公共利益相關理論

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第三節 公共利益相關理論

一、 公共利益之內涵

「公共利益(Public Interest)」一詞，是有關公共生活及公共管理具有價 值的常見統一性用語，在各個規範層級上幾乎無人否認，或反對公共利益 是國家、政府各級機關，所有合法性理由及政策依據所在﹔即是公共政策 正當性合理存在依據(吳定、張潤書、陳德禹、陳維堯、許立一，2008：156)。

換言之，無論是公私部門推行重大政策或議題，公共利益為謀求社會大眾 福祉，用來衡量事前推行或事後結論衡量指標之一，所以在正式規則與非 正式規則糾纏不清發生衝突關係時，公共利益當可扮演有利協調重責。

公共利益攸關國家，政府及各級機關所有行政措施的合法性，及行為 動機之所在(吳定、張潤書、陳德禹、陳維堯，1996：606)，但此一名詞卻 是具抽象性不確定之概念，眾說紛紜，莫衷一是，但不可否認公共利益，

是一種有用概念，公共利益常被解讀為共通之「善(common good)」，也是 社會上每個人所認同價值(邊泰明，2008：241)，可從相關理論中細譯公共 利益精神所在，以及具體判斷基準。然而，眾所皆知公共利益之目的，是 為滿足社會上多數人整體利益，在此前提下利益由何而來，這會是路徑依 賴所關心議題，也是衡量制度變遷關鍵因素。首先將公共利益切割為「公 共」與「利益」兩種途徑分別討論，最後再將論述結果，結合建構公共利 益具體之意涵。

前者所稱「公共」之定義，是為團體生活準則，追求目標與服務對象 及範圍，此對象與範圍有多廣，應端視政策目標有所裁量(吳定、張潤書、

陳德禹、陳維堯、許立一，2008：151)。後者「利益」衡量基礎，從經濟 學角度人人在追求私人利益情況下，資源使用效用會達到最高，從而會達 到公共利益調合(吳定、張潤書、陳德禹、陳維堯、許立一，2008：158)。

換言之，利益之形成在於人人追求私人利益總合，演化為不可分割利益。

公共利益之界定應由私人利益總合後，需要大於此一總合，簡單說明就是 1 加 1 應大於 2，資源使用效用達到最高，才稱之為公共利益，否則仍然屬 私人利益一環。

在民主社會中如何滿足各種團體政策，未必能擴展到整體社會利益，

勢必會造成其他團體因政策推行有所犧牲。例如一項公共政策施行，可讓 大部分人過得比較好，但政策施行對少數會有不良的結果，或在其他方面 有輕微損失，則這項公共政策仍是正義，符合公共利益之目的(蕭全政、林 鐘沂、江岷欽、黃朝盟譯，Nicholas H.原著，2001：831)。

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另外柏拉圖(Pareto)經濟效率，指社會上某些人增加福利水準之情況下

，不會降低其他人福利水準，如此表示社會福利增加。或者馬歇爾(Marsh all)經濟效率亦指出，如果一個制度的改變會讓有些人處境變好，而讓有些 人處境變差，總合為正值即是總利益高於總損失，那就是經濟效率否則是 經濟無效率。在土地規劃管制上應以柏拉圖經濟效率準則，或馬歇爾經濟 效率準則，應端視不同財產法則賦予責任而定之(邊泰明，2008：242)。

針對上開二種經濟效率參酌財產法則與禁制法則，分析土地規劃管制 之運用。前者所稱「財產法則(property rules)」是政府干預最少，不決 定財產權價值，完全由所有人決定交換價值與使用價值，如交易相對人無 法滿足所有人之經濟效用，所有人有權拒絕移轉財產權。後者所稱「禁制 法則(inalienability rules)」是指政府干預很大，可決定財產權受到限制並盡 保護責任，同時財產權被剝奪時，可決定補償範圍干預隱含限制與強制性 及保護措施(邊泰明，2008：67~68)。尤其在土地規劃管制上應以柏拉圖經 濟效率準則或馬歇爾經濟效率準則，應端視不同財產法則而定。財產法則 以協商為基礎，個人福利受有任何損失，協商不會結果，適合運用柏拉圖 經濟效率準則。禁制法則屬於強制性個人福利水準可能受到損失，也有可 能受到保障而提升，土地開發旨在強調人類活動各種需要，傳統土地使用 分區管制使某些人收益某些人受損失，利益增減代表個人福利升降，不符 合柏拉圖最適境界，較符合馬歇爾經濟效率。

土地利用若僅從私人利益之總合計算，其他少數所受損失將成為無謂 犧牲，私人利益總合扣減無謂之犧牲，公共利益總合形成負數，何來公共 利益正當性，所以公共利益形成基本要素應超越私人利益總合。結合公共 與利益文獻論述中，發現公共利益之形成，「是經由私人在特定空間，組成 特定團體形成共識後追求共同目標，滿足團體成員利益需求後，因而產生 有助民主社會外溢效果，形成為不可分割之利益有助於在公共領域中解決 問題之依據。」成為民主政治中之公共利益，即可以協助行政人員處理制 度的衝突，促使在解決社會問題和政治對談中，發揮重要功效(吳定、張潤 書、陳德禹、陳維堯、許立一，2008：163)。

