產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例- - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 產業地域土地使用制度厚實之研究 -以內湖輕工業區與大彎北段為例政治. 大. 立. ‧ 國. 學. The study of land usage of institutional thickness in industrial area - Take Neihu light industry and Northern Dawan as an example. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 研. Ch 究. engchi. i n U. v. 生：林志銘. 指導教授：邊泰明. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 三. 年. 六. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌記曰：「善歌者使人繼其聲，善教者使人繼其志」：在恩師泰明教授，諄諄善誘，不辭辛勞歲月裏，終於協助吾人完成碩士論文撰寫。記得三年前第一次聆聽學長姊期中報告，深深體會導師課程的震撼，因校方態度嚴謹，對於每位研究生都秉持高度期待。學生寫作接受挑戰是必然現象。回憶起論文討論與對話中，恩師總是心平氣和笑容可掬，有如明燈指引著研究發展方向，讓整個研究學習過程充滿喜悅與歡樂，不知不覺已水到渠成完成論文成果。如今又逢鳳凰花盛開時，驪歌再度響起，即將與恩師道別這一刻，心中總存在不捨及說不完感謝，特此至上深深謝意。當然研究領域不是憑個人力量可以完成，需廣納產、官、學界見解，俾供研究順利進行，一開始資料蒐集完全靠莉婷學姊幫忙，以及三位公部門匿名受訪者及三位私部門匿名受訪者，提供相當寶貴卓見供本研究受惠良多。其次是期中報告及期末報告，兩位博士班學姐淑雯、玉嬌願意允當. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 評論人，在百忙之中閱讀修正論文，犧牲假日參與導師課程評論與建議，再者，系上與會教授毫無保留將畢生所學經歷，傳授給在場每位研究生。最後，關鍵時刻即是口試委員建元教授、張璠副教授對於研究內容最後建議與修正，促使論文內容更臻完善。. sit. y. Nat. 「良師益友」在學習領域中不可或缺，有了紅花當然少不了綠葉，在研究所幸會了，同班同學中同門師姊妹及師弟，我們自稱「邊家班七小福」，. n. al. er. io. 其中成員有怡華、育華、室滿、浩榕、筱菁、文芝(依學號排序)，每人學有專長，在學習過中彼此交換意見形成互補現象，因個人才疏學淺經常接受同門幫忙，所面臨疑惑才能順利迎刃而解。這段時間利用工作之餘，挑燈夜戰盡心盡力完成學習作業，偶而會令人感到精疲力倦，藉以同門之間學習同理心相互勉勵，才能在有限時間通過學業上各項考驗，再度體會團結就是力量的可貴。. Ch. engchi. i n U. v. 蠟燭兩頭燒情境中，背後無時無刻傳達一股溫柔力量支持我，協助照顧整個家庭生活起居，包括小孩的課業總是能在每次參加考試或競賽名列前茅，令我感到無比欣慰亦無後顧之憂，這也是讓我感到內疚與虧欠之處。所幸有另一半的體諒與關懷，讓我全心全力竭盡所能，無論在學業或職場都能隨心所欲，勇往直前達成預期目標。今日之際即將卸下學生身份，竟然發現自己得到比失去更多，真心感謝一路陪我走過來的人，僅將此論文奉獻所有關心及協助我的人，以表達對你們無限感謝。志銘，于政大 2013/06/10.


(5) 摘要科技產業崛起已逐漸蠶食輕工業區原先土地利用制度安排，台北市內湖輕工業區自市地重劃完成後，經由行動者興建廠辦大樓形塑科技園區意象，供廠商違規使用，接著再由園區內廠商自發性成立「台北市內湖科技園區發展協會」與台北市政府定期召開座談會，並配合修正「台北市內湖輕工業區輔導管理辦法」共同治理園區內土地利用方向，締造科技產業經濟奇蹟，成為活化產業用地新典範，變更為名符其實「台北市內湖科技園區」。然而，毗鄰地區大彎北段商業區、娛樂區行動者藉以放寬產業進駐內湖輕工業區為由，衝擊大彎北段商業機能，因而產生替代效果，陸續將商業用地及娛樂用地，興建住宅社區違規供住宅使用，截至今日該地區約已達 3,000 戶，實際使用狀況，與都市計畫呈現明顯不符，已造成商業區、娛樂區與住宅使用衍生嚴重互斥等現象。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 本文將以「制度厚實」、「路徑依賴」、「公共利益」等相關理論分析案例，透過公、私部門專業人士進行深度訪談提供卓見，作為本文研究過程中相互辯證及立論參考依據，進一步釐清兩地區制度變遷分歧原因，加以探索大彎北段商業區、娛樂區供住宅使用之正當性，抑或回歸商業及娛樂使用，並將研究結論提出建議事項，落實產業用地「公共利益」之精神。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：制度厚實、路徑依賴、公共利益、內湖輕工業區、大彎北段. I.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) Abstract The rise of technology industry has gradually eroded the arrangement of original land utilization. Therefore, the land of light industry was replotting in Neihu. The actors wanted the area to be Technology Park, so the buildings were used inappropriately for firms. The firms in park established an association spontaneously and named “Taipei Neihu technology park development association. “Taipei city hall made the regular meetings with the association and coordinated to revise the counseling regulations of Taipei Neihu light industry. Government and companies managed the direction of land's usage together and make the economic miracle of technology. Thus, it’s a model to activate industrial land. The land named “Taipei NeiHu Technology Park”. 政治大. However, according to this reason, the commercial function of Northern Dawan has been impacted. In order to find alternatives, the land of commercial and entertainment was supplied to residence use. As of today, it’s over 3,000 houses in the region. The actual situation of usage is not identical with the city plans, which causes mutual exclusion among the region of commercial, entertainment, and residences area.. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. This study used those theories (for institutional thickness, path dependent and Public Interest) to analyze some cases. Through the deep interview by. n. al. er. io. experts which come from public and private departments, they provide some advice as mutual dialectical reference; we will also clarify the reasons of rule discrepancy between two regions in order to further explore the legitimacy of the usage in Northern Dawan commercial area and entertainment area, or return to commercial and entertainment use. We’ll submit conclusions and bring suggestion to implement the spirit of public interest on industrial estate.. Ch. engchi. i n U. v. Keyword: institutional thickness, path dependent, public interest, Taipei Neihulight industry, Northern Dawan. III.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(9) 目. 錄. 第一章緒論第一節研究動機與目的--------------------------------------1 第二節研究範圍與內容--------------------------------------5 第三節研究方法與流程--------------------------------------9. 第二章文獻回顧之理論第一節制度厚實相關理論-----------------------------------11 第二節路徑依賴相關理論-----------------------------------16 第三節公共利益相關理論-----------------------------------22. 政治大第一節近代內湖地區發展沿革-------------------------------29 立第二節內湖輕工業區制度形成-------------------------------34. 第三章制度變遷歷程. ‧ 國. 學. 第三節近代地區大直地區發展沿革---------------------------49 第四節大彎北段商業區、娛樂區制度形成---------------------55. ‧. 第四章案例實證分析. io. sit. y. Nat. 第一節內湖輕工業區訪談內容-------------------------------69 第二節大彎北段商業區、娛樂區訪談內容---------------------78. n. al. er. 第五章研究結果分析. Ch. i n U. v. 第一節內湖輕工業區制度演化分析---------------------------93 第二節大彎北段商業區、娛樂區制度演化分析----------------100 第三節內湖輕工業區與大彎北段商業區、娛樂區制度變遷之差異-108. engchi. 第六章結論與建議第一節結論----------------------------------------------115 第二節建議----------------------------------------------119. 參考文獻中文文獻-------------------------------------------------121 外文文獻-------------------------------------------------123. 附錄--------------------------------------------------------125. V.

(10) 圖圖 1-1 圖 1-2 圖 1-3 圖 1-4 圖 2-1 圖 2-2 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4. 目. 錄. 研究空間範圍圖------------------------------------------5 台北市內湖輕工業區時間範圍圖----------------------------6 台北市大彎北段商業區、娛樂區時間範圍圖------------------7 研究流程圖---------------------------------------------10 路徑依賴架構圖-----------------------------------------21 制度變遷過程模型示意-----------------------------------28 內湖輕工業區計畫範圍圖---------------------------------33 內湖輕工業區制度變遷圖---------------------------------46 參與台北市好好看系列基地位置圖-------------------------62 大彎北段商業區、娛樂區開發現況分布圖-------------------67. 圖 3-5 大彎北段制度變遷圖-------------------------------------68 圖 5-1 內湖輕工業區制度變遷過程模型示意圖---------------------99 圖 5-2 大彎北段商業區、娛樂區制度變遷過程模型示意圖----------107 圖 5-3 內湖輕工業區暨大彎北段制度演化圖----------------------114. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(11) 表目錄表 2-1 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5 表 3-6 表 3-7 表 3-8 表 3-9. 制度主義彙整表-----------------------------------------15 內湖輕工業區廠辦大樓售價、租金行情概況表---------------35 市長與廠商 1~13 次座談會內容表--------------------------41 台北市內湖輕工業區輔導管理辦法 1~11 次修正內容----------45 台北市內湖輕工業區產業類別及家數表---------------------47 台北市內湖輕工業區產業類別及營業收入表-----------------47 台北市內湖輕工業區產業類別及就業人數表-----------------48 台北市內湖輕工業區廠商進駐原因表-----------------------48 基隆河截彎取直新生地使用分區表-------------------------53 大彎北段使用分區、面積及開發情況表---------------------54. 表 3-10 大彎北段商業區建物商業使用現況表----------------------57 表 3-11 1972 年~2005 年修訂都市計畫表--------------------------60 表 3-12 2010 年修訂都市計畫表---------------------------------61 表 3-13 大彎北段使用分區管制表--------------------------------62. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.


