C. 監察範圍問題
3. 兩種管制目的之調和
1. 經濟管制趨向放寬
經濟管制（economic regulation）是指在市場經濟體制之基礎下，基於保障 特定公共利益與提高效率等原因，以公權力介入替代私營事業之部分決策，並以 價格、競爭、市場進入或退出為手段，針對特定市場之不足，對市場決策直接干 預，以促進公共利益之實現144。
而我國「電信法」將電信事業分為二大類別，並且針對此二類電信事業給予 不同程度的管制：第一類電信事業因為所經營內容屬於重要的民生基礎通信事 業，並且必須建置及維護大量的硬體設施與電信線路，為了保障這些基礎設施的 完整與有效使用，因此對其經營者課以較多的法規義務；而第二類電信事業原本 屬於附加在基礎線路上的加值性服務，本身並不負責建置或鋪設電信線路，因此 沒有必要以第一類電信事業的標準來加以規範，復又為了促進其蓬勃開放和發展 而盡量減少法律對它的干預。因此簡單的來說，我國對第一類電信事業的管理及 經營門檻限制較為嚴格，而第二類電信事業則相對寬鬆許多。
2. 社會管制負擔偏重
政府課與社會管制（social regulation）之目的，在於重要社會政策諸如國民 健康、安全、環境保護、消費者保護及社會諧和等之促進與實現。由於經濟管制 之目標為競爭之促進，通常無法達成社會管制目標，甚至升高了與社會政策目的 相違背狀態之風險。社會管制係以社會正義與重要社會政策之保護為考量，以管 制之手段要求特定業者應為或不應為一定行為，以導正經濟活動所造成之副作用 及外部性（externality），故又稱為保護性管制（protective regulation）145。通常 社會管制並非針對特定產業而發，而係針對特定社會議題進行跨產業之管制，但 在管制方式及管制密度上，仍會依照產業之特性作局部的調整。
而在第二類電信事業的社會管制上，最明顯且影響層面最大的就屬通訊監察 之協力義務，國家基於犯罪偵查及社會安全之考量，要求第二類電信業者必須建 置通訊監察設備以及協助執行通訊監察，具有社會管制的正當目的。
3. 兩種管制目的之調和
144 張玉山、李淳，「公用事業管制革新與管制組織的重新定位—以電力事業為例」，管制革新，
劉孔中、施俊吉主編，頁 256-257(2001)。
145 陳櫻琴，「管制革新之法律基礎與政策調適」，管制革新，劉孔中、施俊吉主編，頁 24(2001)。
由以上討論可知，我們基於產業、經濟之目的，希望第二類電信業者能夠蓬 勃發展，因而開放競爭，採取低度管制政策。但又為了社會安全之目的，課予網 路通訊服務業者較重之配合通訊監察義務，但此一義務亦同時造成許多負面效 果，例如市場進入之障礙、創新發展之遲緩等影響，造成社會管制與經濟管制之 衝突。
但國家不可能因為配合通訊監察義務所帶來的負面效果，就對業者免除社會 管制，在犯罪偵查上全面棄守，否則社會安全的漏洞將難以想像。故最理想的方 法仍是找出兩種不同管制目的之間的平衡點，希望能兼顧社會安全，又不至於妨 礙第二類電信產業發展。當然，此依問題茲事體大，有賴不同單位協調配合，固 以下僅就配合通訊監察義務之中，業者應享有較大自主空間的部份，在不致影響 通訊監察制度運作的前提之下，提供較折衷及鬆綁之建議：
（1）政府鼓勵建立產業標準之機制
在美國，為確保協助法律機關執行通訊監察之有效性與產業的全面化，檢察 總長需協調聯邦、州、地方執法機關與通訊產業協會、標準設定組織、系統製造 商與通訊支援服務提供者等進行諮商。通訊業者、系統製造商與通訊支援服務提 供者必須遵守通訊產業協會、標準設定組織所制定之標準，或符合CALEA 第 1006條（b）項規定聯邦通訊委員會（FCC）所訂定之標準，方屬符合本法第1002 條有關協助通訊能力之規定，此即「安全港」（Safe harbor）條款。
即使尚未制定相關技術規定與標準，也不能排除通訊業者、系統製造商與通 訊支援服務提供者應負責任與義務。如果通訊產業協會、標準設定組織並未制定 相關標準，或是雖然有制定相關標準，但是其標準不足或有缺點，則政府機關或 個人能請求聯邦通訊委員會（FCC）建立技術之要求與標準，其所建立之技術要 求與標準，必須要以最具成本效益之方法達成第1002 條之需求，能保護通訊之 隱私與安全，免於不法之侵害或截聽，減少納稅人的花費，達成國家鼓勵科技發 展的政策，並訂定合理的時間與標準，使相關配合單位得以達成此一要求。基本 上聯邦通訊委員會（FCC）建立技術之要求與標準僅具有補充性，仍應以通訊產 業協會、標準設定組織所制定之標準為優先。
（2）國內電信業界自行投入研發網路電話通訊監察機制
由於通訊監察技術多掌握於國外科技先進國家，部分規模較小之網路電話業 者因技術取得困難，初期無足夠人力、財力因應通訊監察規劃工作，政府可鼓勵 協助業界籌組聯盟主動發起網路電話通訊監察機制之研發。
（3）通訊監察協力義務的折衷方案
考量犯罪偵查以及電信經營這兩種利益之平衡點，可依照業者規模大小，決 定其是否應完全履行通訊監察協力義務。對於一定規模以上的大型電信業者，應 課以其完全之通訊監察協力義務，以符合犯罪偵查之目的。但對於一定規模以下 之業者，考量其資本較低及警方需求量較小，可考慮使用臨時監察之方式，亦即 在警方有通訊監察需求時，再至業者機房裝機監察，滿足警方之需求。如此一來，
