第二章 自由主義的反思
第三節 華盛頓共識的反思
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依賴領土基礎。國家在法律和傳統上是以其權威的領土界線來界定的。但一待 權力轉移到其他權威身上—尤其是這些權威的基礎並不是針對領土的控制權，
而是針對商品與服務的生產和分配的性質、場所和方式的控制權，這顯然帶來 了一些關係到主權性質、權力與政治管理的分散的問題。因此跨國公企業在世 界經濟中已成為「核心的組織者」(central organizers)，成了世界經濟活動的
「增長引擎」(engines of growth)。他們已是國際交易活動包括國際貿易的「驅 動力量」(driving force)。68尤其在探討信評機構問題時，可以發現其不僅是跨國 企業，更是與政府公部門有特殊的關係。美國 SEC 透過 1975 年 NRSRO 地位的 認可，賦予信評機構管制金融市場的權力，此代表了國家將公權力「外包」給 私權力的過程，同時也為三大信評機構建立壟斷地位。信評機構獲取得天獨厚 的權力應歸於國家勢力向市場的傾斜，以及 SEC 營造信評機構在金融市場影響 力劇增的地位，其中，也可看到國家的決策(SEC 賦予三大信評機構 NRSRO 法 律地位)與不決策(美國金融管制者在接下來近 30 年未對信評機構有實質管制規 範)對整個金融市場造成的影響，鑑此，美國對於 2007 年金融風暴的形成必須 負有一定責任。但是信評機構已不完全僅是美國的問題，全球化加深了國家與 市場之間的複雜性，跨國企業和非政府組織等非國家行為者的加入，使得金融 市場參與者多樣化，治理層面更為錯綜複雜，使得金融無法僅透過個別國家單 獨治理，必須透過各國合作來維持金融體系的穩定。
第三節 華盛頓共識的反思
承續上節對國家與市場理論的探討，我們知道國家與市場勢力不斷地變動，
在 1990 年代這個時期，華盛頓共識的提出造成全球經貿自由化與國家實現一連 串解除管制的動作，例如 1999 年美國通過 Gram-Leach-Bliley Act 廢除了 1933
68 參見《1992世界投資報告》（聯合國跨國公司中心編），對外貿易教育出版社中譯版。
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年 Glass-Steagall Act 的規定，使得投資銀行能夠與商業銀行進行跨業務的經營，
投機活動越來越興盛，但是個體的理性行為卻造成集體的不理性行為，形成 2007 年金融風暴的背景。透過本節對華盛頓共識內容的介紹有助於讀者了解自 由化是如何透過全球擴散機制傳導，在剖析華盛頓共識理論在實際面遭遇的困 難後，後華盛頓共識的提出重新定位政府在管制方面起了積極作用。因此，我 們有必要進一步放大檢視 1990 年代華盛頓共識提出後對全球金融體系的影響為 何，透過釐清華盛頓共識與後華盛頓共識的概念可以得知國家與市場間權力的 轉換，以及信用評等機構與逐漸鬆綁管制的投機行為與金融衍生商品之間的關 係。
壹、華盛頓共識
在布列頓森林體系瓦解、石油危機以及冷戰結束後，世界政治經濟出現結 構性的變化，原本國際制度中管理世界經濟的某些功能被拋棄，如布列頓森林 體系下的固定匯率被拋棄，轉而採用更加趨從於市場的浮動匯率制度；國家間 的經濟競爭加劇，國內經濟開始變得更趨從於全球自由經濟的需要。國家經濟 體制向市場自由化方向傾斜，國際政治的控制權相削弱主權方向發展。
新右派的自由市場資本主義信條散播到世界各地，使得「華盛頓共識」受 到熱烈討論。而「華盛頓共識」得名位於美國首都華盛頓的三大機構—國際貨 幣基金組織、世界銀行及美國政府(財政部)。這三大機構在1980年代形成一系 列的政策主張，許多規則是由他們制定。同意和接受這些主張，往往成為第三 世界國家和任何發生危機的國家接受援助的必要條件。
「華盛頓共識」這一說法最早是由 Williamson於1989年提出的。1989年 Williamson系統地分析對於拉美經濟改革的各項主張，包括匯率、利率、外資 和外資的自由化，建立和加強私有財產權的法治體系，加強預算管理、削減財
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政赤字等，貫徹「小政府、大市場」的理念。69並成為「七國集團」(Group of 7) 和國際金融機構對於世界經濟奉行的圭臬，其核心為「自由市場和貨幣穩定」。
Stiglitz表示：「華盛頓共識主張的政府的最小化、快速的私有化和自由化，
財政緊縮(fiscal austerity)成為『華盛頓共識』的三大支柱。」70從文字上看來，
這些共識幾乎是在重複「市場基本教義」(market fundamentalism)的經濟原則。
然而多年來「華盛頓共識」中有關自由化的政策建議一直遭受嚴厲的批評。拉 丁美洲國家在執行了其中全部或部分的政策之後，不僅經濟發展不如預期，有 些國家(如墨西哥與阿根廷)甚至陷入經濟危機之中，而這些政策對消滅貧窮以 及降低所得分配不均的目標，也顯得無計可施。除此之外，1997年亞洲金融風 暴的發生，許多人亦將之歸咎於這些亞洲國家錯誤的執行了「華盛頓共識」中 自由化的政策。在資本市場尚未成熟與法令尚未完備之際就貿然推動自由化，
正是造成當時亞洲投機熱錢大量進出，以致產生金融危機的罪魁禍首；同時還 導致俄羅斯在條件未成熟時就進行國有企業的私有化。
Simmons 等學者表示 20 世紀末期中最重要的特徵之一，就是經濟與政治的 自由化、私有化以及解除管制在全世界開始實施。71國家的政策選擇在某種程 度上是相互依賴的，也就是各國政府採取新政策時，並非是單一獨立做成的，
而是為了反應對手國(counterpart)所採取的動作，而這種相互依賴的政策採納與 執行主要是因為以下的全球擴散機制：強迫(coercion)、競爭(competition)、學習 (learning) 72
69 John Williamson, Latin American Adjustment: How much has Happened, (Washington, D.C.:
Institute for International Economics, 1990).