(13) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機自 1950 年起至 1970 年期間是「福特主義(Fordism)」標準化生產模式興盛時期，歷經二十餘年榮景後，隨著 1970 年代初期石油危機和經濟蕭條，在歐、美等工業國家出現制度崩潰現象，在當時面臨全球化、科技化、資訊化等消費文化快速發展浪潮之下，以製造業1為主的福特主義，演化為「後福特主義(Post-Fordism)」其內容涵蓋日益興盛的服務業2及彈性生產3 (戴曉霞，2002：203~213)。台北市內湖輕工業區即是一個去工業化明顯案例，自 1994 年市地重劃竣工後，該地趨向後福特主義生產模式，悖離原先制度規劃與安排，隨時間推移在加上經濟與地方等複雜關係，演化成為今日高經濟價值科技園區。在整個過程中制度崩潰、延續、創新、組織再. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 造攸關制度執行成果。藉由「制度厚實」與「路徑依賴」結合「公共利益」理論基礎，解構內湖輕工業區制度變遷關鍵因素，作為日後其它產業地域活化土地利用典範之一，以及加以探索對毗鄰地區大彎北段商業區、娛樂區土地利用影響程度為何?. sit. y. Nat. 「制度厚實(institutional thickness)」是指非正式規則經行動者綿密互動關係，取代政府部門事先縝密規劃安排的正式規則。因地區性行動者自發. n. al. er. io. 性創新行為，進而帶動產業區域經濟發展方向，藉此功能可治理其它區域經濟發展重要工具(Amin and Thrift，1995)。在制度的演化過程中，North 將制度的內涵切割為正式規則、非正式規則與執行三個部分。正式規則包括法規、命令具有強制性。非正式規則包含歷史、文化、經濟、社會習慣，非屬實質面向不具拘束力。無論是正式規則或非正式規則「執行」則是制度發生作用及延續制度關鍵因素所在，好的制度建立需要可以執行才有意義，制度如果無法執行形同虛設無任何意義。. Ch. engchi. i n U. v. 制度決定了人與人之間遊戲規則，同樣也是規範廠商與廠商之間互動關係，無論是法規、命令、歷史、文化、經濟、社會習慣或信任等關係，. 1 2. 3. 製造業：經典的產業包括鋼鐵公司、汽車製造商、食品加工、服裝製造業等。服務業：日益興盛服務業包括金融、保險、法律、教育、醫療保健、交通運輸、通訊、物流、餐飲、休閒、設計行業。彈性生產包括下列二項： (1) 彈性專殊化：強調工藝及以顧客為導向的小批生產。 (2) 大量彈性生產：結合大量生產和顧客導向，以可以重新套裝的生產系統達到經濟規模。 1.

(14) 第一章緒論. 都是制度範疇(邊泰明、麻匡復，2005：49)。正式規則、非正式規則在執行過程中，鑲嵌於時間序列彼此相互影響，創新理念隨著時間推移逐步改變舊制度。制度建立不可能以激進變革方式，所以制度設計不太可能期待。制度變遷往往非預期事件發生結果，更不是制度規劃者可以完全掌控，歷史偶發事件經常對制度具侵蝕性，或是制度創新對舊制度具有破壞性。若僅從歷史發展單一事件觀察制度，則將有可能扭曲事實真相(張俊豪、徐正戎，2007：59)。此時，制度變遷應透過「路徑依賴(path dependent)」理論基礎，觀察制度發生始點與變遷軌跡。路徑依賴指出歷史重要性，我們若不追溯制度演變軌跡，便無法釐清今日所做的決策(North，劉瑞華譯， 1994：120)。路徑依賴從政治學角度首先提出，此一論點是政治學家(Krasner，198 4：240)提出，便將路徑依賴解釋為「樹枝分岔的次序發展模式（branching tree model of sequential development）」。或者是North所言兩種力量決定制度變遷路徑：「報酬遞增(increasing returns)」以及顯著交易成本導致「不完全. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 市場(imperfect market)」。有了報酬遞增制度才會起作用，行動者將鎖定長期經濟體系方向。反之，如果無法產生報酬遞增，制度無法產生作用，「路徑閉鎖(lock-in)」現象應運而生。因此，正式規則與非正式規則隨著時間緩慢移動，行動者藉此踏上不同路徑，尋求報酬遞增方向前進，成為促進社會經濟發展目的。. y. Nat. sit. 1985 年訂定內湖輕工業區4發展計畫，計畫構想將散落於台北市地區違. n. al. er. io. 規工廠集中遷移於此地區。然而，後工業化5時代來臨等因素，原先規劃與實際使用產生極大落差。其中因市地重劃完成後地價明顯上漲，傳統產業競租能力較差無力負擔，加上科技產業興起，對於工業用地使用思維有別於過去。當時台北市政府還停留收容違規工廠舊思維。土地開發商早以科技意象興建廠辦大樓，號召科技大廠或其它產業進駐園區，同時也創造廠辦大樓銷售佳績，引發同業競相投入，也開啟廠辦大樓違規時使用之濫觴。. Ch. engchi. i n U. v. 當時台北市政府治理態度較為消極面對，一切任由「市場機制」發展高科技產業。但傳統產業與科技產業土地使用管制呈現明顯差異，尤其是在科技產業進駐園區後問題重重，經由園內廠商自發性成立「台北市內湖科技園區發展協會」再由協會舉辦座談會與台北市政府展開密集性對話協商，讓台北市政府感受到園區產業新趨勢，適度修正「台北市內湖輕工業. 4. 資料來源：臺北市都市計畫說明書，案名「擬訂內湖輕工業區附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」。. 5. 後工業化是指服務業的產值和就業人數超過工業和農業。 2.

(15) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 區輔導管理辦法」，並在 2001 年6第三次座談會中正式宣布更名為「台北市內湖科技園區」。隨後 2004 年市長馬英九先生，宣布內湖科技園區「總體營收」為 1 兆 667 億，遠超過新竹科技園區 8,578 億，締造臺灣地區第一個破兆科技園區(邊泰明、麻匡復，2005：2~12)。在產、官、學界共同努力，加上台北市政府適度配合修改法令，制度變遷於此地區改變原先輕工業區舊有框架，創新氛圍成為輕工業區轉換科技園區最佳工具，因而帶動區域性經濟發展。然而，「台北市內湖科技園區」改變原先工業區制度安排，但與毗鄰地區大彎北段相距咫尺之間，因園區增加經濟生產活動項目，與大彎北段商業機能產生衝擊，導致該地區興建商業大樓，辦理銷售乏人問津，因而捨棄開發商業大樓。行動者為活化商業用地與娛樂用地謀取利益，將該地區建築物設計與住宅相同格局，供購屋者違規住宅使用。近十年間住宅聚落已形成，商業用地違規供住宅使用情形相當嚴重。當時台北市政府對於大彎北段違規住宅使用，也是採消極治理態度，任憑市場機制治理土地利用. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 與內湖輕工業區發展方式頗為相同，儼然制度厚實在大彎北段商業區、娛樂區也發揮相當良好成果。. ‧. 自 2011 年 11 月7起台北市政府地政局，查核不動產經紀業針對大彎北段商業區、娛樂區違規供住宅使用，以廣告不實進行嚴格取締，另外於台北市都市審議委員會嚴格要求，該地區建築設計應將公共設施集中留設( 廁所、茶水)。以上開二種方式遏止違規事件蔓延，抑制商業區、娛樂區供. sit. y. Nat. n. al. er. io. 違規住宅使用。此時，大彎北段商業區、娛樂區若回歸細部計畫規定，繼續供商業使用將會面臨二大課題。目前已興建完成違規住宅社區，在產權細分的情況下，該如何取締抑或合法化?接著未開發土地僅能供商業、娛樂用是否悖離市場期待，在該地區違規使用未提出具體決解方案時。本研究藉由制度厚實、路徑依賴等相關理論基礎分析兩地區案例，探討產業地域制度變遷優缺點，並解構是否影響周圍地區土地利用關係。. Ch. engchi. i n U. v. 內湖輕工業區與大彎北段商業區、娛樂區，兩地區均依循非正式規則由市場機制引導土地使用，悖離原先制度安排。至目前為止兩地區制度變遷路徑已顯然產生分歧現象。前者內湖輕工業區已成為台灣地區營收最高之科技園區，台北市政府配合產業需求，適度修改法令，讓園區廠商進駐更加便利，連帶增加就業機會，進而帶動地方經濟發展。後者大彎北段商 6. 資料來源：臺北都市計畫書，案名「變更台北市『台北市內湖科技園區』（原內湖輕工業區）計畫案」。 7 資料來源：臺北市地政電子報第 76 期，網址：http://w2.land.taipei.gov.tw/enews/content/76/76_2_1.html 取用日期：2012.11.17。 3.

