大彎北段商業區、娛樂區制度演化分析

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第二節 大彎北段商業區、娛樂區制度演化分析

一、大彎北段商業區、娛樂區路徑閉鎖

「路徑閉鎖」指行動者在資訊不完全或在個人意識形態下，選擇錯誤 路徑，使前期所投入交易成本無法產生回收及報酬遞增，形成不可逆轉成 本，而使行動者陷入無法自拔深淵。台北市政府為基隆河沿岸地區居民免 受長期受水患之苦，所進行台北地區前所未有耗資新台幣千億改善水路工 程，經由基隆河截彎取直後所產生大彎南北段新生地，新生地內部規劃有 基河一期及二期國民住宅供安置拆遷戶，其中大彎北段主要規劃成商業區 及娛樂區，自 2001 年起至 2004 年間陸續興建 7 幢辦公大樓，其銷售狀況 不如預期。

土地所有人及土地開發商將部分原因，歸咎內湖輕工業區從 1994 年早 已大興土木興建廠辦大樓，在內湖輕工業區廠辦大樓價格低廉等因素情況 之下，短短 5 年期間該地區廠商群聚效應早已趨之成形。在 2001 年初核准

「台北市內湖科技園區發展協會」之後，藉由協會民間團體運作展開一連 串與台北市長座談會，並多次修正「台北市內湖輕工業區輔導辦法」，同年 間於第三次座談會中正式更名為「台北市內湖科技園區」。因而，大彎北段 鄰近的內湖輕工業區放寬產業進駐，確實在建築設計發想時如僅考慮建築 物供「一般事務所使用」將會受到內湖工業區開放產業進駐，改變土地利 用型態對大彎北段商業機能產生替代效果。

二、大彎北段商業區、娛樂區路徑依賴

「路徑依賴」旨在強調歷史起點，從時間序列觀察路徑改變的軌跡，報 酬遞增是路徑依賴最終目的。在整個大彎北段商業區、娛樂區辦公大樓瀰 漫滯銷氛圍中，土地開發商對開發辦公大樓興趣缺缺。相繼在 2001 年起至 2003 年分別各有一幢建築物，案名為「xx 力」、「大直 xxxx」建築物完工，

其建築設計巧思以挑高 3 米六或 4 米 5 空間吸引購屋者，讓購屋者於室內 設計時可彈性利用空間供住家使用，在銷售過程中無論是價格或銷售率皆 在土地開發商預期掌握範圍內，成為該地區行動者模仿的典範。

在報酬遞增誘因下讓其他行動者路徑有了依賴，從此開啟大彎北段商 業區興建小豪宅的濫觴，即是商業用地、娛樂用地違規供住家使用開始，

此時，正逢 2003 年 SARS 病毒受控制後，台北市地區房地產價格開始大漲

。行動者為謀取更高報酬，有恃無恐，肆無忌憚，從挑高套房到大坪數豪 宅大張旗鼓設計與銷售，購屋者也因華麗的大樓外觀及周圍優美環境所吸 引，確實大彎北段申請建築執照時，需經過都市計畫審議通過始得開始建

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築，也因為有都市審議的把關，讓大彎北段都市環境優於其它地區，相對 的有助提升大彎北段房價。

三、理性制度選擇主義(計算途徑)

「計算途徑」強調制變遷是行動者計算利益結果，當制度漸漸失去它功 能，無法滿足多數人需求時，行動者將會衡量效益後修正對自己有利制度 取向。基隆河截彎取直採區段徵方式開發手段，商業區、娛樂區所編定公 告現值高於住宅區與工業區價值。選擇商業區、娛樂區補償地價，領回抵 價地比例相對低於其他土地使用分區，在台北市進入去工業化城市後，內 湖輕工業區轉型科技產業企業總部，從研發、設計、後勤支援、生產性服 務業，與大彎北段土地利用確實產生部分替代性作用。

在當初商業區、娛樂區取得較高地價成本後，土地所有人與土地開發 商在計算自我利益極大化，追求報酬遞增選擇以登記一般事務為用途，興 建違規住宅社區，建築物立面設計及平面配置與住宅配置格局相同，供購 屋者違規住家使用，從實質使用上探討一般事務所與住家使用，確實也難 以有效明顯區隔，在財產權體制保護與限制，稽查人員也不得其門而入，

僅能於大樓公共設施勘查有無違規使用事實，更何況依現行稅法仍得享有 各項自用住宅優惠稅率，也能設立公司行號，住商混合使用受購屋者青睞

，報酬遞增新路徑在大彎北段商業區、娛樂區就此蔓延開來，因此，理性 制度選擇主義將會以行動者自我為中心。

四、社會制度主義(文化途徑)

「文化途徑」所指制度作用與持續，是透社會化過程，組織制度所建 立意義與架構，行動者塑造個體偏好、身分價值認同、行動意義，符合社 會期待是制度持續原因。行動者追求利潤極大化，觀察住宅市場需求殷切，

在行動者認為興建辦公大樓無法滿足報酬遞增前題下，利用具有彈性建築 技術規則及以登記為一般事務所順利取得使用執照，所營造違規住宅社區 使用氛圍。當時台北市政府對於違規採比較消極態度處理，任憑市場機制 發展大彎北段商業區、娛樂區建築使用。