70 Joseph E. Stiglitz, Globalization and its Discontents, (New York: Norton, 2002)
71 Beth A. Simmons, Frank Dobbin and Geoffrey Garret ed., The Global Diffusion of Markets and Democracy, (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), Introduction.
72 Beth A. Simmons, Frank Dobbin and Geoffrey Garret ed., The Global Diffusion of Markets and Democracy, (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), Introduction.
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一、強迫
是一種反自由機制(anti-liberal mechanism)，可以由各種範圍的行為者所實 行，如政府、國際組織，甚至是非政府組織。藉由物理力量的威脅使用、經濟 成本或是利益的操縱、甚至是訊息或是專業知識(expertise)的壟斷。因此強迫牽 涉到權力之間的不均衡，而使得擁有較強權力的行為者透過強制將其偏好加諸 於弱者，使弱者做政策的轉變，並汲取其利益。
經濟自由化常常被認為是由大量強迫壓力下的結果。主要的行為者(agents) 是由強有力的政府或是政府間組織所主導。利用條件性(conditionality)的策略，
這些行為者將策略改革與政治會員(如歐洲聯盟)來做連結，或是以經濟資源做 連結(如國際貨幣基金組織)。其中的邏輯是非常直接的，開發中國家需要已開 發國家的金融協助來避免經濟危機或是來做為基礎建設的投資，而這些投資是 他們不易透過私人市場來取得的資金。但是放款者(lenders)透過他們的金融援助 來做為受援國國內經濟改革的條件—如宏觀(總體)經濟的穩定、自由貿易和跨 國資本移動、私有化與解除管制，也就是所謂的「華盛頓共識」。
二、競爭
各國政府之間對於資本和市場的競爭，為各自國內貨物和服務提供了一相 較權力、階層性(hierarchy)、強迫的不同解釋的自由經濟政策的散播。根據此觀 點，政府有強烈誘因來採取「對市場友善」(market-friendly)的政策來吸引全球 資本，透過降低成本來在產品市場維持競爭力。 也就是透過簡化管制要求 (regulatory requirements)、改善投資風險、減輕稅賦重擔等政策來吸引外資並改 善國內經濟環境。逐漸增長的全球經濟整合，使各國對於自由化的相互競爭形 成了擴散作用。全球對於資本和貿易的競爭加速，再次開啟對於凱因斯福利國 家未來的辯論。1970 及 1980 年代的研究著重在政府的誘因與能力，透過不同 形式的社會保護和政府支出來使得地方的經濟行為者能夠在全球市場分割下獲
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得緩衝(buffer from vicissitudes)，避免受害。
三、學習
在政策文獻中，學習是透過觀察以及詮釋，或是透過對新的理論或是行為，
使得信仰改變或是對現存信仰的信心強度上有所改變。在公共政策的領域，行 為者會在簡單的策略(tactical)層次(如何更好達到一個特定目標)以及更深(deeper) 的層次(應該要追求什麼目標)學習。關於策略層次上，政府會嘗試刺激經濟成 長，但他們會逐漸選擇，例如，出口擴張而非進口替代是刺激經濟成長的方法。
或是在更深層的層次上，政治自由化－公民權的擴張、個人權利的保障－可能 牽涉到達到這些目標的新思維。73
當一國政府汲取他人經驗時，並將其應在自身政策上，才會產生政策擴散 的學習效果。以私有化為例，在英國柴契爾上台前，國有企業無論在發展中國 家抑是已開發國家都是被廣泛接受的。在當時，沒有政府具有執行賣掉國有企 業的固定計畫。英國的私有化成為一個驅動力，提供決定將主要公共企業去國 有化(denationalize)的實驗。這項策略似乎有效，藉由賣出英國國有企業以獲得 龐大利潤，而國有化產業所產生的勞工問題也逐漸減少。私有化對於政府平衡 赤字來說非常有效。於是英國私有化的結果使得其他國家「學習」到經濟學家 對於私有所有權(private ownership)的論調是有可行性的、多數國家的多數國營 企業是無效率的，而私有化被視為更有吸引力。
貳、後華盛頓共識
近年来，對於「華盛頓共識」的挑戰主要是以 Stiglitz 為代表所提出的「後
73 Beth A. Simmons, Frank Dobbin and Geoffrey Garret ed., The Global Diffusion of Markets and Democracy, (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), Introduction.
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華盛頓共識」。74「後華盛頓共識」強調與發展相關的制度因素，認為發展不 僅是經濟成長，還關注貧困、收入分配、環境可持續性等問題等，並從「訊息 不對稱」出發，指出市場力量不能自動實現資本最優配置，承認政府在促進發 展中的積極作用，並批評國際貨幣基金組織在亞洲金融危機前後所倡導的私有
華盛頓共識」。74「後華盛頓共識」強調與發展相關的制度因素，認為發展不 僅是經濟成長，還關注貧困、收入分配、環境可持續性等問題等，並從「訊息 不對稱」出發，指出市場力量不能自動實現資本最優配置，承認政府在促進發 展中的積極作用，並批評國際貨幣基金組織在亞洲金融危機前後所倡導的私有