疑全球化派(the skeptical thesis)代表人物是Hirst和Thompson79。該派認為全球化是一種「迷思」
(myth)，全球市場並不是一個新的存在，也不能形成單一整合的經濟空間，對
78 Kenichi Ohmae, The Borderless World: Power and Strategy in the Interlinked Economy, (London:
Harper Collins, 1990).
79 Paul Q. Hirst and Grahame Thompson, Globalization in Question: The International Economy and the Possibilities of Governance (Cambridge, MA: Blackwell, 1996).
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transformationalist thesis)，代表學者是Anthony Giddens。80此派主張全球化是推 動社會、政治和經濟的主要動力，並正在重組現代社會和世界秩序。跨國界的 念稱為「權威場域重構」(relocation of authority)。他認為：在全球變革的環境下，這種權威的場域是跨越著多層次與領域的重新建構。Rosenau把這一過程描述為
80 Anthony Giddens, Runaway World: How Globalization is Reshaping Our Lives (London: Profile, 1999).
81 James N. Rosenau, “Governance in the Twenty-First Century,” Global Governance, Vol. 1, (1995), pp. 13-43.
82 “A Semi-Integrated world,” Economist, (September 11, 1999): 42
83 Joseph Stiglitz, “Weightless Concerns,” Financial Times, (London)(February 3, 1999): op-ed page
84 Robert Jervis, System Effects: Complexity in Political and Social Life, (Princeton: Princeton
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徹底掌握這些聯繫又會反過來影響經濟關係。
貳、全球治理的概念
英國學者Elke Krahmann在〈國家治理、區域治理與全球治理：一種現象或 多種現象〉一文中認為：自1980年代以來，治理(Governance)這個概念都界定在 國家、區域和全球的領域內，本質上都是基於對政策制定所做的觀察。85但治 理隨其使用的目標不同又出現意義混淆的現象。無論使用目標有何差異，但其 中有一個共同現象不容否認，那便是以政治權威中心的變動來作為觀察的特質。
Krahmann認為：治理應可被視為一個普遍的現象(a general phenomena)，縱然在 治理層級上，可區分為國家、區域與全球三個類別，但在治理的使用安排上卻 是極其相似的。86具體說，治理可以被定義為一種政治權威的分散化，在七個 面相上總其成。這七個面相，包括地理範域(geography)、功能機制(function)、
資源分配(resources)、利益取向(interests)、規範形成(norms)、決策制定(decision-making)、政策執行(policy implementation)。這七個面相同時可以有效區別治理 與統治(government)在政治權威的分散與集中間的不同概念。
根據Rosenau於1992年出版的Governance without Government一書中，將治 理概念引進國際關係研究，Rosenau認為治理與統治(governing)的概念不同，治 理指的是一種由共同目標支持的活動，目標本身可能來自法律的和正式規定的 責任，也可能不需要依靠員警的力量來迫使人們服從。87Rosenau在1995年更提 出了一個更為明確的全球治理定義：全球治理可以被認為包括透過控制、追求
University Press, 1997).
85 Elke Krahmann, “National, Regional and Global Governance: One Phenomenon or Many? ” Global Governance, Vol. 9, (2003), pp. 323-346.
86 Elke Krahmann, “National, Regional and Global Governance: One Phenomenon or Many? ” Global Governance, Vol. 9, (2003), pp. 323-346.
87 James Rosenau and Ernst-Otto Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics, (Cambridge: Cambridge University Press, 1992).
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目標以產生跨國影響的各層次人類活動(從家庭到國際組織)的規則系統，甚至 包括被捲入更加相互依存的、急劇增加的世界網路的大量規則系統。88
另 外 ， 1992 年 聯 合 國 成 立 「 全 球 治 理 委 員 會 」 (Commission on Global Governance)，該委員會在1995年發表的『我們的全球夥伴關係』(Our Global Neighborhood)報告中明確指出全球治理的意涵：治理在世界層次上一直被主要 視為政府間的關係，如今則必須看到它與非政府組織、各種公民活動、跨國公 司和世界資本市場有關。89在這篇報告中，「治理」泛指各種「公共的或私人 的個人和機構」管理其共同事務之諸多方式的總和。它使得相互衝突的、或不 同的利益得以調和，並且採取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服 從的正式制度和規則，也包括各種人們同意、或認為符合其利益的非正式制度 安排。「治理」因此有四個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而 是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也 包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。90大致而言，治 理的領域可以根據國家(包含次國家)、區域，全球三個分析層次來進行分類：91
一、在國家和次國家層次，治理主要被應用在下列四方面：
(一)將治理與政治系統或國家結構視為同義字。它包括對於總統、國會、
民主、非民主、聯邦以及集權系統的分析。
(二)將治理用在自1980年代以來公共行政的改革。它主要指政治權力從國 家行政機構下放到次國家組織。
(三)將治理用在特別的政策部門，例如教育、衛生、運輸、環境等。
88 James N. Rosenau, “Governance in the Twenty-first Century,” Global Governance, Vol. 1, No. 13, (1995), pp. 13-43.
89 Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance, The Commission on Global Goverance, (Oxford: Oxford University Press,1995).