從 2001 年第一幢商業區違規供住家使用後，至 2011 年地政局才開始 以廣告不實取締不動產經紀業，相距約十年期間，在這期間內經統計資料 顯示約 3,000 戶違規供住家使用，行動者在長時間累積住家使用特殊文化 途徑，讓社會情境誤認為合乎社會邏輯性與正當性，整幢建築物從二樓以 上全部為住家使用。反而，如有辦公營業使用會危害住家安寧受到大部分 住戶排擠，讓有辦公需求廠商移往毗鄰內湖輕工業區，加深違規住宅使用 愈來愈嚴重。台北市政府為遏止此一違規亂象，採取締及獎勵二項措施，

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儘速導正該地區應有的商業、娛樂經濟活動，建立具有正當性與合理性文 化途徑。

五、斷續式的均衡

「斷續式的均衡」觀點強調制度演化過程中，並不是制度規劃者能夠 完全控制範圍，新制度創建與舊制度崩潰，是舊制度面臨危機自然現象，

而強迫制度必須改變，改變以後制度會在趨向另一個均衡，依此類推繼續 循環。所以制度追求不是一個永續均衡，而是一種短暫均衡。兩岸政策從

「戒急用忍」到「積極開放」對於地方產業確實影響深遠，中央近年來開 放松山機場兩岸直航，發展兩岸觀光及便利台商返鄉或經商，打造兩岸地 區一日生活圈，帶動兩岸經濟活動，台北地區顯得格外重要，關於近年來 台北市政府積極發展科技產業軸帶也有正面的幫助。

就兩岸商業軸線松山機場扮演便捷及迅速角色，鄰近大直地區忠烈祠 與士林地區故宮博物院及士林夜市，也是觀光客必經之地。大彎北段商業 區、娛樂區地理位置，具有觀光及科技產業附屬功能，成為經濟發展重要 樞紐，除台北市除信義計畫區外，難再有大區塊商業區、娛樂區如貿然允 許住宅使用，將會限制該地區整體性商業、娛樂發展及妨礙台北市邁向國 際都市新願景，此時保留大彎北段商業區，娛樂區原有機能不應放寬住宅 使用，更是不可或缺。

台北市自 2009 年起，積極推動臺北市好好看系列計畫，行動計畫形塑 台北市容多元魅力中「台北地標建築，增加開放空間」打造具創意性、地 標性或國際級建築設計，鼓勵進行大面積整體性規劃設計，提供市民共享 寬廣開放空間，在目前大彎北段商業區、娛樂區，已經陸續由宜華、全聯、

宏普、全虹、福華等公司，核准臺北市好好看系列計畫。增加開發宗地建 築容積獎勵從 25%~55%等及開放建築物高度，顯示台北市政府有意積極復 甦大彎北段商業、娛樂機能，與內湖輕工業區容許進駐產業做明顯區隔，

讓已開發或未開發商業用地、娛樂用地，發展商業及娛樂機能，導正違規 住宅使用之建築物營造商業、娛樂使用氛圍，落實都市計畫分區使用管制 應有功能。

六、歷史制度主義(結構主義)

「結構主義」強調既存制度並不是中立，而是具有偏見，賦予特定人 權力，讓某些人處於權力不對等地位，制度進一步塑造行動者追求利益或 特定目的，所產生的各種衝突此乃政治的核心。群聚型違規住家使用確實 影響大彎北段商業區、娛樂區經濟發展，雖然短期間非正式規則解決因內 湖輕工業制度變遷，與大彎北段商業機能部分替代效果，但對整體都市計

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畫而言妨礙整體都市競爭力，為防止違規事件一再發生，台北市政府態度 從消極轉向積極，於 2011 年由經紀業主管機關地政局針對大彎北段商業區

、娛樂區廣告不實部分進行取締，遏止違規住家使用不當行為繼續蔓延，

並從加強都市審議中嚴格要求建築設計室內配置，應將公共設施集中設置

，避免再度興建住家格局之建築物，並研擬現有違規使用取締方法及相關 配套措施。

在地方民意高漲下執法單位，在未有具體明確執法方向，或重大明顯 違規事件，難有效改善既存違規住宅使用戶。大彎北段商業區、娛樂區違 規使用戶高達約 3,000 戶，已形成地方特有民意基礎，無論是採取締方式 或回饋金制度就地合法，各界呈現不同意見。在違規戶數眾多民意，不僅 是單純土地分區違規使用問題，已經衍生政治上與社會上重大議題，不是 現有法制面處置違規裁罰可資解決，而已成為政治權力角逐問題。

在目前民主選舉制度中，地區性選票寡眾扮演著舉足輕重角色，議會 為落實地方民意，經常悖離體制內規範，也會造成執法者窒礙難行，從政 治學保守派看法，強調既存體制是一種內在的價值而不想改變。然而，反

在目前民主選舉制度中，地區性選票寡眾扮演著舉足輕重角色，議會 為落實地方民意，經常悖離體制內規範，也會造成執法者窒礙難行，從政 治學保守派看法，強調既存體制是一種內在的價值而不想改變。然而，反