(16) 第一章緒論. 業區、娛樂區試圖結合市場力量，將現有住宅社區違規供住宅使用及待開發之素地，請求台北市政府允許住宅使用至今未達成共識，僅能藉由不動產經紀業主管機關地政局，以廣告不實裁罰經紀業者，遏止違規供住宅使用之不正行為及透過都市審議機制，杜絕違規住宅使用再度擴張，引導回歸商業、娛樂合法使用。制度厚實與路徑依賴理論著重於地方經濟發展與報酬遞增，大彎北段商業區、娛樂區違規供住宅使用，從私經濟方面而言報酬遞增已成不爭的事實，大彎北段土地開發方向已獲得新契機，就現況而言應儘速研擬放寬住宅使用就地合法。但土地利用攸關都市計畫整體發展方向，茲事體大，應加審慎評估，雖然大彎北段商業區、娛樂區違規住宅使用，部分原因疑似可歸責於內湖輕工業區，制度變遷衝擊毗鄰地區商業機能。若從經濟學觀點衡量兩地區經濟效率，誠如馬歇爾(Marshall)的經濟效率強調制度變遷應讓多數人環境變的更好，但可能會影響少部分人環境變差，總合利益為正值亦是總利益高於總損失，這就是經濟效率否則是經濟無效率(邊泰明， 2008：242)。本研究將再度結合「公共利益」之精神，檢視產業用地追求. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 經濟發展目的及財產法則應負擔社會責任觀點，衡量比較兩地區制度變遷正當性及扮演平衡性角色。. ‧. 二、研究目的. al. er. io. sit. y. Nat. 綜上所述研究動機之問題意識，衍生本研究所欲達成下列三款研究目的，其內容茲分述如次：. n. (一)探討內湖輕工業區與大彎北段商業區、娛樂區土地使用，制度變遷過程中背後隱含的重要原因。. Ch. engchi. i n U. v. (二)探討內湖輕工業區與大彎北段商業區、娛樂區均採取非正式規則治理土地利用，嗣後影響兩地區制度變遷分岐之原因。 (三)尋找出新制度經濟學理論基礎：經由目前現有相關制度理論及實例分析探討過程相互辯證，期盼衍生出新制度經濟學更新的理論基礎，盡吾人對學術界綿薄貢獻之力。. 4.

(17) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍本研究以台北市內湖輕工業區與大彎北段商業區、娛樂區為研究範圍。範圍內容包括地理空間範圍、時間序列範圍、研究觀點三大部分，其內容茲分述如次： (一)地理空間範圍界定地理空間範圍位置以台北市內湖區內湖輕工業區、台北市中山區基隆河截彎取直工程大彎北段商業區、娛樂區，作為研究地理空間範圍，內容請參閱圖 1-1。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-1 研究空間範圍圖資料來源8：台北市政府都市發展局. 8. 資料來源：台北市政府都市發展局，網址：http://www.udd.taipei.gov.tw/pages/detail.aspx?Node=39&Page=1044，取用日 2012.12.27。. 5.

(18) 第一章緒論. (二)時間序列範圍界定 1.案例一：台北市內湖輕工業區台北市內湖輕工業區於 1985 年公告實施都市計畫，至 1994 年完成內湖輕工業區市地重劃作業，因科技等產業違規進駐後，透過廠商與市長座談會溝通協商，於 2001 年正式更名為「台北市內湖科技園區」這期間配合修正「臺北市內湖輕工業區輔導管理辦法」放寬產業進駐後，成為台灣地區總體營收最高科技園區，本研究實例分析觀察重點期間自 1969 年起至 2013 年止，作為本研究，時間序列範圍界定，內容請參閱圖 1-2。. 規劃. 立. ‧ 國. 內湖科技園區. 政治大 1994 年公告重劃後土地分配結果。. 2001 年正式更名為台北市內湖科技園區。. sit. y. Nat. n. er. io. 案。. al. ‧. 1985 年擬定內湖輕工業區附近地區細部計畫配合修訂主要計畫. 內湖工業區. 學. 1969 年擬定台北市內湖區南港區都市計畫。. 市地重劃. Ch. i n U. v. 圖 1-2 台北市內湖輕工業區時間範圍圖資料來源：本研究整理. engchi. 6. 2013 年台灣地區總體營收最高科技園區。.

(19) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 2.案例二：台北市基隆河截彎取直工程大彎北段商業區、娛樂區自 1972 年大直地區禁建範圍局部解除後，土地利用性質有別於過去，基隆河截彎取直於 1992 年公告發布實施，至 1997 年完成徵收補償領回抵價地作業程序，陸續興建商業大樓，但銷售狀況不如預期，從 2004 年起大彎北段商業區、娛樂區大量興建住宅社區大樓供違規住宅使用。接著 2011 年台北市政府地政局以廣告不實方式，取締不動產經紀業，遏止大彎北段違規供住宅使用，至今該地區仍不得供住宅使用。本研究實例分析觀察重點期間自 1972 年起至 2013 年止，作為時間序列範圍界定，內容請參閱圖 1-3。. io. n. al. 1997 年完成區段徵收辦理配地作業。. 2004 年商業區、娛樂區興建住宅社區供購屋者違規住宅使用。. y. 1992 年配合基隆河整治計畫擬定主要計畫案。. 規劃. ‧. Nat. 1972 年大直要塞堡壘地區內湖禁建區局部解除範圍公告。. 規劃. 學. ‧ 國. 立. 規劃. 住家用. er. 規劃. 商業用政治大. 區段徵收. sit. 規劃. Ch. engchi. i n U. 取締規劃. 2011 年 2013 年取締不動不得供住產經紀業住家使用不實廣告。及公共設施集中配置。. v. 圖 1-3 台北市大彎北段商業區、娛樂區時間範圍圖資料來源：本研究整理. 7.

(20) 第一章緒論. (三)研究觀點研究案例內湖輕工業區與大彎北段商業區、娛樂區均規劃為產業用地，兩地區前後陸續產傳出建築物違規使用狀況。前者內湖輕工業區因生產技術轉變及其它未符合規定產業進駐，而違反原先制度的安排，經由地方組織與台北市政府互動下，讓已進駐園區廠商就地合法，並更名為科技園區，成為目前台灣地區整體營收最高的產業園區。然而，大彎北段商業區、娛樂區與輕工業區相距咫尺間，因輕工業區放寬產業進駐因而產生商業機能替代問題，疑似造成大彎北段商業區、娛樂區違規住宅使用之問題。此時，台北市政府祭出處罰手段，大彎北段行動者陳情違規住宅使用是不得已之手段，因為大彎北段商業機能受工業區放寬產業進駐影響甚鉅，所以才有違規事實發生，懇請台北市政府允許大彎北段放寬住宅使用。台北市政府至今仍持保留態度，希望該地區未來仍依原計畫為商業發展，但現況違規住宅使用已產生明顯落差。本研究觀點鑑於兩地區. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 均規劃為產業用地，主要目的繁榮地方經濟為前題，藉由整體地區性經濟效率極大化為原則，作為本研究觀點之取向，解構大彎北段商業區、娛樂區未來土地利用方向。. ‧. 二、研究內容. sit. y. Nat. 本研究內容區分為四大部分，首先，藉由既有文獻資料收集與歸納建構論證基礎假說，用於衡量案例辯證依據。其次，依時間序列實際觀察內. n. al. er. io. 湖輕工業區及大彎北段歷史演化過程，推敲兩地區影響制度變遷的因素，結合時間與空間產業需求正當性與合理性，建構大彎北段放寬住宅使用之可行性評估，抑或按都市計畫既有安排繼續供商業及娛樂使用。再者，避免研究者主觀意識過於偏頗及礙於現有資料有限，尋求當地公私部門專家說明制度變遷過程中起訖因素，並提供大彎北段放寬供住宅使用之卓見，供本研究更謹慎對於違規使用因應對策。最後，綜合上述的論證過程建構兩地區制度變遷的合理性，及未來土地治理方向，供有關單位作為施政方針之參考。. Ch. engchi. i n U. v. 在整體研究過程中，釐清兩地區制度變遷差異條件，建構制度變遷路徑分歧問題所在，進而落實研究目的核心。綜合文獻回顧、實例分析，制度演化過程及深度訪談歸納整理，期盼衍生出有關新制度經濟學理論基礎，對於將來同儕之間有關研究領域，提供另類有關制度變遷的不同思考方向。. 8.

