第四章 信用評等機構的全球治理
第二節 金融風暴後對信評機構的治理
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表4-2 2007年金融風暴前美國與歐洲聯盟信評機構監管比較 美國
(信評機構改革法案)
歐洲聯盟
(資本要求指令)
信評在監管的使用 一般化基於信評的監管 銀行業監管(Basel 2)中使 用 ， 一般 私人 機構 也使 用
競爭 強化競爭 順其自然
官方審核 註冊制 核准制
民事責任 受 憲 法 第 一 修 正 案 保 護 ， 不過 有強 化民 事責 任的趨勢
極 大 程度 上豁 免民 事責 任
實施方式 直接監管 自律監管
資料來源：李文平，〈國際評級機構監管探討〉，《聯合資信》（2009年第5期），頁47。
第二節 金融風暴後對信評機構的治理
2007年金融風暴爆發後，美國SEC對於剛實施的「信評機構改革法」再度 進行修正，並針對信評機構在金融風暴所暴露的缺失進行檢討，透過更嚴格的 監督進一步介入信評機構內部管理與外部利益衝突部分；歐洲聯盟方面，在金 融風暴後對信評機構的管理，不再如先前「自律規範機制」以空泛的市場力量 促使信評機構遵循信評機構行為守則，開始訂立「信評機構管理規則」，要求信 評機構應對其提出之評等負責，正式進入法律規制；最後，國際組織與國際論 壇如國際貨幣基金組織以及金融穩定論壇等均有對信評機構做出數項改革建議。
以下將美國SEC、歐洲聯盟以及國際組織與論壇對信評機構的改革規定及建議 詳述如下：
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壹、美國改革措施185
2008年6月，美國SEC於對三大信評機構為期十個月之調查完畢後，提出 NRSRO管理規則修正草案，揭櫫三階段改革計畫，第一階段改革，主要解決 NRSRO評等證券化商品公正性相關問題，包括增進評等方法之透明度，強化 NRSRO 評 等 表 現 之 揭 露 ， 禁 止 NRSRO 從 事 將 產 生 利 益 衝 突 之 行 為 、 加 強 NRSRO之文件保存與報告義務等；第二階段改革，要求NRSRO以發布報告或 使用不同評等符號方式，區隔證券化商品與其他商品之評等；第三階段改革，
則計畫修正SEC依據1933年證券法與1940年投資公司法所制定相關規則，不再 援用NRSRO之信用評等。186
一、SEC修改「NRSRO管理規則」(Rules187 for NRSROs)
SEC 於 2009 年 2 月 2 日參 考 對三大 信 評機構檢 查結果 與各方意見 ，修改
「NRSRO管理規則」，以強化信評程序及方法之完整性。主要內容如次：188
(一)信評機構應增列及留存之紀錄(Rule 17g-2)
1、對以資產池等為基礎之證券或貨幣市場工具之評等，若量化模型係決定 其信評等級之重要工具，則該模型顯示之評等意義與最後發出之信評等 級有任何不同時，應記錄其原因。
2、留存現有評等案件之歷次評等結果(例如首次評等、續後升級或降級)及 日期。
185 吳登彰、李佩真，〈美國與歐盟信評產業之發展及監理變革〉，《全球金融危機專輯》，中
央銀行編印，2009 年，頁 229-231。
186 SEC, Amendments to Rules for Nationally Recognized Statistical Rating Organizations, 17 CFR Parts 240 & 249b, Release No. 34-59342, (2009), p. 2.
187 Rule 為美國證券交易法細則(Exchange Act Rule,簡稱 Rule)。
188 SEC, Amendment to Rules for Nationally Recognized Statistical Rating Organizations, 17 CFR Parts 240 and 249b, Release No. 34-59342. Available at: http://www.sec.gov/rules/final/2009/34-59342.pdf (last visited: 2012.04.19).