90 楊雪冬，《全球化》，(台北：揚智出版社，2003 年)，第七章。
91 曹俊漢，《全球化與全球治理－理論發展的建構與詮釋》，(台北：韋伯文化，2009 年)，頁 88-89。
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(四)將治理用在關於公司治理的分析。
所謂國家治理一詞，多指一個國家的政策制定，包括在不同區域及地方的 結構和政策過程。具體來說，治理與統治有別，在文獻上政策制定除了政府以 外還包括了私部門的角色，這就是說，非政府部門、企業機構、行業協會及利 益團體也都涉入到公共服務的領域以及參加社會及經濟政策的規劃。在這種結 構的變動下，學者Gerry Stoker認為治理的意義是指「公共服務的領域中，在沒 有可能依賴國家權威的條件下，一種對集體行動規範的關切。」92在行政改革 中，私部門在國家公共政策的角色上日益重要，究其原因，是由於國際大環境 使然，並與1970年代世界經濟衰退、全球化的壓力以及歐洲聯盟在西歐政治勢 力的興起有密切的關聯。這個治理的藍圖是由所謂新自由主義學派和新右派的 議論中提出。簡單說就是要將市場競爭的策略與原則置入公共事務部門裡。改 革的方式建立下面兩個策略上：
(一)讓私部門進入公共服務的結構中。其策略可透過私有化、外資進入、
合作生產以及建構公司夥伴關係等。
(二)根據新的公共管理原則改造政府機構。93
二、區域層次而言
幾乎是指歐洲聯盟內部「多層次決策」一詞。學者Simon Hix認為：歐洲聯 盟的內部決策是一種新取向的治理，表現在下列三個特徵：94
92 Gerry Stoker, “Introduction,” in Gerry Stoker, ed., The New Politics of British Local Governance, (Basingstoke, England: Macmillan, 2000), p. 3.
93 R.A.W. Rhodes, “Forward: Governance and Networks,” in Gerry Stoker, ed., The New Politics of British Local Governance, (Basingstoke, England: Macmillan, 2000).
94 Simon Hix, “The Study of the European Union 2: The New Governance Agenda and Its Rival,”
Journal of European Policy 5:1 (March, 1998), p. 39.
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(一)治理過程不再單由國家來領導，而是牽涉所有社會、政治和行政官員 來指引、操縱、控制或管理整個社會。
(二)國家與非國家行為者在這個過程之間的關係是「多元中心」(polycentric) 與「非階層性」取向，同時也發揮「相互依賴」精神。
(三)治理的主要功能放在社會和政治風險的管理，而不是執行重新分配政 策(redistributive policy)。而重分配政策太強調決策系統與需求系統呈現 集中的趨勢。95
三、全球層次
治理大多意味著與國際發展政策、海洋資源使用以及環境管制等有關的政 治結構和過程。但當前研究的方向已跨越公部門的領域，進入到私部門與第三 部門。學者Leon Gordenker和Thomas Weiss給全球治理做這樣的定義，認為它是：
「對社會和政治議題努力帶來更多有秩序地和可靠的回應，這些議題都是超越 國家能力單獨所可完成的。96就像非政府組織(non-governmental organization, NGOs)的在冷戰後逐漸普遍化一樣，全球治理的意思是指處理問題時缺少了一 個中央權威的存在，而需要政府與其他機制在全球議題上做共同的協力與合 作」。
參、 全球治理在地理上的三個層次
自從1980年代治理概念的興起後，公私部門決策者的權威在地理面相分散 初三種態勢，包括向下轉移給次層次國家政府、向上轉移至區域或全球、向外 側轉移至私部門或自願組織。97
95 曹俊漢，《公共政策》，（台北：三民書局，1992 年），頁 93-95。
96 Leon Gordenker and Thomas G. Weiss, “Pluralizing Global Governance: Analytical Approaches and Dimensions,” in Leon Gordenker and Thomas G. Weiss, eds., NGOs, the UN, and Global Governance (Boulder: Lynne Rienner, 1996), p. 17.
97 曹俊漢，《全球化與全球治理－理論發展的建構與詮釋》，(台北：韋伯文化，民國九十八
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一、向下移轉
指國家政治權威分散於國家、次國家或地方政府，像是市議會或州議會等 地域、地方與社區。國家「分權」給地區性或地方性機構，而此一傾向已使得 工業化或發展中國家的公共政策更貼近消費者(民眾)的利益。而分權有其政治 目的，可視為對民族國家內部的結構變遷的一種回應。例如城市的持續都市化 與凝聚成形，必須借助一個在財政上及行政上強而有力的地方政府。一方面，
政府在賦予地方影響力的同時，也促進更為直接的公民參與及對政治議題的關 心，這在削減公共支出的期間變得尤其重要。
二、向上移轉
則是指權威轉移至統合型區域或全球性的機構，如歐洲聯盟、經濟合作發 展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)、國際 貨幣基金組織等。而國際組織的出現是自第二次世界大戰以來，國家權力的轉 換中最深刻與顯著的發展之一，即是國際行動團體或組織重要性日益增加，國
則是指權威轉移至統合型區域或全球性的機構，如歐洲聯盟、經濟合作發 展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)、國際 貨幣基金組織等。而國際組織的出現是自第二次世界大戰以來，國家權力的轉 換中最深刻與顯著的發展之一，即是國際行動團體或組織重要性日益增加，國