(21) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 第三節研究方法與流程一、研究方式研究方法採用質化方式進行，以文獻回顧法、深度訪談法、供本研究分析運用。 (一)文獻回顧法研究運用文獻分析，利用現有國內外位學者著作、期刊、碩博士論文、都市計畫及公部門公布函釋相關法令為依據，以深入了解相關內容等課題進行整理分析研究。 (二)深度訪談法鑑於文獻資料不足，佐以深入訪談，接洽當地公、私部門有關專業. 政治大人士進行深入訪談，探討分析台北市內湖輕工業區及大彎北段商業區、立娛樂區制度變遷相互影響因素，作為本研究立論基礎重要來源。. ‧ 國. 學. ‧. 透過文獻分析、深入訪談結果，進行綜合歸納整理，經由實證分析及討論，解構工業地區土地用制度變遷之因素，同時再將制度變遷目的衡量公共利益後，比較大彎北段商業區、娛樂區供住宅使用之可行性評估。. sit. y. Nat. io. al. er. 二、研究流程. n. 本研究章節區分為六章，第一章為緒論說明研究動機與目的、研究範圍與內容、研究方法與流程；第二章為文獻回顧之理論基礎；第三章為制度變遷歷程；第四章為深入訪談實證分析；第五章為研究結果分析；第六章為結論與建議。綜合上述內容繪製圖形配合說明之，請參閱研究流程結構圖 1-3。. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(22) 第一章緒論. 緒. 論. 第一章. 研究動機與目的. 研究範圍與內容. 研究方法與流程. 文獻回顧與理論. 第二章. 制度厚實. 路徑依賴. 政治大. 公共利益. 立. 探. 內湖輕工業區制度變遷. 大彎北段制度變遷. n. al. 證. 正式規則. er. io 實. 度. 章. sit. 非正式規則. 正式規則. 深. 三. y. Nat. 非正式規則. 第. 討. ‧. ‧ 國. 例. 學. 案. Ch. 深度. 訪. engchi 訪. 談. i n U. v. 第四章. 談第. 研. 究. 結果. 分析. 五章第. 修正. 結. 論. 與. 建. 議. 回饋. 回圖 1-4 研究流程圖資料來源：本研究整理. 10. 六章.

(23) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 第二章文獻回顧之理論本章共區分為三節，第一節以制度厚實理論，探討區域性正式規則與非正式規則，公私部門協商機制，所形成制度關鍵因素所在。第二節路徑依賴理論，解構制度歷史起點。第三節公共利益理論，以社會經濟外溢現象，衡量非正式規則引導制度變遷正當性、合法性。結合上開三節文獻回顧理論基礎，作為建構本研究辯證理論基礎。. 第一節制度厚實相關理論一、制度厚實之內涵隨著後福特主義知識產業經濟興起，工業地域土地多元利用已將是全球化趨勢。在工業地域經濟展過程中，具有彈性土地使用有助於區域經濟與全球化經濟相互依存。藉由文獻回顧以 Amin and Thrift 所提出「制度厚實(institutional thickness)」之概念，分析區域經濟發展重要因素，制度厚實. 立. 政治大. 理論是參照當地方有利條件增加經濟成長活動，他們以四個非經濟因素，. ‧. ‧ 國. 學. 建構制度厚實論基礎(Andrew and Caterina，2007：593)，其非經濟因素內容，茲分述如次：. sit. y. Nat. (一) 地方的強大機構在一個特定區域內存在有多元行動者、組織與團體多樣性的互動關係，例如政府機關、企業團體、工商總會、商業服務組織、發展機構、. n. al. er. io. 創新機構，其中還會有些自發性民間組織，提供集體建議及實體服務等兩者兼具(Cooke and Morgan，1993：543)。. Ch. engchi. i n U. v. (二)高層次地方组織之互動政府部門與地方組織間運用在正式場合或非正式場合，藉由訊息交流及合作與時間推移，可能產生社會典範或習慣，因而創造一種特定社會氛圍與信任關係(Macleod and Goodwin，1999：513)。 (三)參與當地企業間制訂共同的組織在共同組織間經由廠商發現問題，形成當地民意及共識並發展議題，組織與政府兩者間互相影響，建立良好溝通管道，彼此產生良好信任與合作關係，促進組織議題能在當地發展，成為具有正當性與合法性，該組織旨在推動當地有效率，區域發展政策及地方特有經濟活動。 (四)組織與政府的聯盟組織與政府兩者相互聯盟，是為了降低個別本位主義，有利於社會 11.

(24) 第二章文獻回顧與相關理論. 成本控制避免不必要負擔及浪費，協助地方政府財政穩定性，避免社會資源浪費或被其他特定人士專占。制度厚實概念中引入一項重大發展，他強調地方機構、組織自發性綿密互動，取代政府部門事先縝密規劃與安排，成為區域發展經濟重要因素，更重要是制度厚實可以分析區域經濟，是可複製成為治理地方經濟有效工具。換言之，制度厚實不僅只是機構與網絡關係存在，亦是制度化過程中，互相認知以及地方性普遍規劃，產生集體行動及經濟與生活統合(陽友仁，2004：76)，形成地區性空間獨具特色產業治理模型。. 二、制度之形成制度厚實強調當地環境產業特色外，更重要是結合區域創新系統、創新氛圍或學習區域等皆強調創新，均可歸納為廣義「制度」(邊泰明、麻匡復，2005：46)。制度包括人類制訂來規範人際互動限制，究竟制度是「正式的(formal)」或「非正式的(informal)」?答案是任何均可(North，劉瑞華. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 譯，1995：8)，在兩者制度均影響行動者對於制度取向，制度的演化過程中更著重在於創新，創新可以有效決解制度內部矛盾及外部競爭力，所以制度建立決定當地特有經濟發展方向。. sit. y. Nat. (一)創新之相關論述自從1980年代開始區域創新系統相關論述及研究，主要是由歐洲附近國家等區域科學家組成的GREMI9小組，率先研究將產業空間聚集、社. n. al. er. io. 會文化和創新等議題做結合性討論。該理論認為創新環境可促成創新性機構產生及提高彼此的互動，可被描述為誘導制度創新、法規等組成統稱。而當此想法應用到公共管理政策時，便衍生出區域創新系統的研究 (林亭汝、虞孝成，2008：94)。. Ch. engchi. i n U. v. Doloreux指出區域創新系統（Regional Innovation Systems,RIS)的概念，認為區域經濟創新效率，來自於地域性的鑲嵌（local embeddedness 的基礎建設與生產系統，有助廠商生產過程中可以迅速發展 (Doloreux ，2002：243~263)。 Meyer and Persson更指出區域創新系統，是經由領導力、管理、組織、人、流程、策略調整、評量系統等五個，相互依賴元素所構成，並經由公司文化決定之間的元素，評估如何採取行動(Meyer and Persson，199 8：195~205)。 9. GREMI 全名為 Groupement de Recherche Eupopeen sur les Milieux Innovalieurs（區域創新環境研究小組），是歐洲主要研究區域創新環境的單位。 12.

(25) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. Sternberg研究高科技產業區域成長理論時，便指出區域產業誕生歸因於新興產業組織變化，發展出所謂「技術特區(technological districts) 」，建構了高科技區域發展，其主要的互動成員包括廠商、研究機構、大學、金融業者和政府等(Sternberg，1996：75~86)。 Porter則認為廠商間之競爭才是激勵創新最大動力，廠商之間因競爭而相互監視，透過學習、競爭與模仿鄰近廠商之產品及製程，並努力加以改善，試圖超越其他業者，此地域便在這樣競爭與學習環境下，許多業者相互監視，學習模仿並努力尋求，以些微創新領先對手，而達整體創新及學習成效(Porter，1998：77~90)。金家禾、徐欣玉指出創新之壓力源自於顧客之需求，及其他廠商間之相互競爭。於一個範圍較大之區域內，有許多不同類型知識密集服務業之群聚，較有助於創新活動，也可引發更進一步之專業化服務之需求，對吸引潛在顧客而言，也提供了品牌與信用之形象(金家禾、徐欣玉，2 006：3)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 綜合上述創新文獻回顧，可以得知區域經濟創新，不是可以憑空創造，區域創新除結合產、官、學界資源外，主要創新的動力源來自於滿足顧客需求，及廠商與廠商競爭壓力。在產業創新研究過程中制度扮演關鍵角色，如North指出制度執行影響交換成本與生產成本，制度執行結合生產技術，決定交易成本與轉換成本，這二項成本建構總成本(North，. sit. y. Nat. n. al. er. io. 劉瑞華譯，1994：10)。因而，在制度運作之下，直接影響區域創新與經濟發展關鍵因素。. Ch. engchi. i n U. v. (二)制度形成之核心「制度」建立於日常生活結構中，可減少人類互動的不確定性，由於有了制度規範網絡信任關係更加容易建構，制度界定愈清楚有助降低交易成本。在不同區域做同樣交易，很有可能產生制度落差與執行後產生不同結果，因而會有所差異。所以制度影響行動者思考邏輯，同時限制行動者選擇範疇。Amin and Thrift將制度與空間互相融合，所得結果稱之為制度厚實，其中元素包括正式規則(法規命令)與非正式規則(地方傳統等)與執行。 North同樣將制度區分為上述三部分，這三者對行動者影響過程會有所不同，而且形成與改變方式會有所差異，制度變動與三者之間互動息息相關，使得制度變動總是逐步緩慢，而且呈現出一定連續性。另外對歷史制度主義討論，說明制度變遷過程高複雜性，他們認為歷史事件具 13.