二、制度與公共利益的關聯性

制度創建與變遷是經由正式規則與正式規則融合而成，究竟是正式規 則影響非正式規則，或者非正式規則影響正式規則呢，其實應是互相影響

，如同投票式分區使用管制，土地規劃利用經過民眾「仲裁權(referenda)

」和「創制權(initiative)」來參與土地使用決策，在美國地區被廣泛應用趨 勢(邊泰明，2008：173)。制度作用是著重執行成果，而且執行過程後需要 社會大眾所能接受，也就是讓民眾感受到公共利益依存，制度才會發生作

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用。人類社會中制度變遷過程中都是一種適應性學習過程，是基於個人心 智、歷史、文化以及意識形態的學習過程。因此，制度創新永遠孕育在一 定時期與空間個人心智、文化、歷史演化，在這一過程中，文化、習俗或 社會規範，在制度變遷速度上和方向上扮演舉足輕重角色(秦海，2004：2 27)。

在政府機關改變制度手段，需透過立法部門與司法部門，而促使制度 變遷，前者立法部門其操作正式規則改變，是以多數決作為民主政治先決 條件，維護多數公益但也需要顧及少數損失。後者在司法部門其操作概念 是以司法判例，透過此概念使法律原則演進發展，讓社會接受司法體系能 夠反映公平正義的基本方法(Nicholas，蕭全政、林鐘沂、江岷欽、黃朝盟，

譯，2001：826)。因此，公共利益被定義為制度變遷推動的基礎，公共利 益愈突顯制度所被推動凝聚力隨之增強。反之，制度推動僅為少部分利益 團體而設，制度的形成將會有所保留。

制度的功能基本上在設法降低交易中的不確定性，加上利用技術的轉 變讓制度決定了交易成本與轉換成本，從中思考從事經濟活動利弊得失，

選擇制度可行性。制度變遷將過去、現在和未來串連在一起，以致時間經 過，逐漸演變為制度的歷史故事，其中經濟成就只能被解釋為歷史的一段 又一段的連續故事其中一部分。而且制度是解構政治經濟體制之間互動關 係，以及這相互關係如何影響經濟成長的關鍵(North，劉瑞華譯，1995：

139)。

在今日民主政治社會中，化解正式規則與非正式規則分歧時，更加深 突顯公共利益重要性，尤其是制度推行過程對於人民財產權具有侵略性，

或有可能會剝奪人民財產權，此時，公共利益所扮演衡量角色更加重要，

它將會成為制度推行最後一道防線。無論正式規則與非正式規則，初始制 度的安排影響制度遷過程，制度變遷過程更會嚴重影響下一段制度的選擇

，和進一步制度的安排(秦海，2004，226)。制度安排應注重社會體系重要 性，成為制度發展軸心，避免將來制度形成後，有失它的正當性。尤其是 非正式規則所強調地域性文化特色條件，經由地方自發性綿密互動下，取 代政府部門原先精心規劃縝密安排。雖然非正式規則深藏文化遺址，畢竟 沒有強制拘束力，依賴地方特色或道德規範是顯薄弱，必需轉換為正式規 則與制度結合才會有合法性與正當性。公共利益成為非正式規則轉換制度 最佳捷徑，因為有了它的存在政府或民代機關取得合理裁量，促使非正式 規則與正式規則融合而成制度厚實。

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三、路徑依賴與公共利益的關聯性

制度限制組織運作範圍，而使得遊戲規則在人與人行為規範之間，互 相影響可以言之成理(North，劉瑞華譯，1995：130)。制度變遷是指制度 重新創立、制度變更或歷史偶發事件而被調整的方式，制度是一系列逐步 修改制定而成規則、守法程序和行為道德規範，它旨在約束、追求主體福 利或效用最大化利益的個人行為(秦海，2004：188)。制度可定義社會中人 與人之間互動所遵循規範，藉以制度設計可降低交易過程中的不確定性，

以及增加人類互動中信賴度，衍生整體經濟效用最大化之手段，從制度安 排到制度變遷，需要付出高昂費用與成本，計算整體效用應大於原有制度 產生淨收益，假使新制度改變無法擴張社會利益，改變大部人生活環境變 的更好，制度創建形同虛設，喪失其意義。

制度變遷性質可區分為誘制性變遷與強制性二種方式，所謂誘制性制 度變遷，是指某一團體或行動者因應制度設計不均衡，引致的獲利機會，

所進行自發性制度變遷﹔而強制性制度變遷，是經由政府擬訂、修正或刪 除法令，所引發制度變遷(林毅夫，1995)。對於任何團體或行動者想要得 到制度服務功能，總會運用各種力量安排制度，來實現自我追求目的。路 徑轉向從停滯到成長或方向轉變，可能是出自上述二次變遷原因，迫使路 徑調整根源，但通常會透過政府體制改變而發生制度變遷(North，劉瑞華

所進行自發性制度變遷﹔而強制性制度變遷，是經由政府擬訂、修正或刪 除法令，所引發制度變遷(林毅夫，1995)。對於任何團體或行動者想要得 到制度服務功能，總會運用各種力量安排制度，來實現自我追求目的。路 徑轉向從停滯到成長或方向轉變，可能是出自上述二次變遷原因，迫使路 徑調整根源，但通常會透過政府體制改變而發生制度變遷(North，劉瑞華