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3、受評標的之債務人、發行人及承銷機構等對信評分析師決定、維持、改 變或撤回信評等級之意見。
4、「發行者付費」經營模式之每一類信用評等個案達500件以上者，應就 每一類信評總件數隨機抽樣10%，以XBRL (eXtensible Business Reporting Language)格式，於其公司網站公布該等評等個案之相關評等 資訊。
(二)信評機構應提交之報告(Rule 17g-3)
NRSRO應向SEC提交其會計年度之升級、 降級、信用觀察及撤回評等案件 之報告。此外，NRSRO應出具經有權人員簽署之聲明書，以證明提交之財務報 告在所有重要領域已允當表達。SEC規定NRSRO應製作保存相關紀錄及提交報 告，以確保監理功能之發揮。
(三)增列利益衝突之禁止事項(Rule 17g-5)
1、禁止信評機構或其關係人對受評債務人或債務證券提供如何取得其所欲 信評等級(desired rating)之相關建議。
2、決定信評等級或核准採用某一方法(包括質化及量化模型)以確定信評等 級之人員，禁止參與評等費用之討論。
3、決定信評等級之人員收取受評標的債務人、發行人及承銷機構等之餽贈 (包括接受招待) 合計金額不得超過25美元。
二、SEC公告將增修監理「NRSRO」法規
SEC於2009年9月17日投票通過，將增修法規以強化對信評機構之監督。主
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要修法重點如次：189
(一)揭露評等歷史，以提升評等資訊透明度
要求NRSRO揭露其評等行動之歷史資訊, 包括評等調升、調降、維持不變 及撤銷等。
(二)確保參與競爭之NRSRO能取得相似資訊，加強同業競爭
結構型金融商品安排機構除提供資訊予所委託之NRSRO進行該等商品評等 外，對有意參與該等商品評等之其他NRSRO，亦應提供相同資訊，以強化 NRSRO間之競爭。
(三)強化信評機構法令遵循制度
NRSRO應向SEC提交最近一年之法規遵循檢視報告，內容包括法令遵循主 管(compliance officer)採取之檢視措施、所發現重要缺失及改善情形。
(四)揭露更多有關潛在利益衝突之資訊
要求NRSRO揭露更多有關潛在利益衝突之資訊，例如來自前20大信評客戶 之收入占淨收入之比重，以及自每位付費評等客戶收取之其他服務與產品收入 占淨收入之比重等。
(五)修正與信用評等連結之法規，以降低對信用評等之依賴
目前部分法規與信用評等連結，例如規定投資標的須達NRSRO信用評等一 定等級以上，或一定信評等級以上資產可適用較優惠規定等，SEC將檢討修正 上述法規，消除該等連結，以降低市場參與者對信用評等之依賴。
(六)揭露「評等兜售」資訊
證券發行人若曾取得其他信評機構之初步評等，亦即有評等兜售行為時，
須揭露該初步評等。
(七)取消NRSRO評等之免責條款
189 SEC Votes on Measures to Further Strengthen Oversight of Credit Rating Agencies, Washington, D.
C., (September 17, 2009). Available at: http://www.sec.gov/news/press/2009/2009-200.htm (last visited: 2012.04.19).
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目前美國證券法(Securities Act of 1933)第436條第g款規定，證券發行申報 書登載NRSRO之信用評等資訊時，不須取得NRSRO承擔證券法相關責任之承 諾。為加重NRSRO之責任，俾提升評等品質，SEC研擬廢止該條款之適用。
三、「眾議院金融服務委員會」通過信評機構改革法案
美國「眾議院金融服務委員會」於2009年10月28日通過信評機構負責任及 透明化之改革法案，將推動立法程序。主要內容如次:190
(一)強化信評機構經營管理責任
明訂個人有權對NRSRO提出訴訟，以強化NRSRO之職責。同時，該法案 亦澄清SEC或任何州因受限制而不對信用評等內容或評等方法進行監理，並不 能作為對抗反詐欺民事訴訟之辯護理由。
(二)信評機構本身之監督職責
NRSRO內部管理人員應督促其職員遵循相關法令；若內部管理人員無法確 實執行其職責，SEC可對其進行懲處。
(三)強化獨立董事機制
NRSRO之董事會至少應有三分之一的獨立董事，以監督其信評政策及作業 程序，防止利益衝突及改善內部控制等。
(四)減少利益衝突情形
除建立獨立董事制度外，該法案將增訂法規以減輕「發行者付費」模式產 生之利益衝突問題，並大幅加重NRSRO法規遵循主管對利益衝突問題之責任。
(五)更多資訊揭露
投資人將可取得更多有關NRSRO內部作業程序之資訊。此外，民眾亦可獲
190 Financial Services Committee Approves Bipartisan Credit Rating Agencies Reform Bill, the Accountibility and Transparency in Rating Agencies Act, H. R. 3890, Press Release, the House Financial Services Committee, (October 28, 2009). Available at:
http://democrats.financialservices.house.gov/press/PRArticle.aspx?NewsID=549 (last visited:
2012.04.19).