(26) 第二章文獻回顧與相關理論. 有一定因果關係，同時歷史具有偶發性與不規則性(Immergut，1998：2 3)。因此，我們想要理解清楚制度變遷過程，就必須將時間序列拉長，藉此觀察制度受到預期因素，與非預期因素有所改變。而不適單純解釋「歷史發生了那些事?」而無法解釋「這些事情是如何的發生」(胡婉玲， 2001：89)，職是之故，在研究制度變遷過程中兩者應相提並重。對於制度概念與角色扮演，各學派又有不同理論取向，其關注制度與行動者之間本質問題為何，會是制度結構與行動者的能力，相互辯證關係。換言之，如同「先有雞或先有蛋」問題難以解釋。實際上制度取向論述大致可區分為「理性選擇主義」、「社會制度主義」、「歷史制度主義」三個面向論述，內容彼此相互交織複雜。首先「理性選擇主義」將制度定義為行動者理性選擇，構成限制的「規則組合」，或North所言制度乃是一個社會遊戲規則，制度限制內容包括兩種：一種是什麼行為人不准去做，另一種是在何種條件下個人可以從事某種行為。因此，制度的運作關鍵之一在於判定犯規成本與處罰的輕重，同時制度在一個社會中，建立人與人之間穩定互動結構，降低不確定性(North，劉瑞華譯，1994：8)。制度的形成是基於多數行動者的認同與需求，透過理性選擇被創造出來，此學派學者重視制度的設計與制度選擇(蔡相廷，2000：55)。制度本身設計與變遷是行動者利益計算的結果是有益的過程，如Hall and Taylor 所說「計算途徑」。制度持續. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. 與穩定，是因為既有制度能使多數行動者獲得相對利益，降低未來不確. n. al. er. io. 定性或資訊不完整以及改變制度成本太高等原因。制度的變遷因素是因為制度漸漸失去功能，無法滿足多數人需求時，行動者將重新衡量效益對於現有制度進行修正。因此，理性選擇主義乃是「行動者為中心的制度主義」(Peters，1999：44)。. Ch. engchi. i n U. v. 其次「社會制度主義」從組織生態觀點，行動者行為受到社會文化所期許並非個人利益極大化，理性選擇受到具有的文化，意義系統所形塑，它不是一種計算工具而是社會理性情境，行動者根據「適當性邏輯」將制度規範視為理所當然的具體行動(March and Olsen，1984：734~ 749 )。制度內涵是取決於文化架構，制度包括正式規則與非正式規則、程序、規範等，例如標誌與符號、道德、儀式、禮節、意識形態等，皆與制度劃上等號(Jepperson，1991：143~163)，制度的作用與持續，是透過社會化過程組織建立制度意義與架構。因此，塑造個體偏好、身分的認同與行動意義，以適應社會生活符合社會性邏輯性，與正當性是制度持續的主要原因，亦是「文化途徑」(Hall and Tayior，1996)。. 14.

(27) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 最後「歷史制度主義」研究焦點著重各種團體權力鬥爭，特別關心注意以權力分配來塑造相關制度，(Hall and Tayior，1996)將制度定義為「鑲嵌政治經濟組織結構中的正式與非正式程序、規則、規範與慣例」，學者主張制度決定行動者策略選擇與偏好，亦即決定行動者的目的。換言之，既存政治制度並不是中立，而是具有偏見，賦予特定人權力及責任，而將另一些人處於不利地位，呈現權力不對等現象，制度進一步塑造行動者，自我利益或追求特定目的，所產生各種衝突，此乃政治核心，是學者關注的現象(Thelen and Steinmo，1992：2)，制度對於各體功能是一種結構，經由上述學者對於歷史制度主義論述，歷史制度主義似乎傾向「結構主義」(蔡相廷，2000：57~58)。綜合上開各制度主義之論述，選擇制度主要從自身利益出發，以降低交易成本及提升報酬遞增為制度宗旨，又稱計算途徑。社會制度主義是以社會習慣、規則、道德、禮儀、禮節融合而成制度核心架構，行動. 政治大者以社會正當性、適當性、邏輯性延續制度作用，也稱文化途徑。歷史立制度主義建構於政治權力，權力大小影響制度的偏好，偏好讓制度有了 ‧. ‧ 國. 學. 方向，方向界定行動者目的，因此歷史制度主義，亦稱結構主義。回過頭來看看在真實世界裡，無論過去、現在與未來制度的建構及設計，與上開三種制度主義鑲嵌於時間序列。制度的變遷理念扮演舉足輕重角色，藉由行動者理念創新，成為制度變遷的原動力，而不是將行動者視為「制度的囚犯」限制行動者創新行為(蔡相廷，2000：59)。表2-1制度主義彙整表. 社會制度主義. sit. 制度作用. a經濟效率與自我利降低交易成本 iv l C n U 益極大化 h e n g c h i與報酬遞增. n. (計算途徑). 制度結構. er. io. 理性選擇主義. y. Nat. 名稱/項目. 制度變遷經濟行為計算利益的結果. 正式規則與非正式. 符合社會的期許. 文化適當性邏輯. (文化途徑). 規則鑲嵌於制度. 與適應社會情境. 與社會正當性. 歷史制度主義. 權力鑲嵌於正式規. 行動者追求特殊目. 權力大小影響行動. (結構主義). 則與非正式規則中. 的或意識形態. 者的偏好. 資料來源：本研究整理. 15.

(28) 第二章文獻回顧與相關理論. 第二節路徑依賴相關理論一、路徑依賴之內涵「路徑依賴(path dependent)」理論，是指從歷史事件發生始點，鑲嵌於時間序列中，導致歷史事件演化過程，用來解釋歷史的重要性。在過去幾十年當中，常被運用於社會學、政治學等，作為解釋觀察制度變遷框架之一，路徑依賴從長期時間序列中，解構分析制度變遷因素。在典型路徑依賴模型，主要特徵採納運用社會、文化、制度、組織、政治，作為良好經濟與技術演變，因而制度隨著時間長期推移，強調制度的連續性(Rom， 2010：1~12)。誠如 North 提醒學者們，除了運用理論研究歷史，另一方面要針對歷史問題建立新架構(North，劉瑞華譯，1994：120)，強調歷史重要性。換言之，路徑依賴將社會、政治、經濟與司法系統解釋成一個交織網絡，正式規則與非正式規則組成制度結構，並引導經濟體系踏上不同路徑(North，劉瑞華譯，1994：136)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 最近從政治學文章發現試圖重新思考路徑依賴演化過程，它不是連續性，而是因為偶發事件解構原有鎖定的路徑，重新創建路徑新方向(Rom ，2010：1)，在制度與歷史發展過程中原本以為是持續穩定。但因偶發事件發生，導致制度變的交織而複雜，在重大危機事件發生時造就歷史制度斷裂，經過危機事件後新制度創建而導致舊制度崩潰，制度變遷關鍵時刻受到權力、文化、舊制度遺緒，與理性創新作用的影響(蔡相廷，2000：62). sit. y. Nat. n. al. er. io. ，讓行動者對制度重新選擇鎖定新路徑的創建，破壞舊有歷史制度安排，因為報酬遞增無法連續性，制度呈現一條斷裂的軌跡，路徑亦非僵化或固定，行動者依賴制度會有所更迭。. Ch. engchi. i n U. v. 制度的演化過程中著重在於制度執行後產出效能，制度被執行後衡量結果所強調是「報酬遞增(increasing returns)」，報酬遞增制度才會起了作用 (North，劉瑞華譯，1994：114)。因而，隨著時間推移鎖定一條連續性與穩定性的路徑，直到增加顯著交易成本或歷經重大危機事件後，導致歷史制度產生了斷裂。制度連續性與不連續性相互交織綿密而複雜，路徑轉換唯有拉長時間序列，觀察每一階段歷史事件演化過程中，才能清楚剖析解釋制度變遷的軌跡。報酬遞增與顯著交易成本兩種力量決定制度方向之一，也就是相對價格因素，在制度的選擇過程中意識形態扮演著舉足輕重角色，價格與意識形態決定行動者未來路徑方向。價格用來衡量報酬遞增理性選擇衡量指標，指標成為理性選擇制度主義規範，強化理性選擇制度主義範疇，使制度 16.