似為兼顧犯罪偵查以及電信經營之平衡點。
四、美國協助法律執行通訊法（CALEA
146）
1994年3月間，美國 聯 邦 調 查 局（ FBI ）向 國 會 提 出 審 查「 電 子 電 話 與 通 訊 隱 私 促 進 法 」 （ Digital Telephony and Communications Privacy Improvement Act of 1994），規範通訊業者協助政府機關進行監察，在美國 聯邦調查局不斷努力下，國會終於通過該項法案，並稱為協助法律執行通訊 法（Communications Assistance for Law Enforcement Act, CALEA），提供五億美 元補助通訊業者變更設備的費用147，要求通訊業者必須採行必要的步驟，適時 地更新設備，使得新科技發展之同時，不會阻礙執法機關進行通訊監察任務。
（一）要求業者具備協助執行通訊監察能力
本法要求電子通訊業者應確保其裝備設施或服務具有下列能力：
1.必須使政府有能力截取電子通訊業者提供服務中有線與電子通訊之內容148。
2.在有線與電子通訊傳送期間所合理取得之電話認證資料（call-identifying information），或者是從屬於通訊之電話認證資料，電子通訊業者必須使政府 有能力取得。除此之外，由Pen Register或Trap & Trace裝置所取得之電話認 證資料，不得包括任何能顯示用戶所在位置（physical location）之資料，除非 從電話號碼中能得知用戶所在位置者，不在此限149。
3.電子通訊業者能傳送截取之電話內容與電話認證資料給執法機關150。
4.電子通訊業者必須使依法通訊截取與取得電話認證資料更加便利，對於用戶 的侵害降到最低，並保護用戶通訊隱私與安全與前述資訊不會遭到違法監察
151。
146 47 U.S.C. §1001-1010。
147 在西元 1995 年至 1998 年間，美國政府共撥付五億美元，針對相關通訊業者變更設備之費用 加以補助。參照 47 U.S.C. § 1009。
148 47 U.S.C. § 1002(a)(1)。
149 47 U.S.C. § 1002(a)(2)。
150 47 U.S.C. § 1002(a)(3)。
151 47 U.S.C. § 1002(a)(4)。
在協助執行通訊監察能力要求之限制方面，可分成如下三個部分152： 1. 執法機關不得指定或限制採行特定設計：任何執法機關不得指定或限制任 何電子通訊業者、設備製造商等之裝備、設施、服務、特徵或系統結構採行 特定設計。
2. 適用範圍之限制：本法有關要求業者具備協助執行通訊監察能力之規定，
不適用於資訊服務（Information services）、支援私人網路通訊或支援以交換 電子通訊媒介（interconnecting telecommunications carriers）為單一目的之通訊 裝備設施或服務。
3. 解密能力之限制：在加密方面，除非加密係由電子通訊業者所提供，或電 子通訊業者擁有解密資訊，否則電子通訊業者對於客戶所為之通訊加密，並 無責任解密或確保政府有能力解密。
（二）協助通訊能力之通告
153在CALEA立法通過後，為達到執法機關通訊監察能力之需求，必須給予 業者一段緩衝期，該法針對此期間政府與業者權利義務關係，以及相關程序 有明文規定。
（三）系統製造商與通訊支援服務提供者之合作
由於前述要求業者具備協助執行通訊監察能力，必須相關系統製造商與 通訊支援服務提供者之通力合作，始得為之。故通訊業者在必要的時候，必 須諮詢系統製造商與通訊支援服務提供者，以確保其設備、服務與數量能符 合法律要求。為達成前述目的，系統製造商與通訊支援服務提供者在合理時 間與費用範圍內，應讓通訊業者使用其設備、服務，與進行必要之修正154。
（四）通訊業者遵守設備需求所需花費之補償
西元1995年1月1日之前，通訊業者必須進行建置相關配備、設施與服務，
對於通訊業者為遵守本法第1002條之規定，就其設備更改之合理費用，檢察 長得同意支付。1995年1月1日以後，通訊業者得向FCC請求，並通知檢察長，
由通訊委員會決定通訊業者在該日期後，是否係合理可完成的。FCC 必須在
152 47 U.S.C. § 1002(b)。
153 47 U.S.C. § 1002。
154 47 U.S.C. § 1005。
請求提出後一年內作出決定，除考量是否遵守規定，會增加通訊業者與用戶 的困難性與多餘的花費，還應考量（一）公共安全與國家安全的有效性；（二）
基本居住電話的有效性；（三）保護通訊隱私與安全的需求，免於不法侵入；
（四）在成本效益原則下，達成第1002條規定對於能力協助要求的需求；（五）
爭議中配備設施與服務種類與費用之有效性；（六）爭議中配備設施、服務
爭議中配備設施與服務種類與費用之有效性；（六）爭議中配備設施、服務