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知更多有關 NRSRO如何收費之訊息。
(七)旋轉門限制(revolving-door protections)
NRSRO員工離職後轉任受評企業時，NRSRO應檢視該員工離職前一年內 參與之評等案件，以確認其作業程序及評等結果之妥適性，且向SEC報告該離 職員工姓名；SEC並應將該等員工轉任資訊對外公布。
貳、歐洲聯盟改革措施
次級房貸危機發生後，歐洲聯盟內部對於信評機構應予管制雖有共識，但 應以自律規範或法律規範方式，則曾有不同意見，分述如下：191
一、自律規範機制－「歐洲證券管理委員會」之觀點
「歐洲證券管理委員會」於2008年2月發布之諮詢文件中，認為目前信評機 構以信評機構行為守則為基礎之「自律規範機制」，仍宜維持，而不宜以法令方 式管制，其理由包括：192
(一)應藉由市場力量促使信評機構遵循信評機構行為守則，因金融市場具 有彈性與創新特性，且與國際信用市場密切相關，不宜以法令方式規 制。
(二)目前信評機構自律規範機制，不代表官方正式之認可，倘係以「官方 認可」之方式，將更易使投資人過度依賴信評機構。
191 吳登彰、李佩真，〈美國與歐盟信評產業之發展及監理變革〉，《全球金融危機專輯》，中
央銀行編印，2009 年，頁 229-231。
192 CESR, The Role of Credit Rating Agencies in Structured Finance, (2008). Available at:
http://www.cesr-eu.org/popup2.php?id=4951 (last visited: 2012.04.19). 其他國際組織如：「金融穩 定論壇」(FSF，2009 年 4 月改名為「金融穩定委員會」(FSB))、「歐洲銀行監理委員會」
(CESB)、「歐洲證券市場專家組織」(ESME)亦建議維持目前之自律規範機制。Fabian
Amtenbrink and Jakob de Haan, Regulating Credit Rating Agencies in the European Union: A Critical First Assessment of the European Commission Proposal, (April 24, 2009). Available at:
http://ssrn.com/abstract=1394332 (last visited: 2012.01.17).
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(三)可減免可觀的立法以及執行成本。
但「歐洲證券管理委員會」亦指出目前自律規範機制，有以下缺失：
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(一)管理者對於信評機構是否實質上遵循信評機構行為守則，無調查權力。
(二)目前機制並未提供管理者執行信評機構行為守則之強制力，完全依賴 市場紀律，而管理者與信評機構對於行為守則規範條文之解釋可能有 歧異，加深依賴市場之程度。
(三)由於「新巴塞爾資本協定」將信用評等納入銀行監理系統，單憑市場 紀律恐無法促使信評機構遵循行為守則。
(四)在信評機構在市場上具有「寡佔」狀態時，自律規範之功能有限。
針對上述缺失，「歐洲證券管理委員會」鑑於目前信評機構並無類似「同業 公會」(Industry Body)之組織，建議信評機構監可成立同業公會，代表信評機構 與管理者、市場參與者就相關重要議題溝通討論，以改善目前自律規範機制之 效率。194
二、法律規範機制－歐洲聯盟執行委員會之「信評機構管理規則」
歐洲聯盟執行委員會認為「國際證券管理組織」之自律規範機制對於信評 機構內部之結構性問題，未能提供適切、可依賴的解決方案，雖信評機構自身
歐洲聯盟執行委員會認為「國際證券管理組織」之自律規範機制對於信評 機構內部之結構性問題，未能提供適切、可依賴的解決方案，雖信評機構自身