(29) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 形成是一個有益的過程成，讓多數行動者獲得利益，同時降低不確定性，延續報酬遞增會是鎖定一條長期經濟體系路徑。但行動者常因意識形態或在資訊不完全情況下作出決定，使制度無法產生報酬則制度無作用，相對所投入交易成本及時間成本，無法回收且可能顯著持續增加。易言之，投入的相對成本是為了報酬遞增，如報酬無法遞增交易成本一旦投入難以逆轉形成不可逆轉成本，此時行動者的路徑可能陷入閉鎖深淵無法自拔，亦稱「路徑閉鎖」現象。. 二、路徑依賴的生命週期從時間序列觀察制度變遷過程的因素，因時間長短將導致不同結果並且影響程度也有所差異。從短期間觀察制度在某種程度上是穩定，只有受到隨機或偶發事件影響，才可能產生路徑分岔，有如樹枝分岔次續發展模型，起初選擇的樹枝已枯萎時，再重新選擇新的路徑，從一條路徑到另一條新路徑，扭轉成本隨著時間而明顯增加，外生變數是影響短期制度關鍵。從長期而言路徑延續，在於行動者邊做邊學中，產生自我強化機制，鎖. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 定一條長期報酬遞增路徑，穩定制度有降低固定成本效用，直到制度漸漸失去功能。此時，制度穩定所著重在內生變數。. ‧. 制度變遷過程中，從政治學家 Krasner 提出「斷續式的均衡(punctuated equilibrium)」觀點所強調制度演化過程中，不是制度設計者所能完全控制範圍，制度演化是相當複雜。制度創建與制度崩潰，是來自於制度面臨危機。危機發生時刻有時相當短暫，讓制度內部產生了矛盾，或外在環境的. sit. y. Nat. n. al. er. io. 改變，造成制度內部控制能力或外部抵抗力降低，所以制度必須改變。換言之，斷續式的均衡意味制度會在特定條件下，維持均衡一段時間後，無法預期事件發生而迫使制度重新調整，制度變遷後形成另一個均衡，繼續運作下去依此類推。制度執行追求不是一個永續均衡，而是從一個均衡遭遇事件變遷後再趨向下一個均衡(Krasner，1984：240~242)。. Ch. engchi. i n U. v. 制度持續作用是因為路徑依賴特性所致，技術或制度一但起了作用後如經濟學家，所強調報酬遞增。Arthur 提出四種自我強化機制以降低成本方式轉換報酬遞增，首先，是初期所裝設巨大固定成本，隨著增加生產單位而降低固定成本。其次，是學習效果會改善產品本身，因而使產品更加普及而降低成本。再者，是協調效果的好處與其他類似行動者進行合作，避免不必要競爭而降低成本等。最後，是調整預期當市場更普及化後，產品及技術創新增強自我信念(Ron，2010：5)。綜上所述，自我強化機制方式，是以價降低固定成本方式，轉換為報酬遞增，延續制度作用的穩定性。Arthur 結合歷史性偶發事件及自我強化 17.

(30) 第二章文獻回顧與相關理論. 機制技術指導廠商，沿著一條報酬遞增經濟路徑，其理念所強調是鎖定路徑後，再進化的工作路徑依賴模型(Rom，2010：3)。根據鎖定進化的路徑，隨著時間推移而改變，路徑依賴發展過程是允許被改變，而不被拘束或僅是圍繞某種形式上。職是之故，我們若想清楚知道制度變遷的方向，就應將時間序列拉長，藉由長時間序列觀察，是經由外生變數或內生變數，改變制度路徑的軌跡。制度設計與執行備受預期因素與非預期的因素所影響。初始制度選擇將會影響下一次路徑的安排，若從時間序列看待制度變遷曲線，制度呈現一條不規則又斷裂的生命曲線，在制度執行中產生報酬遞增時，制度曲線呈現凸狀，當交易成本顯著增加時制度曲線呈現凹狀。路徑依賴沿著凸狀曲線緩慢前進尋求報酬遞增方向，建構一條穩定長期經濟體系，直到制度受到偶發事件破壞或內部產生矛盾，制度又重新選擇一條新路徑。反之，在資訊不完整情況與行動者追求強烈意識形態，所做決定很有可能陷入路. 立. 徑閉鎖方向。. 政治大. ‧ 國. 學. 三、路徑選擇關鍵時刻. ‧. 制度變遷關鍵時刻是路經依賴所關心，路徑重新選擇，將導致制度再造。行動者關於制度創建時期，所做選擇通常路徑依賴解構始點，有利判斷歷史事件發生原因，因而，增強制度防禦能力或重新改造制度。在關鍵時刻面臨多重方案可以選擇，一旦選擇特定方向後，就愈來愈難回去當初未選擇方案(張俊豪、徐正戎，2007：60)。路徑的選擇，以相對價格與意. sit. y. Nat. n. al. er. io. 識形態二者，提供給行動者判斷依據。相對價格會改變制度變遷根源(North ，劉瑞華譯，1994：102)，例如報酬遞增或顯著交易成本，均會使行動者構思創建新制度，同時對舊制度具有破壞性。意識形態是由許多心理因素或歷史文化建構而成，成為行動者強烈意識形態。行動者在追求自我意識形態經常做出很大犧牲，這種犧牲在歷史上各種場合扮演左右制度重要角色(North，劉瑞華譯，1994：103~104)。. Ch. engchi. i n U. v. 意識形態經常影響制度方向，意識形態可形容是一種政治詞彙，隱含著對現在與未來產生期待的看法，所產生偏好總是呈現比目前更好狀況。行動者依此取向動員群眾所感到興趣的事，以一種淺顯易懂字眼來號召，喚起群眾力量獲取民眾支持，可以讓群眾全力以赴，為意識形態目標而奮鬥及努力(Leon，陳坤森，廖揆祥，李培元譯，2000：12~13)，例如台北市政府推行政策「台北好好看系列」計畫。在真實世界言詞辯證未達共識時，我們經常要求對方放棄自我意識形態，由此觀之意識形態中具有行動者濃厚主觀色彩及運用各種資源形塑制度，與歷史制度主義強調行動者偏好，運用權力擬定制度方向有異曲同工之處。 18.

(31) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 制度乃是規範人與人之間的一種遊戲規則，這種規則是人類用來拘束行動者互動關係(North，劉瑞華譯，1994：xi)。制度創建與作用考慮地域資源分配達到均衡效果，假使真實世界中僅有一人存在，無其他競爭者，所有資源歸屬一人所有，則無需制度存在與必要性，如同魯賓遜漂流記的世界，孤島生活一般。制度創建初始條件，與地域性資源多寡息息相關或是處理偶發性事件的手段。這些地域相關資源及文化特色，往往是路徑依賴關注制度起源，行動者將地區資源具體化，形成當地區域性固有文化特色衍生經濟發展條件(Carlsson，2007：265)。同時區域資源多寡影響著相對價格，相對價格也成為選擇制度關鍵因素之一。偶發事件影響原先制度的安排，在初始條件相同情況，因小小歷史事件發生，累積鑲嵌於時間序列差異會導致結果大有落差。在不同時間與意識形態做出選擇，路徑一但被引進，後續將難以逆轉。如重新選擇扭轉需付出高額交易成本。最初路徑決定不僅限制當初未選擇的路徑，甚至影響後續一系列制度安排。或許最重要關鍵在於正式規則改變，非正式規則不. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 為所動，由於正式規則與非正規則中有許多不同之處，於是長期存在許多矛盾(North，劉瑞華譯，1994：109)。非正式規則在長期間逐漸演變成為正式規則的延伸，也有可能正式規則在長期運作下成為非正式規則的根源，形成正式與非正式之間兩者之間，互相排擠或相互替代作用。. sit. y. Nat. 雖然正式規則具有強制性，可以全面推翻非正式規則執行，決定最後制度的存續，但非正式規則深藏著文化遺產與創新能力，具有頑強生存韌. n. al. er. io. 性，行動者仍然經常以非正規則決解基本問題，這也是路徑依賴所關心問題。在整個制度運作過程中相對價格與意識形態二者，在關鍵時刻經常扮演非常重要角色，也成為路徑分岔關鍵因素。報酬遞增與路徑閉鎖形成二條完全不同路徑。一旦產生報酬遞增路徑立即被鎖定，隨著時間而推移沿著遞增方向前進。. Ch. engchi. i n U. v. 反之，顯著的交易成本形成閉鎖現象，路徑閉鎖一但形成可能陷入難以自拔深淵，閉鎖路徑如再轉換，就像「樹枝分岔的次序發展模式」，在一棵樹上有許多樹枝與分枝，當初選擇樹枝已枯萎就算要重新攀爬到另一分枝，也必須依循原有樹枝(蔡相廷，2000：61)。在轉換過程中前期投入成本難以逆轉外，將會再產生新的交易成本。報酬遞增成為路徑依賴最佳選擇，制度的建構更應以路徑依賴為基礎，以降低制度內部矛盾性，及增強對外部抵抗能力。. 四、路徑依賴架構分析綜上所述，彙整路徑依賴相關理論，繪製成路徑依賴理架構圖，俾供 19.

(32) 第二章文獻回顧與相關理論. 參考說明。圖 2-1 路徑依賴理架構圖，縱軸代表成本與報酬，橫軸代表時間經過。行動者在追求報酬遞增與降低交易成本，形成一條不規則路徑曲線，當報酬遞增時路徑曲線沿著上方前進，直到受到外生變數或內生變數影響，路徑曲線產生斷裂及分岔等現象。在行動者重新選擇未來路徑取向時，相對價格與意識形態扮演關鍵因素。相對價格往往用來衡量理性的指標，決定報酬遞增與降低交易成本等現象，作為路徑再鎖定衡量依據，促使路徑曲線沿著報酬遞增方向前進。然而，意識形態隱含個人主義的濃厚色彩，常常因缺乏資訊做出決定，或追求特定目情況下做出很大犧牲。呈現報酬無法遞增甚至產生顯著交易成本，讓行動者路徑陷入深淵難以自拔，路徑閉鎖現象因應而生。此時，路徑閉鎖曲線朝向下方緩慢前進。路徑依賴曲線從時間序列觀察，短時間呈現連續又穩定方向前進。但從長時間觀察路徑，卻受到外部衝擊與內部矛盾，因而導致曲線呈現不規則現象及無法連續性，路徑曲線演化為斷斷續續長短不一的曲線。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 行動者鎖定報酬遞增路徑外，降低生產成本即是路徑依賴的一種轉換. ‧. 方式，如前揭第 17 頁 Arthur 提出四種自我強化機制，以降低生產成本方式轉化為報酬遞增，演化另一類路徑依賴模型，進而達到報酬遞增目的。反之，成本投入是行動者追求報酬增必要條件，隨著時間經過，累積交易成本亦然隨之攀升，在報酬無法明顯增加情況下，前期所投入交易成本演化為不可逆轉成本，甚至還會因為路徑修正導致成本持續增加，有如前揭. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第 2 頁 Krasner 所提到「樹枝分岔的次序發展模式」，閉鎖路徑既使要重新轉換，也要從原有樹枝重新攀爬，選擇當初未決定的樹枝，此時，期初所投入交易成本將難以回復，甚至付出高額代價。. Ch. engchi. i n U. v. 從路徑依賴架構圖觀之，路徑曲線從長時間所追求的不是一種持續穩定，而是一種路徑轉換再進化過程，因為市場存在太多競爭者，導致報酬遞增不易長時間存在，會受到內外變數有所影響，對於現況具有侵蝕性或攻擊性，而強迫路徑須重新調整，才能達到報酬遞增穩定性與持續性。換言之，有如前揭第 17 頁 Krasner 所提到「斷續式的均衡」路徑依賴維持一段時間後，無法抵抗或防禦預期事件發生，導致於原有路徑依賴難以抵抗，外在變化或內生矛盾，逐漸喪失其應有功能，將促使路徑轉換或創建。此時，路徑改造將會再趨向另一個均衡，依此類推繼續循環運作下去，所以路徑曲線從長時間序列所追求會是短暫均衡，將會是呈現一條斷續而且不規則生命曲線。. 20.

(33) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 報酬成本外生變數或內生變數. 立. 相對價格與意識形態. 時間. ‧ 國. 學 ‧. 路徑依賴路徑閉鎖交易成本. io. sit. y. Nat. n. al. er. 0. 政治大. Ch. engchi. i n U. 圖 2-1 路徑依賴架構圖資料來源：本研究整. 21. v.

(34) 第二章文獻回顧與相關理論. 第三節公共利益相關理論一、公共利益之內涵「公共利益(Public Interest)」一詞，是有關公共生活及公共管理具有價值的常見統一性用語，在各個規範層級上幾乎無人否認，或反對公共利益是國家、政府各級機關，所有合法性理由及政策依據所在﹔即是公共政策正當性合理存在依據(吳定、張潤書、陳德禹、陳維堯、許立一，2008：156)。換言之，無論是公私部門推行重大政策或議題，公共利益為謀求社會大眾福祉，用來衡量事前推行或事後結論衡量指標之一，所以在正式規則與非正式規則糾纏不清發生衝突關係時，公共利益當可扮演有利協調重責。公共利益攸關國家，政府及各級機關所有行政措施的合法性，及行為動機之所在(吳定、張潤書、陳德禹、陳維堯，1996：606)，但此一名詞卻是具抽象性不確定之概念，眾說紛紜，莫衷一是，但不可否認公共利益，. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 是一種有用概念，公共利益常被解讀為共通之「善(common good)」，也是社會上每個人所認同價值(邊泰明，2008：241)，可從相關理論中細譯公共利益精神所在，以及具體判斷基準。然而，眾所皆知公共利益之目的，是為滿足社會上多數人整體利益，在此前提下利益由何而來，這會是路徑依賴所關心議題，也是衡量制度變遷關鍵因素。首先將公共利益切割為「公共」與「利益」兩種途徑分別討論，最後再將論述結果，結合建構公共利益具體之意涵。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 前者所稱「公共」之定義，是為團體生活準則，追求目標與服務對象及範圍，此對象與範圍有多廣，應端視政策目標有所裁量(吳定、張潤書、陳德禹、陳維堯、許立一，2008：151)。後者「利益」衡量基礎，從經濟學角度人人在追求私人利益情況下，資源使用效用會達到最高，從而會達到公共利益調合(吳定、張潤書、陳德禹、陳維堯、許立一，2008：158)。換言之，利益之形成在於人人追求私人利益總合，演化為不可分割利益。公共利益之界定應由私人利益總合後，需要大於此一總合，簡單說明就是 1 加 1 應大於 2，資源使用效用達到最高，才稱之為公共利益，否則仍然屬私人利益一環。. Ch. engchi. i n U. v. 在民主社會中如何滿足各種團體政策，未必能擴展到整體社會利益，勢必會造成其他團體因政策推行有所犧牲。例如一項公共政策施行，可讓大部分人過得比較好，但政策施行對少數會有不良的結果，或在其他方面有輕微損失，則這項公共政策仍是正義，符合公共利益之目的(蕭全政、林鐘沂、江岷欽、黃朝盟譯，Nicholas H.原著，2001：831)。 22.

(35) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 另外柏拉圖(Pareto)經濟效率，指社會上某些人增加福利水準之情況下，不會降低其他人福利水準，如此表示社會福利增加。或者馬歇爾(Marsh all)經濟效率亦指出，如果一個制度的改變會讓有些人處境變好，而讓有些人處境變差，總合為正值即是總利益高於總損失，那就是經濟效率否則是經濟無效率。在土地規劃管制上應以柏拉圖經濟效率準則，或馬歇爾經濟效率準則，應端視不同財產法則賦予責任而定之(邊泰明，2008：242)。針對上開二種經濟效率參酌財產法則與禁制法則，分析土地規劃管制之運用。前者所稱「財產法則(property rules)」是政府干預最少，不決定財產權價值，完全由所有人決定交換價值與使用價值，如交易相對人無法滿足所有人之經濟效用，所有人有權拒絕移轉財產權。後者所稱「禁制法則(inalienability rules)」是指政府干預很大，可決定財產權受到限制並盡保護責任，同時財產權被剝奪時，可決定補償範圍干預隱含限制與強制性及保護措施(邊泰明，2008：67~68)。尤其在土地規劃管制上應以柏拉圖經濟效率準則或馬歇爾經濟效率準則，應端視不同財產法則而定。財產法則. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 以協商為基礎，個人福利受有任何損失，協商不會結果，適合運用柏拉圖經濟效率準則。禁制法則屬於強制性個人福利水準可能受到損失，也有可能受到保障而提升，土地開發旨在強調人類活動各種需要，傳統土地使用分區管制使某些人收益某些人受損失，利益增減代表個人福利升降，不符合柏拉圖最適境界，較符合馬歇爾經濟效率。. y. Nat. sit. 土地利用若僅從私人利益之總合計算，其他少數所受損失將成為無謂. n. al. er. io. 犧牲，私人利益總合扣減無謂之犧牲，公共利益總合形成負數，何來公共利益正當性，所以公共利益形成基本要素應超越私人利益總合。結合公共與利益文獻論述中，發現公共利益之形成，「是經由私人在特定空間，組成特定團體形成共識後追求共同目標，滿足團體成員利益需求後，因而產生有助民主社會外溢效果，形成為不可分割之利益有助於在公共領域中解決問題之依據。」成為民主政治中之公共利益，即可以協助行政人員處理制度的衝突，促使在解決社會問題和政治對談中，發揮重要功效(吳定、張潤書、陳德禹、陳維堯、許立一，2008：163)。. Ch. engchi. i n U. v. 二、制度與公共利益的關聯性制度創建與變遷是經由正式規則與正式規則融合而成，究竟是正式規則影響非正式規則，或者非正式規則影響正式規則呢，其實應是互相影響，如同投票式分區使用管制，土地規劃利用經過民眾「仲裁權(referenda) 」和「創制權(initiative)」來參與土地使用決策，在美國地區被廣泛應用趨勢(邊泰明，2008：173)。制度作用是著重執行成果，而且執行過程後需要社會大眾所能接受，也就是讓民眾感受到公共利益依存，制度才會發生作 23.

(36) 第二章文獻回顧與相關理論. 用。人類社會中制度變遷過程中都是一種適應性學習過程，是基於個人心智、歷史、文化以及意識形態的學習過程。因此，制度創新永遠孕育在一定時期與空間個人心智、文化、歷史演化，在這一過程中，文化、習俗或社會規範，在制度變遷速度上和方向上扮演舉足輕重角色(秦海，2004：2 27)。在政府機關改變制度手段，需透過立法部門與司法部門，而促使制度變遷，前者立法部門其操作正式規則改變，是以多數決作為民主政治先決條件，維護多數公益但也需要顧及少數損失。後者在司法部門其操作概念是以司法判例，透過此概念使法律原則演進發展，讓社會接受司法體系能夠反映公平正義的基本方法(Nicholas，蕭全政、林鐘沂、江岷欽、黃朝盟，譯，2001：826)。因此，公共利益被定義為制度變遷推動的基礎，公共利益愈突顯制度所被推動凝聚力隨之增強。反之，制度推動僅為少部分利益團體而設，制度的形成將會有所保留。. 立. 政治大. 制度的功能基本上在設法降低交易中的不確定性，加上利用技術的轉. ‧. ‧ 國. 學. 變讓制度決定了交易成本與轉換成本，從中思考從事經濟活動利弊得失，選擇制度可行性。制度變遷將過去、現在和未來串連在一起，以致時間經過，逐漸演變為制度的歷史故事，其中經濟成就只能被解釋為歷史的一段又一段的連續故事其中一部分。而且制度是解構政治經濟體制之間互動關係，以及這相互關係如何影響經濟成長的關鍵(North，劉瑞華譯，1995： 139)。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 在今日民主政治社會中，化解正式規則與非正式規則分歧時，更加深突顯公共利益重要性，尤其是制度推行過程對於人民財產權具有侵略性，或有可能會剝奪人民財產權，此時，公共利益所扮演衡量角色更加重要，它將會成為制度推行最後一道防線。無論正式規則與非正式規則，初始制度的安排影響制度遷過程，制度變遷過程更會嚴重影響下一段制度的選擇，和進一步制度的安排(秦海，2004，226)。制度安排應注重社會體系重要性，成為制度發展軸心，避免將來制度形成後，有失它的正當性。尤其是非正式規則所強調地域性文化特色條件，經由地方自發性綿密互動下，取代政府部門原先精心規劃縝密安排。雖然非正式規則深藏文化遺址，畢竟. Ch. engchi. i n U. v. 沒有強制拘束力，依賴地方特色或道德規範是顯薄弱，必需轉換為正式規則與制度結合才會有合法性與正當性。公共利益成為非正式規則轉換制度最佳捷徑，因為有了它的存在政府或民代機關取得合理裁量，促使非正式規則與正式規則融合而成制度厚實。. 24.

(37) 產業地域土地使用制度厚實之研究-以內湖輕工業區與大彎北段為例. 三、路徑依賴與公共利益的關聯性制度限制組織運作範圍，而使得遊戲規則在人與人行為規範之間，互相影響可以言之成理(North，劉瑞華譯，1995：130)。制度變遷是指制度重新創立、制度變更或歷史偶發事件而被調整的方式，制度是一系列逐步修改制定而成規則、守法程序和行為道德規範，它旨在約束、追求主體福利或效用最大化利益的個人行為(秦海，2004：188)。制度可定義社會中人與人之間互動所遵循規範，藉以制度設計可降低交易過程中的不確定性，以及增加人類互動中信賴度，衍生整體經濟效用最大化之手段，從制度安排到制度變遷，需要付出高昂費用與成本，計算整體效用應大於原有制度產生淨收益，假使新制度改變無法擴張社會利益，改變大部人生活環境變的更好，制度創建形同虛設，喪失其意義。. 政治大. 制度變遷性質可區分為誘制性變遷與強制性二種方式，所謂誘制性制度變遷，是指某一團體或行動者因應制度設計不均衡，引致的獲利機會，. 立. ‧. ‧ 國. 學. 所進行自發性制度變遷﹔而強制性制度變遷，是經由政府擬訂、修正或刪除法令，所引發制度變遷(林毅夫，1995)。對於任何團體或行動者想要得到制度服務功能，總會運用各種力量安排制度，來實現自我追求目的。路徑轉向從停滯到成長或方向轉變，可能是出自上述二次變遷原因，迫使路徑調整根源，但通常會透過政府體制改變而發生制度變遷(North，劉瑞華譯，1995：133)。政府所扮演角色在矯正制度變遷外部性，經常以公共利益衡量制度變與不變的依據。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 我們知道任何地方文化特色具有頑強生存能力，而且是逐漸累積形成或改變，更重要是在制度運作過程中，正式規則改變，無法立即性改變非正式規則，讓它即時跟進，甚至非正式規則不為所動，因而產生頑強抵抗性。修改後正式規則與舊有不變非正式規則，兩者之間經常存在著緊張關係，(North，劉瑞華譯，1995：57)。相對非正式規則創新或偶發事件迫使正式規則改進，但也會發生正式規則無動於衷造成制度惰性等現象。兩者之間存在互相學習或拉扯關係，政府機能所能發揮的作用，也就是將公共利益極大化為優先考量，調和制度變遷緊張關係。. Ch. engchi. i n U. v. 政府機關所提供法律維持社會秩序及道德規範，並保護財產權以利換取稅收，由於具有強制力而產生大經濟規模體系，提供制度服務範疇。制度從另一角度有保護財產權、履行契約，並防止暴力、偷盜、詐欺及處罰犯罪輕重等功能，雖然政府無法完全掌握制度運作與執行，但它卻能決定什麼制度存在與否的功能(林毅夫，1995)。. 25.

(38) 第二章文獻回顧與相關理論. 制度建構完成後即成為公共領域一部分，不同的行動者將會依循制度的正向或反向，選擇對自己最有利路徑，有如樹枝分岔發展模式，正向依賴即公眾對制度有信賴感，在人與人交易過程中降低不確定性，節省交易成本，不必浪費無謂的犧牲，因而產生報酬遞增。易言之：人與人摩擦即會產生交易成本，制度設計目的在降低無謂交易成本，促使有限資源運用上更有效率。反之，制度設計無法完全消弭不確定性及周延性，搭便車行為容易發生，反向依賴因應而生，如果守秩序群體成員流動性愈大，那麼搭便車個人行為愈不容易被發現(林毅夫，1995)。然而，如果搭便車群體愈大，搭便車行為愈容易被發現，在交易過程中充滿不確定性，有時為尋求報酬遞增反而加深交易成本。由於搭便車問題存在，多頭的路徑依賴會隨著制度而存在。多頭路徑依賴鑲嵌於偶發事件與非預期因素，搭便車行為起源於行動者追求私益而存在，制度變遷是依賴多頭路徑演化而來，成為創新主要根源。公共利益皆是制度變遷與多頭路徑依賴所欲達成目的，制度建構與變遷唯有從私人追求私益擴張成為. 政治大. 立. 不可分割利益思維，路徑的依賴才會更臻完善。. ‧ 國. 學. 四、制度變遷過程模型分析. ‧. 揆諸第二章文獻回顧，結合制度厚實、路徑依賴、公共利益相關理論，繪製為制度變遷過程模型示意圖 2-2，扶助說明，俾供參考。首先，將路徑依賴特徵，是運用社會、文化、制度、組織、政治等，作為達成經濟目的，一種技術轉變，所以特別在制度變遷過程模型示意圖，將制度厚實、. sit. y. Nat. n. al. er. io. 公共利益內涵以大圓圈圍繞於其中，其內容皆可能成為路徑依賴對象，至於路徑依賴內涵於第 20 頁已有說明，茲不再贅述。. Ch. engchi. i n U. v. 其次，將藉以制度厚實理論中，經由圖中下方 2/3 位置，繪製兩個灰色圓型表示，左邊灰色圓型代表非正式規則，其內容包括地方文化、社會習慣，意識形態等。右邊灰色圓型表示，法規、命令、函釋等。非正式規則運作中，是經由區域性團體或行動者在現有制度產生不均衡，而引誘獲利機會進行自發性的一種行為，又稱之「誘制性變遷」繪製於圖中黑色細虛線表示。另外，黑色細實線代表「強制性變遷」經政府擬訂、修正法令所引發的一種強制行為。然而，制度變遷攸關整體社會利益及未來政策發展方向，為避免公益淪為私益，「公共利益」一詞成為司法部門、立法部門衡量制度變遷合理指標，同時也代表制度變遷的正當性。在圖中 1/2 處公共利益以黑色橢圓形表示，其中左右兩側橢圓代表制度准駁審議機關。但公共利益內涵常因政策方向會有所差異，本文探討二地區案例，是以活化產業用地為優先考量。 26.